Perustelut
Yleistä
Valtion vuoden 2009 talousarvioesityksessä oikeusministeriön
hallinnonalalle esitetään määrärahoja
795 miljoonaa euroa, joka on 46 miljoonaa euroa (6 %) enemmän
kuin vuoden 2008 varsinaisessa talousarviossa. Ilman vuosittain
vaihtelevia vaalimenoja hallinnonalan määrärahojen lisäys
vuoteen 2008 on 36 miljoonaa euroa (5 %). Määrärahalisäyksestä 13,6
miljoonaa euroa johtuu holhoustoimen edunvalvontapalveluiden siirrosta
kunnilta valtion oikeusaputoimistoihin.
Valiokunta keskittyy lausunnossaan tarkastelemaan
talousarvioesitystä oikeusministeriön hallinnonalan
osalta erityisesti tuomioistuinlaitoksen, rangaistusten täytäntöönpanon
sekä tutkimustoiminnan ja lainvalmistelun kehittämisen näkökulmasta.
Tuomioistuinlaitos
Talousarvioesityksen mukaan tavoitteena on lyhentää tuomioistuinten
käsittelyaikoja ja supistaa alueellisia eroja käsittelyajoissa.
Tuomioistuinlaitoksen määrärahoihin
esitetään hintatasokorjausta ja ruuhkien purkuun
kohdennetaan kertaluonteista määrärahalisäystä.
Tuottavuusohjelman mukainen säästövelvoite
tuomioistuinlaitoksessa vuonna 2009 on 43 henkilötyövuotta.
Käräjäoikeusverkoston uudistamista
valmistellaan siten, että uudet yksiköt aloittavat toimintansa
vuoden 2010 alusta. Tavoitteena on 27 käräjäoikeutta,
kun nykyisin niitä on 54. Käräjäoikeusverkoston
uudistamisella tavoitellaan edellytyksiä entistä laadukkaammalle
lainkäytölle ja käräjäoikeuksien
toimintakyvyn tehostamiselle. Samanaikaisesti on tarkoitus sähköistää,
kehittää ja keskittää riidattomia
saatavia koskevien asioiden käsittelyä sekä valmistella kiinteistöjen
kirjaamisasioiden siirto Maanmittauslaitokselle. Käräjäoikeuksien
rakenneuudistus on merkittävä uudistus ja on tärkeää,
että sen toteutuksessa tarvittavat resurssit turvataan.
Käräjäoikeuksien kokoonpanoa koskevia säännöksiä esitetään
uudistettavaksi vuoden 2009 alusta (HE 85/2008
vp). Esityksessä ehdotetaan muutoksia muun muassa
lautamiesten käyttöä koskeviin säännöksiin.
Lautamiesjärjestelmän muutoksesta aiheutuvien
kustannussäästöjen arvioidaan realisoituvan
ajan kuluessa. Oikeusministeriön arvion mukaan
syksyn 2009 aikana on mahdollista tehdä alustavia johtopäätöksiä uudistuksesta
aiheutuvien säästöjen määrästä.
Valiokunta tähdentää, että lautamiesjärjestelmän
uudistamisesta aiheutuvat säästöt tulee kohdentaa
käräjäoikeuksien ruuhkien purkamiseen.
Valiokunta painottaa erityisesti tuomariresurssien vahvistamista.
Valiokunnan saaman tiedon mukaan tietojärjestelmien
kehittämistarvetta on sekä yleisten että hallintotuomioistuinten
puolella. Tietojärjestelmät ovat osin vanhentuneita
ja yhteensopimattomia muiden hallinnonalojen ja asianosaisten järjestelmien
kanssa. Ottaen huomioon muun muassa tuomioistuinten toiminnan tehostamiseen
ja sähköisen asioinnin lisäämiseen
tähtäävät tavoitteet on tärkeää,
että tietojärjestelmien toimivuuteen ja kehittämiseen
on osoitettavissa asianmukaiset voimavarat.
Kriminaalipolitiikkaan liittyviä näkökohtia
Kriminaalipolitiikan tavoitteena on rikollisuuden ja siitä aiheutuvien
kustannusten vähentäminen, mikä edellyttää useiden
hallinnonalojen yhteistä tavoitteenasettelua ja yhteisiä toimintalinjoja.
Kriminaalipolitiikan keskeisiä toimijoita ovat julkishallinnossa
oikeusministeriön ohella sisäasiainministeriö,
sosiaali- ja terveysministeriö sekä kunnat.
Valiokunta painottaa erityisesti ennaltaehkäisevän
toiminnan tärkeyttä ja päihdekuntoutuksen
kehittämistä.
Vuoden 2006 alusta voimaan tulleen vankeuslain kokonaisuudistuksen
tavoitteet uusintarikollisuuden ehkäisemiseksi
edellyttävät muun muassa resurssien kohdentamista
vankien työtoimintaan, yksilöllisten suunnitelmien
tekemiseen ja muuhun vankien parissa tehtävään
lähityöhön sekä vankeusajan
jälkeisten tukitoimien tehostamiseen. Valiokunta pitää tärkeänä,
että vankeuslain tavoitteista pidetään
kiinni. Valiokunnan näkemyksen mukaan vankeuslain tavoitteet
toisivat toteutuessaan merkittäviä säästöjä. Oikeusministeriön
ja valtiontalouden tarkastusviraston arvioiden mukaan
tavoitteiden saavuttaminen esitetyillä resursseilla ja
tuottavuusohjelma huomioon ottaen tulee kuitenkin olemaan vaikeaa.
Vaativien rikosasioiden käsittelyn kokonaiskestoa pyritään
lyhentämään tehostamalla poliisin ja
syyttäjän esitutkintayhteistyötä sekä syyttäjien
ja tuomioistuinten yhteistyötä. Vaativien rikosasioiden
sitoessa yhä suuremman osuuden syyttäjäresursseista
on valtakunnansyyttäjänviraston arvion
mukaan vuodesta 2009 tulossa haasteellinen. Ilman merkittäviä resurssilisäyksiä viimeistään
vuoden 2010 arvioidaan tuovan mukanaan merkittäviä henkilökunnan
supistuksia. Henkilökunnan vähenemisellä on
suora vaikutus syyttäjälaitoksen mahdollisuuksiin
panostaa vaikeisiin ja pitkään syyteharkinnassa
olleisiin asioihin. Valiokunta katsoo, että tasainen henkilöstökehitys
on avaintekijä tuloksellisen toiminnan kannalta.
Rangaistusten täytäntöönpanon
erityiskysymyksiä
Talousarvioesityksessä todetaan vankiluvun vähentyneen
vuodesta 2006 lähtien ja sen arvioidaan vähenevän
edelleen vuonna 2009. Vankeja arvioidaan olevan vuonna 2009 keskimäärin 3 450
eli noin 100 vähemmän kuin on toteutuma vuonna
2007.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että rangaistusten
täytäntöönpanon toimintamenomäärärahan
(25.40.01) mitoituksessa on otettu vähennyksenä huomioon
sakon muuntorangaistuksen käytön väheneminen
(-900 000 euroa). Lisäksi määrärahan
mitoituksessa on otettu huomioon vankimäärän
alenemisen vaikutus muuttuviin kustannuksiin (-1 260 000 euroa). Uusintarikollisuuden
vähentäminen on yksi oikeusministeriön
hallinnonalan keskeinen tavoite, ja valiokunta katsoo, että vapautuvia
voimavaroja tulisi kohdentaa mainitun tavoitteen edistämiseksi.
Lisäksi valiokunta pitää tärkeänä,
että varaudutaan valiokunnan mietinnön pohjalta
hyväksytyissä eduskunnan lausumissa edellytettyihin
sakon muuntorangaistuksen korvaaviin toimenpiteisiin ja
niistä seuraaviin kustannuksiin ja että sakon
muuntokiellosta muille hallinnonaloille ja elinkeinoelämälle
aiheutuvat kustannukset selvitetään ja sakon muuntorangaistuksesta
luopumisen vaikutuksia sakkotuloihin seurataan (LaVM 9/2008 vp — HE
164/2007 vp).
Mahdollisuuksia toiminnan järkeistämiseen voidaan
valiokunnan mielestä nähdä esimerkiksi
vuoden 2009 aikana toteutettavasta Vankeinhoitolaitoksen ja Kriminaalihuoltolaitoksen
hallintojen yhdistämisestä. Tässä yhteydessä valiokunta
kiinnittää huomiota siihen seikkaan, että Vankeinhoitolaitoksessa
johtoon kuuluvien määrä on lisääntynyt
aluevankilajärjestelmään siirryttäessä vuoden
2006 lopulla. Rikosseuraamusviraston mukaan tämä selittyy
pitkälti sillä, että vankeuslain säännökset
sitovat keskeistä toimivaltaa nimenomaan johtaja- ja apulaisjohtaja-nimikkeisiin.
Johtotehtäviin kuuluvien virkojen määrässä on
lokakuun 2006 jälkeen tapahtunut laskua 122 virasta nykyiseen
99 virkaan. Valiokunta kuitenkin korostaa, että vankeuslain tavoitteiden
toteuttamisen kannalta on tärkeää henkilökunnan
oikea mitoitus ja voimavarojen suuntaaminen erityisesti vankien
parissa tehtävään lähityöhön,
kuten esimerkiksi työtoimintaan ja koulutukseen.
Rangaistusten täytäntöönpanossa
tuottavuusohjelman mukainen tavoite vuonna 2009 on 41 henkilötyövuoden
vähennys. Suurimmat vähennystavoitteet kohdistuvat
kuitenkin vuosille 2010 ja 2011. Rikosseuraamusviraston mukaan rangaistusten
täytäntöönpanossa valmistaudutaan
voimakkaaseen rakennemuutokseen vuodesta 2010 alkaen. Tätä valmistellaan
meneillään olevassa Riseala 2010 -kehittämishankkeessa,
jossa on otettu huomioon muun muassa selvitysmies Wuolijoen raportin
keskeiset ehdotukset. Hankkeessa valmistellaan muun muassa rikosseuraamusalan
yhteisen organisaation käyttöönottoa
vuoden 2010 alusta. Toimenpiteet ovat tarpeellisia tuottavuusohjelman
tavoitteiden toteuttamiseksi. Rikosseuraamusviraston mukaan
tekniikan kehittymisen tuomat uudet valvontamenetelmät
tekevät mahdolliseksi painopisteen siirtämisen
nykyistä enemmän avoseuraamusten suuntaan. Tämä painopisteen
siirto mahdollistaisi voimavarojen kohdentamisen nykyistä enemmän
uusimisriskiä vähentäviin toimiin ja
vapautumisen tukemiseen. Valiokunta kuitenkin korostaa, että esimerkiksi
valvontarangaistuksen toteuttaminen vaatii kattavan valmistelun
vangin ja muiden yhteistyötahojen kanssa. Lisäksi
itse valvontaan tulee kohdentaa riittävästi henkilöstöresursseja
valvonnan asianmukaiseksi suorittamiseksi.
Toimitilakustannukset
Valiokunta on viimeksi valtiontalouden kehyksistä vuosille
2009—2012 antamassaan lausunnossa kiinnittänyt
huomiota oikeusministeriön hallinnonalan korkeisiin vuokriin
ja muihin toimitilakustannuksiin (LaVL 5/2008 vp — VNS
2/2008 vp). Osaksi tuomioistuinlaitoksen ja vankeinhoidon
toimitilakustannuksiin vaikuttaa rakennuksiin sisältyvien
turvallisuus- ja erityislaitteiden arvo. Valiokunta viittaa vuoden 2008
talousarvioesityksestä antamaansa lausuntoon (LaVL 12/2007 vp)
ja toteaa pitävänsä epätyydyttävänä nykyistä järjestelmää,
jossa tuomioistuinten ja vankeinhoidon toimitiloista maksetaan korkeita
vuokria valtion liikelaitokselle. Valtiontalouden tarkastusviraston
mukaan yleisen hintakehityksen myötä oikeusministeriön
hallinnonalan ja varsinkin rikosseuraamusviraston vuokrien nousukehityksen
sekä valtiontalouden kehysten ja talousarvioesityksen mitoituksessa
käytettävän hintakorjausindeksin, kotimarkkinoiden
perushintaindeksin, välinen ero on supistunut. Vuokramenojen
kasvu on kuitenkin ollut yleistä hintakehitystä nopeampaa.
Talousarvioesityksessä vankeinhoidon toimintamenomäärärahaa
on lisätty pyrkimyksenä varautua toimitilojen
parantamisesta aiheutuvaan vuokramenojen kasvuun toimitilojen
kehittämisohjelman mukaisesti. Vankeinhoidon voimavarat
ovat kuitenkin edelleen niukat eivätkä ne oikeusministeriön
ja valtiontalouden tarkastusviraston näkemyksen mukaan
mahdollista esimerkiksi paljusellikysymyksen ratkaisua lähitulevaisuudessa
ainakaan kaikilta osin. Resurssitarpeeseen vaikuttaa myös
kiinteistöjen ylläpitokustannusten nopea nousu,
joka oli 9 prosenttia vuoden 2008 toisella neljänneksellä verrattuna
vuoden 2007 vastaavaan ajanjaksoon. Valiokunta korostaa, ettei kiinteistöistä eikä
toimitiloista
aiheutuvilla kustannuksilla saa heikentää mahdollisuuksia
itse perustehtävien hoitamiseen.
Valiokunta tähdentää toimitilojen
käytössä tehokkuutta ja suunnitelmallisuutta.
Oikeusministeriön hallinnonalan rakenneuudistuksissa tulee
lähteä toiminnan tarkoituksenmukaisesta järjestämisestä.
Toimitilaratkaisuja harkittaessa on syytä kiinnittää huomiota
myös jo kunnostettujen toimitilojen hyödyntämismahdollisuuksiin.
Tutkimustoiminnan ja lainvalmistelun kehittäminen
Kriminaalipolitiikan, oikeusturvan ja lainsäädännön
johdonmukaisen kehittämisen edellytyksenä on kattava
tutkimustoiminta. Lakivaliokunta on lainsäädäntöuudistusten
yhteydessä säännönmukaisesti
vaatinut lainmuutosten vaikutusten seurantaa ja arviointia. Vuonna
2006 hyväksytyssä paremman sääntelyn
toimintaohjelmassa yhtenä keskeisenä lainvalmistelun
ongelmana on mainittu valmistelun tietopohjan puutteet, kuten lainvalmistelua
tukevan lainsäädäntötutkimuksen
vähäisyys. Myös valtiontalouden tarkastusvirasto
on kiinnittänyt asiaan huomiota tarkastuskertomuksissaan.
Oikeuspoliittisen ja kriminologisen tutkimustiedon tarve on kasvanut huomattavasti
2000-luvulla. Taustalla on erilaisia muutostekijöitä,
kuten kansainvälistyminen, tieteen ja teknologian yleinen
kehitys, toimintaympäristöjen jatkuva muutostila
sekä myös uusi tulosohjausjärjestelmä,
joka on korostanut vaikuttavuustiedon tarvetta kaikilla hallinnon tasoilla.
Oikeuspoliittiseen ja kriminaalipoliittiseen tutkimukseen
kohdistuu kasvavia odotuksia myös muun muassa kansalaisyhteiskunnan
ja yleisen oikeuspoliittisen keskustelun taholta.
Valiokunta on toistuvasti kiinnittänyt tarvetta lisätä oikeuspoliittiseen
tutkimukseen osoitettuja määrärahoja
(LaVL 5/2008 vp, LaVL 12/2007
vp, LaVL 8/2007 vp, LaVL
15/2006 vp, LaVL 9/2006 vp ja LaVL
18/2004 vp). Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos
on pienin valtion sektoritutkimuslaitos. Valtion talousarvioesityksen mukaan
tavoitteena on lähivuosina parantaa Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen
ja ministeriön edellytyksiä tuottaa nykyistä kattavammin
tutkimustietoa oikeuselämästä. Käsiteltävänä olevaan
talousarvioesitykseen ei kuitenkaan sisälly tätä koskevaa
lisämäärärahaa. Valiokunta katsoo,
etteivät pitkäjänteisen tutkimustyön
resurssikysymykset ole kestävällä tavalla
ratkaistavissa esimerkiksi tilapäisellä projektirahoituksella.
Tuomioistuimissa on myös todettu analyyttisen
seurantatiedon tarve. Korkein hallinto-oikeus on käynnistänyt
syksyllä 2008 valtiovarainministeriön
myöntämän starttirahan avulla hallinnon
ja hallintolainkäytön toiminnallisia yhteyksiä ja
hallintotuomioistuinten päätösten yhteiskunnallista
vaikuttavuutta koskevan tutkimushankkeen, ns. pyramidi-tutkimuksen.
Tutkimus antaa merkittävää lisäaineistoa
tuottavuusohjelman sisällön ja paremman sääntelyn
toimintaohjelman arviointiin. Tutkimuksen loppuun saattaminen edellyttää vielä lisärahoitusta,
jota
ei sisälly vuoden 2009 talousarvioesitykseen. Korkein oikeus
on käynnistämässä tutkimusta
siitä, miten oikeusketju toimii kokonaisuutena maan eri
osissa. Nykyisin käytettävissä olevasta
tilastollisesta ja muusta tietopohjasta ei ole saatavissa riittävää analyyttistä vertailutietoa,
vaan tieto on kerättävä erikseen. Tieto
on tarpeen oikeusturvan laadun ja sitovien perus- ja ihmisoikeusvaatimusten
täyttymisen arvioinnissa sekä johtamisen välineenä.
Jotta järjestelmää voidaan johtaa tehokkaasti,
tarvitaan tietoa toiminnan ohjaamisen ja resurssienjaon pohjaksi sekä erilaisten
mittareiden ja tunnuslukujen kehittämiseen. Valiokunta
tukee tuomioistuinten tavoitteita niiden toiminnan arvioimiseksi
ja kehittämiseksi ja pitää tarpeellisena
tuomioistuinten selvitys- ja tutkimusresurssien vahvistamista.
Tutkimukseen pohjautuvaa tietoa oikeusoloista tuotetaan Oikeuspoliittisen
tutkimuslaitoksen ja tuomioistuinten lisäksi muissakin
yksiköissä, kuten yliopistoissa ja Poliisiammattikorkeakoulussa.
Laaja-alainen tutkimustyö on tärkeää,
jotta saadaan mahdollisimman kattavaa tietoa päätöksenteon
pohjaksi.
Säädösvalmistelun kehittämisen
tavoitteena on, että lainsäädäntö on
selkeää ja ymmärrettävää.
Tämä parantaa kansalaisten ja yritysten oikeusturvaa
sekä vähentää hallinnon ja oikeuslaitoksen
työtä täytäntöönpanossa
ja lainkäytössä. Valiokunta pitää tärkeänä paremman
sääntelyn toimintaohjelman toteuttamista.
Lainsäädännön laadun kehittäminen
on otettu esille myös muun muassa valtiontalouden tarkastusviraston
kertomuksessa eduskunnalle varainhoitovuodelta 2007 (K 15/2007 vp).
Lainvalmistelussa on tarpeen lisätä yhteistyötä yli
sektorirajojen. Säädösvaikutusten arviointiin
on kiinnitettävä erityistä huomiota.
Lisäksi on tärkeää, että vahvistetaan
säädösvalmistelijoiden osaamista ja tukipalveluja
sekä sitoutetaan keskeiset toimijat yhteistyöhön
säädösvalmistelun eri vaiheissa.
Edellä mainittuun viitaten valiokunta tähdentää oikeusministeriön
hallinnonalan osalta laintarkastuksen ja perustuslakiasiantuntemuksen riittävien
resurssien turvaamista. Vuoden 2008 talousarvioesityksen yhteydessä eduskunta
teki oikeusministeriön hallinnonalalle 150 000
euron määrärahalisäyksen oikeusministeriön
lainvalmistelun vahvistamiseen perustuslakiasiantuntemuksen lisäämiseksi
(25.01.21). Tätä koskevaa määrärahaa
ei kuitenkaan sisälly vuoden 2009 talousarvioesitykseen.
Valiokunta toteaa, ettei kyseessä ole kertaluonteinen meno,
vaan laintarkastuksen ja perustuslakiasiantuntemuksen vahvistaminen
on koko valtioneuvoston säädösvalmistelua
tukeva pysyvä tarve, jonka rahoitus on tarpeen järjestää pysyväisluonteiselta pohjalta.
Lopuksi valiokunta tähdentää tarvetta
vahvistaa tietosuojavaltuutetun voimavaroja. Tietosuojavaltuutettu
ylläpitää ja edistää perusoikeutta yksityisyyteen
ja luottamusta yhteiskunnan palveluihin sekä osallistuu
tietoyhteiskunnan kehittämiseen Suomessa ja EU:ssa. Tietosuojavaltuutettu
osallistuu keskeisenä asiantuntijana henkilötietojen
suojaan liittyvän lainsäädännön
valmisteluun. Ottaen huomioon tietosuojavaltuutetun merkittävän
yhteiskunnallisen roolin ja yhä laajenevat tehtävät
resurssikysymystä ei valiokunnan näkemyksen mukaan
ole ratkaistavissa yksinomaan esittelijätasoisen henkilökunnan lisäämisellä.
Valiokunta tukee valtiontalouden tarkastusviraston toiminnantarkastuskertomuksessaan
(161/2008) tekemää ehdotusta apulaistietosuojavaltuutetun
viran perustamisesta.