Perustelut
Käsiteltävinä olevilla ulkomaalaislain (301/2004)
muutoksilla pannaan täytäntöön uudelleen
laadittu direktiivi vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten
ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi
kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi,
pakolaisten ja henkilöiden, jotka saavat kansainvälistä suojelua,
yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun
sisällölle (määritelmädirektiivi). Suomessa
on kansallisesti pantu täytäntöön aiempi
määritelmädirektiivi lailla 323/2009.
Määritelmädirektiivi on osa säädöskokonaisuutta,
joka tähtää yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän
toteuttamiseen ja jonka muut säädökset
on hyväksytty kesäkuussa 2013. Määritelmädirektiivin
tavoitteena ovat entistä yhdenmukaisemmat säännökset
ja samalla myös yhdenmukaisemmat käytännön
toimenpiteet direktiivin soveltamisalalla. Pakolaisaseman ja toissijaisen
suojeluaseman saaneille myönnettäviä oikeuksia
ja etuuksia on lähennetty direktiivillä toisiinsa.
Oikeudellisia käsitteitä on pyritty selkiyttämään
ja varmistamaan, että sääntely vastaa
Euroopan unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen
oikeuskäytäntöä.
Valiokunta toteaa, että Suomen ulkomaalaislaissa on
jo nykyisin säädetty pakolaisaseman ja toissijaissuojelua
saaneille yhtäläiset oikeudet ja etuudet. Nyt
tehtävät muutokset liittyvät lähinnä voimassa
olevan lainsäädännön käsitteiden täsmentämiseen
ja hallituksen esityksen mukaan myös aiempien hallitusten
esitysten perusteluihin nojaavan vallitsevan soveltamiskäytännön
nostamiseen lain tasolle. Kokonaisarviona voidaan todeta, että määritelmädirektiivi
aiheuttaa maamme lainsäädäntöön
ja noudatettuihin käytäntöihin melko
vähäisiä muutostarpeita.
Ulkomaalaislain 107 §:n 1 momentin 5 kohta ja 2 momentti
koskevat olosuhteiden muuttumisesta johtuvaa pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman
lakkauttamista sen vuoksi, että suojeluaseman myöntämiseen
johtaneet olosuhteet ovat lakanneet olemasta tai muuttuneet siinä määrin,
ettei suojelua enää tarvita. Lakiehdotuksessa
ehdotetaan 107 §:n 3 momenttiin lisättäväksi
uusi säännös siitä, ettei pykälän
1 momentin 5 kohtaa ja 2 momenttia kuitenkaan sovelleta henkilöön,
joka voi aiemmin koetusta vainosta tai vakavasta haitasta johtuvien
pakottavien syiden perusteella kieltäytyä turvautumasta
suojeluun kansalaisuusvaltiossaan tai entisessä pysyvässä asuinmaassaan.
Ehdotettu muutos 107 §:n 3 momenttiin perustuu määritelmädirektiivin
11 artiklan 3 kohtaan, jonka mukaan pakolainen voi kieltäytyä turvautumasta
suojeluun kansalaisuusvaltiossaan tai entisessä pysyvässä asuinmaassaan aiemmin
koetusta vainosta johtuvien pakottavien syiden perusteella. Toissijaista
suojelua koskeva direktiivin 16 artikla sisältää vastaavan määräyksen.
Hallituksen esityksen mukaan direktiivin 11 artiklan muutos vastaa
pakolaissopimuksen 1 artiklan C kohdan 5 ja 6 alakohtien määräyksiä.
Hallituksen esityksestä ilmenee myös, että aiemman
määritelmädirektiivin ja voimassa olevan
107 §:n 4 momentin säännökset
edellyttävät aina, että pakolaisaseman
ja toissijaisen suojeluaseman lakkauttamista harkittaessa on suoritettava
yksilöllinen tutkinta ja yhtä perusteellinen kokonaisharkinta
kuin pakolaisasemaa tai toissijaista suojeluasemaa myönnettäessä.
Jotta yleensäkään voidaan harkita suojeluaseman
lakkauttamista, tulee olosuhteiden muutoksen olla merkittävä ja
pysyvä. Lainmuutos vastaa saadun selvityksen mukaan nykyistä soveltamiskäytäntöä.
UNHCR on käsitellyt pakolaissopimuksen 1 artiklan
C kohdan 5 alakohtaa käsikirjassaan pakolaisaseman määrittämisen
menettelyistä ja perusteista (Handbook on Procedures and
Criteria for Determinig Refugee Status). Sen mukaan olosuhteiden
muuttumisesta johtuva suojeluaseman lakkauttamiseen liittyvä poikkeus
koskee erityistapauksia, joissa henkilö on saattanut joutua
aikaisemmin erittäin vakavan vainon kohteeksi, eikä hän
sen vuoksi lakkaa olemasta pakolainen, vaikka hänen kotimaassaan
on tapahtunut myönteisiä muutoksia. Käsikirjan
mukaan on yleisesti tunnustettu tosiseikka, että henkilön,
joka on kärsinyt itseensä tai perheeseensä kohdistunutta
julmaa vainoa (atrocious forms of persecution), ei voida odottaa
palaavan kotimaahansa. Vaikka kotimaan tai aiemman pysyvän asuinmaan
olosuhteet olisivat muuttuneet, ne eivät välttämättä muutu
väestön asenteissa tai aiemmat kokemukset
huomioon ottaen suojeluaseman saaneen omissa ajatuksissa.
Joka tapauksessa käsikirja asettaa korkean kynnyksen niille
pakottaville syille, joiden perusteella suojeluasemaa ei lakkauteta.
