Perustelut
Kuntakonserni
Voimassa olevassa kuntalaissa (365/1995)
ei ole määritelty kuntakonsernia. Lakiin ei myöskään sisälly
säännöksiä konsernijohdosta,
konserniohjauksesta tai -valvonnasta. Kuntalain 68 §:n 3
momentissa säädetään kuitenkin
kunnan velvollisuudesta laatia konsernitase liitteineen.
Lakiehdotuksen 16 a §:n mukaan kunta tytäryhteisöineen
muodostaa kuntakonsernin. Kunnan tytäryhteisöjä ovat
yhteisöt, joissa kunnalla on kirjanpitolain (1336/1997)
1 luvun 5 §:ssä tarkoitettu määräysvalta.
Lisäksi tytäryhteisojä ovat kunnan määräysvaltaan
kuuluvat säätiöt. Määritelmä vastaa
pääosin nykyistä käytäntöä sisältäen
lisäksi myös kuntayhtymät, joissa kunnalla
on määräysvalta.
Hallituksen esitykseen sisältyvässä lakiehdotuksessa
kunta velvoitetaan laatimaan ja sisällyttämään
tilinpäätökseensä konsernitilinpäätöksen,
joka laaditaan konserniyhteisöjen taseiden ja tuloslaskelmien
sekä niiden liitetietojen yhdistelmänä.
Konsernitilinpäätökseen sisällytetään
lisäksi konsernin rahoituslaskelma, jossa annetaan selvitys
kuntakonsernin varojen hankinnasta ja niiden käytöstä tilikauden
aikana (68 a §). Konsernitilinpäätös
saadaan jättää laatimatta 68 a §:n
3 momentin edellytysten täyttyessä.
Valiokunta toteaa, että sääntelyn
tarkoituksena on saada kunnan toiminnasta ja taloudesta riittävä ja
oikea kokonaiskuva tilanteessa, jossa kuntapalveluja tuottavat enenevässä määrin
kunnan perusorganisaation lisäksi kunnan määräysvallassa
olevat yhteisöt ja säätiöt.
Lakiehdotuksella selkeytetään kuntakonsernin
ohjausta säätämällä kuntalaissa
valtuuston, kunnanhallituksen ja kunnan viranhaltijoiden konsernia
koskevasta toimivallan jaosta ja tehtävistä.
Valtuuston tulee päättää lakiehdotuksen 13 §:n
nojalla kunnan ja kuntakonsernin toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista
sekä konserniohjauksen periaatteista. Tältä osin
hallituksen esitykseen sisältyvä sääntely
vastaa nykyistä tosiasiallista tilaa.
Konsernijohto vastaa kuntakonsernin ohjauksesta ja konsernivalvonnan
järjestämisestä. Kunnan konsernijohtoon
kuuluvat lakiehdotuksen mukaan kunnanhallitus, kunnanjohtaja tai
pormestari ja muut johtosäännössä määrätyt
kunnan viranomaiset (25 a §). Tarkastuslautakunnan tulee
jatkossa huolehtia kunnan ja sen tytäryhteisöjen
tarkastuksen yhteensovittamisesta.
Hallintovaliokunta katsoo, että konsernijohdon määrittely
selkeyttää konsernin johtamisen vastuusuhteita
erityisesti valtuuston ja kunnanhallituksen välillä.
Voimassa olevan kuntalain nojalla kunnanhallitukselle ja kunnanjohtajalle tai
pormestarille kuuluu tyypillisesti konsernijohdon tehtäviä.
Muilta kuin laissa mainituilta osin kuntien tulee itse määritellä konsernijohtoon
kuuluvat toimielimet ja henkilöt. Tehtävien
määrittelyn voidaan arvioida edellyttävän ainakin
osassa kuntia johtosäännön muuttamista ja
konserniohjeiden tarkistamista.
Kuntakonsernin yritysvaikutusten osalta valiokunta toteaa, että lakiehdotuksen
hyväksyminen vaikuttaa vain kunnan määräysvallassa
oleviin yrityksiin. Valiokunta tähdentää,
että uusilla säännöksillä tehostetaan
kunnan tytäryritysten ja muiden tytäryhteisöjen
konserniohjausta kytkemällä mainittujen yhteisöjen
toiminta ja talous aiempaa tiiviimmin kuntien ja kuntayhtymien
toimintastrategiaan. Lakiehdotus liittyy kunnan sisäisen
toiminnan tehostamiseen vahvistamalla omistajaohjausta. Sääntely
ei puutu markkinoiden hyödyntämiseen palvelutuotannossa.
Esteellisyys
Kunnallisen luottamushenkilön ja kunnan palveluksessa
olevan henkilön esteellisyydestä säädetään
kuntalain 52 §:ssä ja hallintolain (434/2003)
28 §:ssä.
Valtuutettu on kuntalain 52 §:n mukaan valtuustossa
esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee
henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain
28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään.
Muihin luottamushenkilöihin ja kunnan henkilöstöön
sovelletaan hallintolain 28 §:n virkamiestä koskevia
esteellisyyssäännöksiä. Kyseisen
pykälän 1 momentin 5 kohdan nojalla virkamies
on esteellinen, jos hän tai hänen 2 momentin 1
kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen,
hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka
toimitusjohtajana, tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa
yhteisössä, säätiössä,
valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai
jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai
vahinkoa.
Hallintolain yhteisöjäävisäännöksen
perusteella esimerkiksi kunnan tytäryhteisön hallituksen
jäsenenä toimivat kunnanhallituksen jäsenet eivät
voi ottaa osaa yhteisöä koskevan asian käsittelyyn
kunnanhallituksessa. Myös kunnan omistaman yhtiön
hallituksen jäseneksi nimitetty kunnanjohtaja tai pormestari
on kunnassa esteellinen käsittelemään
yhtiön asiaa. Esteellisyys syntyy henkilön muodollisen
aseman perusteella. Esteellisyyssäännökset
on koettu erityisen ongelmallisiksi kokonaan kunnan omistuksessa
tai määräysvallassa olevissa osakeyhtiöissä sekä yleensä kuntayhtymissä.
Käytännössä yhteisöjäävisäännös
on merkinnyt sitä, että esimerkiksi kuntakonserniin
kuuluvien yhtiöiden hallituksiin ei ole voitu valita kunnanhallituksen
jäseniä tai sen lautakunnan jäseniä,
joka käsittelee yhtiötä koskevia asioita. Näin
ollen kunnassa keskeisen poliittisen tai virkatehtäviinsä liittyvän
vastuun kantavat luottamushenkilöt tai viranhaltijat eivät
voi osallistua kuntien vastuulla olevan toiminnan ja kuntien rahoittaman
kuntayhtymän päätöksentekoon. Yhteisöille
on usein siirretty tehtäväkokonaisuuksia, joilla
on kunnan kannalta strategista merkitystä.
Valiokunta pitää perusteltuna voimassa olevan
yhteisöjäävisäännöksen
muuttamista hallituksen esityksen mukaisessa muodossa (52 §). Lakiehdotus
tarkoittaa sitä, että henkilö ei ole esteellinen
kunnassa pelkästään sillä perusteella,
että hän on kunnallisen liikelaitoksen, kunnan
tytäryhteisön tai kuntayhtymän hallituksen, hallintoneuvoston
tai muun niihin rinnastettavan toimielimen jäsen tai toimitusjohtaja
tai sitä vastaavassa asemassa. Henkilö on kuitenkin
esteellinen, jos kunnan ja liikelaitoksen, kuntayhtymän,
yhteisön tai säätiön edut ovat
ristiriidassa keskenään taikka asian tasapuolinen
käsittely edellyttää, ettei henkilö osallistu
asian käsittelyyn. Valiokunta katsoo, että lakiehdotuksessa on
otettu asianmukaisesti huomioon kunnallishallinnon organisatorisen
rakenteen eriytyiminen ja kunnallishallinnon yhtenäisyyden
vaatimukset. Hallituksen esityksen 52 §:n hyväksymiseen
on perustellut, konserniohjaukseen liittyvät painavat syyt.
Yhteisöjäävisääntely
ei myöskään ole ristiriidassa hyvän
hallinnon takeiden kanssa.
Kunnallinen liikelaitos
Kuntalaissa säädetään kunnallisen
liikelaitoksen perustamisesta, hallinnon järjestämisestä sekä liikelaitokselle
asetettavista tavoitteista. Laki ei kuitenkaan määrittele
kunnallisen liikelaitoksen käsitettä. Tämä on
johtanut siihen, että liikelaitos käsitteenä ja
sen asema kuntaorganisaatiossa on jäänyt varsin
tulkinnanvaraiseksi.
Kunta tai kuntayhtymä voi ehdotetun kuntalain 87 a §:n
nojalla perustaa liiketoimintaa tai liiketaloudellisten periaatteiden
mukaan hoidettavaa tehtävää varten kunnallisen
liikelaitoksen. Liikelaitoksen perustaminen edellyttää erikseen tehtävää päätöstä.
Kunnan perustamasta liikelaitoksesta käytetään
nimitystä kunnan liikelaitos ja kuntayhtymän perustama
liikelaitos on nimeltään kuntayhtymän
liikelaitos. Puolestaan liikelaitoskuntayhtymästä on
kysymys kuntien ja kuntayhtymien yhdessä perustamassa kuntayhtymässä,
jonka tehtävänä on kunnallisen liikelaitoksen
ylläpitäminen.
Liikelaitoksen määrittely laissa merkitsee
sitä, että kuntien on arvioitava, täyttävätkö nykyiset
liikelaitokset säädettävässä laissa
edellytetyt vaatimukset. Vastaisuudessa liikelaitokseksi kutsutaan
vain säädettävänä olevan
lain edellytykset täyttävää organisaatiomuotoa.
Valiokunta ehdottaakin sääntelyn selkeyden vuoksi 87 a §:ään
lisättäväksi uuden 3 momentin, jolloin
hallituksen esityksen 3 momentti siirtyy 87 a §:n
4 momentiksi, seuraavasti: "Kunnan liikelaitos-, kuntayhtymän
liikelaitos- sekä liikelaitoskuntayhtymä-nimitystä voi
käyttää vain sellainen kunnallinen liikelaitos,
joka on perustettu tämän lain mukaiseksi liikelaitokseksi". Tämä muutos
on otettava huomioon myös voimaantulosäännöksen
3 momentissa.
Lakiehdotuksessa säädetään
lisäksi kunnallisen liikelaitoksen hallinnon, toiminnan
ja talouden perusteista. Kunnallinen liikelaitos voidaan perustaa
liiketoimintaa ja liiketaloudellisten periaatteiden mukaan hoidettavia
tehtäviä varten. Kunnan ja kuntayhtymän
liikelaitos on edelleen osa kuntaa tai kuntayhtymää,
ei itsenäinen oikeushenkilö ja kirjanpitovelvollinen.
Liikelaitoskuntayhtymänä toimiva kunnallinen liikelaitos
on sen sijaan itsenäinen oikeushenkilö ja kirjanpitovelvollinen.
Liikelaitoskuntayhtymään sovelletaan hallinnon
ja talouden järjestämisessä muista kuntayhtymistä poikkeavia
säännöksiä.
Liikelaitosta koskevien säännösten
tavoitteena on jäntevöittää liikelaitoksen
toimintaa, lisätä sen toiminnan läpinäkyvyyttä ja
selkeyttää sen asemaa markkinoilla. Liikelaitoksen
talousarvion laadintaa sekä tilinpäätöstä koskevilla säännöksillä pyritään
tehostamaan liikelaitoksen toimintamahdollisuuksia sekä lisäämään palvelujen
kustannusvastaavuutta.