Yleisperustelut
Esitetyllä ulkomaalaislain muutoksella pannaan täytäntöön
Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta
liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella
annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2004/38/EY)
eli niin sanottu vapaan liikkuvuuden direktiivi. Ulkomaalaislain
kokonaisuudistuksessa (301/2004) pyrittiin
mahdollisimman pitkälle ottamaan huomioon silloin vielä valmisteilla
ollut direktiivi. Ulkomaalaislaki vastaakin pääosin
direktiivin säännöksiä. Nyt käsiteltävässä lakiesityksessä ulkomaalaislakia täsmennetään
ja täydennetään vastaamaan voimaan tulleen
direktiivin sisältöä.
Esityksessä ulkomaalaislain 10 luvun soveltamisala
määritetään tarkemmin siten,
että 10 lukua sovellettaisiin vastaisuudessa ainoastaan sellaisiin
unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä,
jotka käyttävät direktiivin mukaista liikkumisoikeuttaan.
Lain 10 luku ei jatkossa esimerkiksi enää koskisi
unionin kansalaisen perheenjäseniä, jotka tulevat
Suomeen suoraan unionin ulkopuolelta ilman, että he ovat
aiemmin asuneet unionin kansalaisen kanssa unionin alueella. Ehdotettuun
lakiin sisältyy myös mahdollisuus myöntää unionin
kansalaiselle tai häneen rinnastettavalle taikka näiden
perheenjäsenelle oleskelulupa ulkomaalaislain 4 luvun perusteella,
jos 10 lukua ei voida heihin soveltaa. Oleskeluoikeuden rekisteröinti
on kuitenkin pääsääntö unionin
kansalaisen oleskelulle Suomessa.
Unionin kansalainen saa jatkossakin oleskella Suomessa enintään
kolme kuukautta ilman muita edellytyksiä kuin se, että hänellä on
voimassa oleva henkilökortti tai passi. Jos hän
oleskelee Suomessa yli kolme kuukautta, hänen on haettava
oleskelunsa rekisteröintiä. Unionin kansalaiselle
on annettava rekisteröintitodistus välittömästi
sen jälkeen, kun hän on antanut selvityksen siitä,
että hän täyttää rekisteröinnin edellytykset.
Unionin kansalaisen perheenjäsenelle, joka ei ole unionin
kansalainen, myönnetään oleskelukortti.
Aikaa, jonka jälkeen unionin kansalainen saa oikeuden pysyvään
oleskeluun, pidennetään direktiivin mukaisesti
neljästä vuodesta viiteen vuoteen. Unionin kansalaiselle,
jolla on oikeus pysyvään oleskeluun, myönnetään
pysyvän oleskeluoikeuden osoittava todistus. Unionin kansalaisen
perheenjäsenelle, joka ei ole unionin kansalainen, myönnetään pysyvän
oleskeluoikeuden perusteella pysyvä oleskelukortti.
Esityksellä helpotetaan unionin kansalaisten perheenjäsenten
maahantuloa. Perheenjäseneltä, jolla on voimassa
oleva 10 luvussa tarkoitettu perheenjäsenen oleskelukortti,
ei edellytetä jatkossa viisumia. Tällaisen perheenjäsenen
passiin ei myöskään merkitä maahantulo-
tai maastapoistumisleimoja. Lakiin lisätään
myös valitusoikeus sellaisiin kielteisiin viisumipäätöksiin,
jotka koskevat Suomen kansalaisen tai unionin kansalaisen
perheenjäsentä, joka käyttää oikeuttaan
vapaaseen liikkuvuuteen.
Valiokunta pitää tärkeänä direktiivin
mukaista tavoitetta parantaa unionin kansalaisten ja heidän
perheenjäsentensä asemaa ja mahdollisuuksia käyttää oikeuttaan
vapaaseen liikkuvuuteen. Tässä suhteessa on tärkeää myös
viranomaistoiminnan sujuvuus ja nopea päätöksenteko
ja se, että toimintaan voidaan osoittaa riittävästi
voimavaroja.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen
sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin sekä yhden uuden lakiehdotuksen
hyväksymistä seuraavasti.
Yksityiskohtaiset perustelut
1. Laki ulkomaalaislain muuttamisesta
47 §. Jatkuvan oleskeluluvan myöntäminen
ulkomailla olevalle henkilölle. Uusi.
Esityksen käsittelyn yhteydessä on käynyt
ilmi, että esityksessä ei ole otettu huomioon
tilannetta, jossa on kysymys oleskeluluvan myöntämisestä sellaisen
kolmannen maan kansalaisen perheenjäsenelle, jolla on 10
luvun mukainen oleskeluoikeus yksinomaan henkilökohtaisilla
perusteilla. Tällaisella kolmannen maan kansalaisella tarkoitetaan
henkilöä, joka on tullut maahan unionin kansalaisen
perheenjäsenenä ja jolle on myönnetty
oleskelukortti, mutta oleskeluoikeus on muuttunut henkilökohtaiseksi
niin, että se ei enää ole riippuvainen
unionin kansalaisesta, esimerkiksi unionin kansalaisen kuoleman
taikka avioeron johdosta. Oleskeluoikeuden säilymisestä tällaisessa
tilanteessa säädettäisiin lakiesityksen
161 d ja 161 e §:ssä.
Selvityksen mukaan lakiesityksen 50 a § tai ulkomaalaislain
4 luku muutoinkaan ei antaisi mahdollisuutta oleskelukortilla oleskelevan
ulkomaalaisen uuden perheenjäsenen, esimerkiksi aviopuolison,
maahantulolle. Tilanne koskee esimerkiksi oleskelukortilla oleskelevaa
henkilöä, joka on eronnut unionin kansalaisesta
ja avioitunut uudestaan kolmannen maan kansalaisen kanssa.
Lakiesityksen 50 a §:n perusteella oleskelukortilla oleskelevan
perheenjäsenelle ei voitaisi myöntää oleskelulupaa.
Ei myöskään ole muuta lainkohtaa, jonka
perusteella oleskelulupa voitaisiin myöntää.
Direktiivin perusteella oleskelukorttia ei voida myöntää perheenjäsenen
perheenjäsenelle. Valiokunta pitää tarpeellisena,
että lakiin lisätään säännös,
jonka perusteella oleskelulupa voidaan myöntää oleskelukortilla
oleskelevan perheenjäsenelle, ja ehdottaa tätä koskevan
säännöksen sisällyttämistä ulkomaalaislain
47 §:n 3 momenttiin.
68 §. Paikallispoliisi oleskelulupaviranomaisena.
Valiokunta ehdottaa, että pykälän
1 momentin 1 kohtaan lisätään siitä epähuomiossa
pois jääneet sanat "Suomessa olevalle". Esityksen tarkoitus
on ollut, että poliisin toimivalta koskee vain Suomessa
olevia henkilöitä. Todettakoon, että oleskelulupaa
voi hakea myös ulkomailta, mutta tällöin
toimivaltainen viranomainen on Ulkomaalaisvirasto.
Hallituksen esityksessä on pyritty ennakoimaan eduskunnassa
samanaikaisesti käsiteltävänä olevan
hallituksen esityksen HE 94/2006 vp sisältämää muutosesitystä.
Nyt käsiteltävänä olevalla esityksellä muutetaan
kuitenkin voimassa olevaa ulkomaalaislain 68 §:ää sellaisena kuin
se on osaksi laissa 34/2006. Tämä on
tarpeen ottaa huomioon myös lakiehdotuksen johtolauseessa.
10 luku. Euroopan unionin kansalaisen ja häneen rinnastettavan
oleskelu
153 §. Luvun soveltamisala.
Saadun selvityksen mukaan direktiiviä tulee tulkita
siten, että unionin kansalaisella on direktiivin mukainen liikkumisoikeus
riippumatta siitä, siirtyykö hän Suomeen
suoraan toisesta jäsenvaltiosta vai kolmannesta valtiosta,
jossa hän on asunut välittömästi
ennen siirtymistään. Sama koskee myös ulkomaalaislain
10 luvun soveltamista rekisteröitymismenettelyineen. Sen
sijaan perheenjäsenen osalta on nimenomaan merkitystä sillä,
onko kyse liikkumisesta jäsenvaltioiden sisällä vai saapumisesta
unionin alueelle kolmannesta maasta. Hallituksen esityksessä ehdotettu
momentin sanamuoto saattaisi unionin kansalaisen kohdalla johtaa
sellaiseen erheelliseen tulkintaan, että unionin ulkopuolelta
muuttavaan unionin kansalaiseen ei voitaisi soveltaa 10 luvun rekisteröintimenettelyä.
Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa, että unionin
kansalaiseen viittaavasta sivulauseesta poistetaan sanat "toisesta
jäsenvaltiosta".
153 a §. Poikkeus luvun soveltamisalaan.
Pykälässä selvennetään
10 luvun soveltamisalan sisältöä. Esitetyn
153 a §:n mukaan unionin kansalaiselle, jonka oleskeluoikeutta
ei voida rekisteröidä tai vahvistaa tämän
luvun säännösten perusteella, voidaan
poikkeuksellisesti myöntää oleskelulupa
4 luvun perusteella. Unionin kansalaisen perheenjäsenelle,
joka itse ei ole unionin kansalainen, myönnetään
oleskelulupa 4 luvun perusteella, jos häneen ei sovelleta
tämän luvun säännöksiä.
Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, että kyseisissä tapauksissa
oleskeluoikeus voidaan oleskeluluvan myöntämisen
jälkeen rekisteröidä milloin tahansa,
kun rekisteröinnin edellytykset täyttyvät.
156 §. Yleinen järjestys ja yleinen turvallisuus.
Pykälän säännöksiä unionin
kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä maahan
tulon ja maassa oleskelun edellytyksistä esitetään
täsmennettäväksi direktiivin 27 artiklassa
säädetyn perusteella. Esityksen mukaan unionin
kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä maahantulon
ja maassa oleskelun edellytyksenä on, että heidän
ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä tai
yleistä turvallisuutta. Kansanterveydestä maahantulon
ja oleskelun epäävänä seikkana
esitetään säädettäväksi
erillisessä uudessa 156 a §:ssä.
Voimassa olevassa 156 §:ssä käytetään
käsitettä yleinen järjestys ja turvallisuus.
Lakiehdotuksen 156 §:ssä on omaksuttu ilmaisu
yleinen järjestys ja yleinen turvallisuus. Selvityksen
mukaan näillä sanamuodoilla ei ulkomaalaislaissa ole
tarkoitettu olevan sisällöllisiä eroja.
Lisäämällä sana "yleinen" sanan
"turvallisuuden" eteen on tarkoitus selventää,
että pykälän tarkoittamissa tapauksissa
riittää jomman kumman vaarantaminen: yleisen järjestyksen
tai yleisen turvallisuuden. Myös direktiivissä on
eroteltu yleinen järjestys ja yleinen turvallisuus. Pykälän
2 momentissa määritetään se,
milloin on kyse pykälässä tarkoitetusta
yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vaarantumisesta, joka
muodostaa perusteen evätä maahan tulo tai maassa
oleskelu.
158 a §. Oikeus oleskella yli kolme kuukautta.
Ulkomaalaislain 3 §:n 9 kohdan mukaan elinkeinonharjoittajalla
tarkoitetaan henkilöä, joka harjoittaa elinkeinoa
tai ammattia omissa nimissään (ammatinharjoittaja)
tai on yritysvastuun kannalta tällaiseen henkilöön
rinnastettava. Selvityksen mukaan direktiivissä käytetyn
käsitetteen itsenäinen ammatinharjoittaja on nyt
käsiteltävänä olevaa hallituksen
esitystä laadittaessa tulkittu tarkoittavan ulkomaalaislaissa
mainittua ammatinharjoittajaa, mutta ei yritysvastuun kannalta tällaiseen
rinnastettavaa. Tätä lähtökohtaa
on käytetty esityksessä johdonmukaisesti. Siten
esimerkiksi 158 a §:n 1 momentin 1 kohdassa, jonka
mukaan unionin kansalainen saa oleskella Suomessa yli kolmen kuukauden ajan
muun muassa, jos hän harjoittaa taloudellista toimintaa
itsenäisenä ammatinharjoittajana, on kyse nimenomaan
ulkomaalaislain tarkoittamasta ammatinharjoittajasta. Lakiehdotuksen 164 §:ssä mainitaan
elinkeinon harjoittaminen, jolla viitataan edellä mainittuun
laajempaan käsitteeseen kattaen sekä omissa nimissään
toimivat että yritysvastuun kannalta tällaiseen
rinnastettavat. Mitä tulee mainitun 164 §:n sisältöön, säännöksen
tarkoituksena on selventää se seikka, että sikäli
kuin unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä tulee
maahan vapaan liikkuvuuden puitteissa, hän voi harjoittaa
elinkeinoa ilman elinkeinonharjoittajan oleskelulupaa.
Ulkomaalaislaissa olevassa elinkeinonharjoittajan käsitteessä on
havaittu eräitä selkeyttämistarpeita,
joihin on kiinnitetty huomiota muun muassa lokakuussa 2006 hyväksytyssä maahanmuuttopoliittisessa
ohjelmassa. Käsitellessään ministeriön
selvitystä maahanmuuttopoliittisen ohjelman uudistamisesta
valiokunta on muiden seikkojen ohella pitänyt tärkeänä,
että elinkeinonharjoittajien maahanmuuton edistämiseen kiinnitetään
huomiota, ja pitänyt muun muassa elinkeinonharjoittajan
lupajärjestelmän selkeyttämistä ja
elinkeinonharjoittajan käsitteen täsmentämistä tarpeellisina
toimenpiteinä (HaVL 19/2006 vp — MINS
1/2006 vp).
159 a §. Selvitykset oleskeluoikeuden rekisteröinnille.
Pykälässä säädettäisiin
oleskeluoikeuden rekisteröinnin yhteydessä esitettävistä selvityksistä.
Direktiivin 8 artiklan 3 kohdan mukaan rekisteröintitodistuksen
antamista varten jäsenvaltiot voivat vaatia ainoastaan
kyseisessä kohdassa mainitut selvitykset. Hakijan ollessa
työntekijä hänen voidaan direktiivin
suomenkielisen toisinnon mukaan vaatia esittävän työnantajalta
saadun vahvistuksen työsuhteesta tai todistuksen työssäolosta.
Saadun selvityksen mukaan pykälän tarkoituksena
ei kuitenkaan ole ollut rajata pois muita palvelussuhteita, esimerkiksi
virkasuhdetta. Säännöstä on
tämän vuoksi tarpeen täsmentää.
Voimassa olevan ulkomaalaislain 3 §:n 8 kohdan määritelmän
mukaan tässä laissa tarkoitetaan ansiotyöllä työskentelyä työ-,
virka- tai muussa palvelussuhteessa, jossa työtä tehdään
vastikkeellisesti. Näin ollen valiokunta pitää perusteltuna,
että 159 a §:n 1 kohta muotoillaan uudelleen viitaten
ansiotyöhön ja muuttaen sana "työsuhde"
yleisempään ilmaisuun "palvelussuhde".
161 e §. Perheenjäsenen oleskeluoikeuden
säilyminen avioeron, avioliiton mitättömäksi
julistamisen ja rekisteröidyn parisuhteen päättymisen jälkeen.
Valiokunta ehdottaa, että pykälän
otsikko muutetaan vastaamaan paremmin pykälän sanamuotoa.
167 §. Unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä käännyttämisen
perusteet.
Pykälän käsittelyn yhteydessä on
asiantuntijakuulemisessa tullut esiin kysymys siitä, voidaanko
unionin kansalainen käännyttää ulkomaalaislain
9 luvun säännösten perusteella, jos henkilö ei
täytä vapaan liikkuvuuden edellytystä riittävien
varojen osalta eikä häntä 10 luvun perusteella
voida käännyttää eikä määrätä hänelle
maahantulokieltoa. Selvityksen mukaan lähtökohtaisesti 10 luvun
säännöksiä sovelletaan niin
kauan, kunnes unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä siirtyy
4 luvun oleskelulupajärjestelmän piiriin. Ehdotetut
167 ja 168 § eivät näyttäisi
ottavan huomioon esimerkiksi tilannetta, jossa henkilöllä on
oleskelulupa. Valiokunta pitää aiheellisena, että 9
luvun käyttöä kysymyksen tarkoittamissa
tilanteissa selvitetään. Sikäli kuin 9 luvun
säännösten soveltaminen osoittautuisi perustelluksi,
soveltaminen edellyttäisi kuitenkin nimenomaista, erikseen
valmisteltavaa säännöstä.
185 §. Ulkomaalaisrikkomus.
Lakiesityksen 185 §:ssä esitetään
sanktioitavaksi muun muassa se, että henkilö laiminlyö velvollisuutensa
rekisteröidä oleskelunsa taikka hakea oleskelukorttia
tai pysyvää oleskelukorttia. Rekisteröitymisvelvollisuudella
ja sen laiminlyönnin sanktioinnilla pyritään
vaikuttamaan unionin kansalaisen toimintaan, että he rekisteröisivät
oleskelunsa, mikä puolestaan parantaisi viranomaisrekistereiden
ajantasaisuutta ja helpottaisi esimerkiksi tilastotietojen tuottamista.
Tässä yhteydessä valiokunta korostaa
samalla viranomaisten, työmarkkinajärjestöjen
ja työnantajien tehokkaan tiedottamisen merkitystä rekisteröitymisen aktivoimiseksi.
191 §. Valituskiellot.
Hallituksen esityksessä esitetään
191 §:n 1 momentin 1 kohdassa poistettavaksi valituskiellon
piiristä sellaiset viisumipäätökset,
jotka koskevat unionin kansalaisen perheenjäsentä tai
sellaisen Suomen kansalaisen perheenjäsentä, joka
on käyttänyt direktiivin mukaista liikkumisoikeuttaan.
Säännöksessä päätöksellä tarkoitetaan
nimenomaan sellaista kielteistä viisumipäätöstä,
jolla tällaisen henkilön vapaa liikkuvuus evätään.
Valiokunta katsoo, että säännöstä tulee
tältä osin täsmentää. Tässä tarkoitetusta
kielteisestä viisumipäätöksestä säädetään
tarkemmin lakiehdotuksen 155 a §:n 3
momentissa.
2. Laki opintotukilain 1 §:n muuttamisesta
1 §. Soveltamisala.
Direktiivin V luku sisältää oleskeluoikeutta
ja pysyvää oleskeluoikeutta koskevia säännöksiä.
Yleisten EU-periaatteiden mukaisesti kaikkia unionin kansalaisia
on kohdeltava tasavertaisesti jäsenvaltion kansalaisten kanssa.
Selvityksen mukaan ennen pysyvän oleskeluoikeuden myöntämistä jäsenvaltion
ei kuitenkaan tarvitse myöntää oikeutta
sosiaaliavustuksiin muille kuin palkatuille työntekijöille
ja heidän perheenjäsenilleen eikä elinkustannuksiin
tarkoitettua toimeentulotukea sellaisille oleskeluoikeuden haltijoille,
jotka ovat tulleet kyseiseen jäsenvaltioon opiskelemaan.
Hallituksen esityksessä ulkomaalaislakiin esitetyn
161 g §:n 1 momentin mukaan unionin kansalaisella, joka
on oleskellut Suomessa laillisesti ja yhtäjaksoisesti viisi
vuotta, on oikeus pysyvään oleskeluun. Mitä 1
momentissa säädetään, koskee
pykälän 2 momentin perusteella myös unionin
kansalaisen perheenjäsentä, joka itse ei ole unionin
kansalainen ja joka on oleskellut Suomessa unionin kansalaisen kanssa
laillisesti ja yhtäjaksoisesti viisi vuotta. Jotta pysyvän
oleskeluoikeuden saaneelle unionin kansalaiselle ja hänen
perheenjäsenelleen voitaisiin myöntää opintotukea
samoin edellytyksin kuin Suomen kansalaiselle, on tarpeen muuttaa
opintotukilain (65/1994) 1 §:n
2 momenttia. Kyseisessä lainkohdassa säädetään
siitä, milloin muuhun kuin Suomen kansalaiseen sovelletaan
opintotukilain säännöksiä. Säännöksen
voimassa olevan sanamuodon (laki 768/2001)
mukaan Suomen kansalaista koskevia tämän lain
säännöksiä sovelletaan myös
henkilöön, joka Euroopan yhteisön lainsäädännön
taikka Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden
muun sopimuspuolen kanssa tekemän sopimuksen nojalla on
oikeutettu tämän lain mukaiseen opintotukeen.
Edellä olevan perusteella valiokunta ehdottaa, että opintotukilain
1 §:n 2 momentti muutettaisiin siten, että nykyinen
säännös muodostettaisiin momentin 1 kohdaksi
ja momenttiin lisättäisiin 2 kohdaksi uusi säännös,
joka koskisi henkilöä, jolla on ulkomaalaislain
10 luvussa säädetty oikeus pysyvään
oleskeluun Suomessa. Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, että molempien
kohtien osalta unionin kansalaisen perheenjäseneen sovelletaan
ulkomaalaislain 154 §:n määritelmää perheenjäsenestä.
Kuten edellä on todettu, ulkomaalaislain 161 g §:n
perusteella unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä saavat
pysyvän oleskeluoikeuden viiden vuoden laillisen ja yhtäjaksoisen
oleskelun jälkeen. Pysyvä oleskeluoikeus todetaan
antamalla unionin kansalaiselle pysyvän oleskeluoikeuden
osoittava todistus (161 h §) ja myöntämällä perheenjäsenelle,
joka itse ei ole unionin kansalainen, pysyvä oleskelukortti (162 §).
Työskentelyn tai ammatin harjoittamisen päättänyt
henkilö voi saada oikeuden pysyvään oleskeluun
jo ennen viisi vuotta kestänyttä oleskelua ulkomaalaislain
163 §:ssä säädetyillä perusteilla.