Saadun tiedon mukaan Maahanmuuttovirasto on tehnyt vuonna 2013
noin 100 pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman lakkauttamista
tai peruuttamista koskevaa päätöstä.
Esitetyn selvityksen perusteella viraston soveltamiskäytännössä ei
ole ollut tilanteita, joissa pakottavia syitä koskevaa
poikkeusta olisi sovellettu ja suojeluasema olisi sen vuoksi jätetty
lakkauttamatta tai peruuttamatta. Valiokunnalle esitetyn arvion
mukaan tilanteita, joissa poikkeussäännöstä sovellettaisiin,
tulee olemaan vähän. Tuomioistuimet ratkaisevat
luonnollisesti viime kädessä myös poikkeussääntelyn
soveltamisen.
Valiokunnan huomiota on kiinnitetty asiantuntijakuulemisessa
siihen, että Suomen valtio on YK:n kidutuksen vastaisen
sopimuksen (CAT) mukaan velvollinen järjestämään
kidutettujen tarvitseman hoidon ja kuntoutuksen. Myös uudelleen
laaditun määritelmädirektiivin 30 artiklan
2 kohta velvoittaa jäsenvaltion järjestämään
riittävän terveydenhuollon haavoittuvassa asemassa
oleville kansainvälistä suojelua saaville henkilöille
samoin edellytyksin kuin omille kansalaisilleen.
Valiokunta toteaa, että määritelmädirektiivin 20
artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on direktiivin
kansainvälisen suojelun sisältöä koskevaa
lukua soveltaessaan otettava huomioon haavoittuvassa asemassa olevien
henkilöiden erityistilanne. Haavoittuvassa asemassa säännöksen
mukaan ovat esimerkiksi alaikäiset, ilman huoltajaa olevat
alaikäiset, vammaiset, vanhukset, raskaana olevat naiset,
yksinhuoltajat, joilla on alaikäisiä lapsia, ihmiskaupan
uhrit, mielenterveyshäiriöistä kärsivät
sekä kidutuksen, raiskauksen tai muun vakavan psyykkisen, fyysisen
tai seksuaalisen väkivallan kohteeksi joutuneet henkilöt.
Artiklan 4 kohdan mukaan edellä olevaa sovelletaan yksinomaan
henkilöihin, joilla on todettu olevan erityistarpeita,
kun heidän tilanteensa on arvioitu yksilöllisesti.
Määritelmädirektiivin 30 artiklan
2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on järjestettävä niille kansainvälistä suojelua
saaville, joilla on erityisiä tarpeita, kuten raskaana
oleville naisille, vammaisille tai kidutuksen, raiskauksen tai muun
vakavan henkisen, fyysisen tai seksuaalisen väkivallan
uhreiksi joutuneille henkilöille tai kaikenlaisten väärinkäytösten,
laiminlyöntien, hyväksikäytön,
kidutuksen tai julman, epäinhimillisen ja halventavan kohtelun
uhriksi joutuneille tai aseellisista selkkauksista kärsineille
alaikäisille, riittävä terveydenhuolto,
tarvittaessa myös mielenterveyshäiriöiden
hoito, samoin edellytyksin kuin kyseisen suojelun myöntäneen
jäsenvaltion kansalaisille.
Muutoksena aiempaan määritelmädirektiiviin
verrattuna uudelleen laaditun määritelmädirektiivin
20 artiklan 3 kohdan esimerkkiluetteloon on lisätty maininnat
ihmiskaupan uhreista ja mielenterveyshäiriöistä kärsivistä ja
30 artiklan 2 kohtaan on lisätty maininta mielenterveyshäiriöiden
hoidosta osana terveydenhuoltoa. Esimerkkiluettelon laajentaminen
ei aiheuta saadun selvityksen mukaan tarvetta kansallisen lainsäädännön
muuttamiseen. Mielenterveyshäiriöiden hoidon on
Suomessa jo aiemmin katsottu kuuluvan osaksi terveydenhuoltoa.
Määritelmädirektiivin kansainvälisen
suojelun sisältöä koskeva luku koskee
henkilöitä, jotka ovat jo saaneet oleskeluluvan
kansainvälisen suojelun perusteella. Heillä on
Suomessa jatkuva oleskelulupa ja kotikuntalain mukaisesti kotikunta.
Heillä on siten oikeus julkisiin terveyspalveluihin aivan
samoin edellytyksin kuin Suomen kansalaisilla. Terveydenhuollon
ammattihenkilö arvioi hoidon tarpeen asiakkaan yksilöllisen
tilanteen mukaan.
Julkisten terveyspalvelujen ohella kidutuksen uhrien kuntoutusta
antavat Helsingin ja Oulun diakonissalaitosten ylläpitämät
Kidutettujen kuntoutuskeskukset, jotka toimivat Raha-automaattiyhdistyksen
tuella. Niiden tehtävänä on paitsi tarjota
valtakunnallisia tutkimus-, terapia- ja konsultaatiopalveluja kidutetuille
pakolaisille ja turvapaikanhakijoille, myös varmistaa tämän
tiedon ja taidon siirtyminen osaksi pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden
terveydenhoitoa. Tämän erityisosaamisen pitkäjänteinen
turvaaminen on perusteltua.
Saadun selvityksen mukaan tarve sisällyttää ulkomaalaislakiin
velvoite ottaa huomioon haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden
erityistilanne käsitellään turvapaikkamenettely-
ja vastaanottodirektiivien kansallisen täytäntöönpanon
yhteydessä. Niitä koskevat hallituksen esitykset
on tarkoitus antaa eduskunnalle vielä vuoden 2014 valtiopäivien
aikana.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana.