Yleisperustelut
Oikeusministeriö asetti 9 päivänä elokuuta
2005 työryhmän valmistelemaan ehdotusta ryhmäkannelainsäädännöksi.
Työryhmä luovutti mietintönsä 16
päivänä maaliskuuta 2006 (Ehdotus laiksi
ryhmäkanteesta, Oikeusministeriön työryhmämietintö 2006:4).
Hallitus on kuitenkin poistanut työryhmän esitykseen
sisältyneen ryhmäkannemahdollisuuden
ympäristövahinkojen osalta. Mielestäni
ryhmäkannelakiin olisi pitänyt ottaa myös
ne erityissäännökset, joita ryhmäkanteen
käyttöönottaminen ympäristövahingoissa
edellyttää.
Ympäristövahinkolain mukaan ympäristövahingolla
tarkoitetaan tietyllä alueella harjoitettavasta toiminnasta
johtuvaa vahinkoa, joka on aiheutunut ympäristön
pilaantumisesta, tai muuta vastaavaa häiriötä,
kuten melua tai säteilyä. Ryhmäkanne
ympäristöasioissa ei lisää eikä kiristä nykyistä vahingonkorvaussääntelyä,
vaan ainoastaan helpottaa siihen turvautumista.
Ryhmäkanneoikeudenkäynnissä kantajana toimii
viranomainen ja tietyissä tapauksissa rekisteröity
yhdistys tai säätiö. Kanneoikeutta rajoittamalla
varmistetaan, että kanteita ei voi nostaa kevein perustein.
Ryhmäkannelakia sovelletaan ainoastaan sellaisissa
ympäristövahinkoa koskevissa riita-asioissa,
jotka eivät ole käsiteltävinä muussa hallintoviranomaisessa
korvausasioina.
Ehdotukseni mukaan ympäristöasioissa nostettua
ryhmäkannetta ajaa alueellinen ympäristökeskus.
Koska on todennäköistä, ettei ryhmäkanteita
ympäristövahinkoasioissa nosteta usein, on toimivaltaisen
viranomaisen tehtävät järkevintä keskittää yhdelle
alueelliselle ympäristökeskukselle. Näin
myös edellytykset asiantuntemuksen kehittymiselle ryhmäkanteiden nostamisen
osalta ovat hajautettua järjestelmää paremmat.
Tarvittavan asiantuntijatodistelun hankkiminen ympäristövahinkoasioissa
saattaa aiheuttaa huomattavia kustannuksia. Tämän
takia ympäristövahinkoasiat tulee ottaa mukaan
ryhmäkannelain soveltamisalaan. Hyvin usein vahingon aiheuttajan
ja vahingonkärsijän sosioekonominen
asema poikkeavat toisistaan merkittävästi.
Yksityishenkilön on jo taloudellisestikin lähes
mahdotonta lähteä käräjöimään
ympäristövahinkoasioissa suuryrityksiä vastaan.
Kuvaava esimerkki ympäristövahingosta ja ryhmäkanteen
tarpeellisuudesta on vuonna 2003 Saimaalla tapahtunut Kaukaan paperitehtaan (UPM-Kymmene)
jätevesipäästö. Onnettomuudessa
pääsi myrkyllistä jätevettä vesistöön. Myrkkypäästön
seurauksena alueen kalat kuolivat eikä vesi ollut enää sinä kesänä uimakelpoista.
Sittemmin kalakannat ovat onneksi palautuneet ja veden laatu on
parantunut.
Vahinkoa kärsineet eivät toistaiseksi ole
esittäneet korvausvaatimuksia käräjäoikeudessa, vaan
95 prosenttia vahingonkärsijöistä sopi
korvauksista vahingonaiheuttajan kanssa. Korvaukset sovittiin tiettävästi
yhtiön ulkopuolisella konsulttitoimistolla teettämän
vahinkolaskelman perusteella, jossa esimerkiksi rannanomistajien
haitat laskettiin yleisten laskentakaavojen mukaan.
Oikeusturvaongelmana tässä asiassa on tuotu esiin
se, että vahingonkärsijöillä ei
ollut tasa-arvoista neuvotteluasemaa eikä myöskään
taloudellisia mahdollisuuksia teettää kilpailevaa
selvitystä aiheutuneiden vahinkojen määrästä.
Onkin mahdollista, että jo pelkkä ryhmäkanteen nostamisen
mahdollisuus parantaa vahingonkärsijöiden neuvotteluasemaa.
Vahinkojen pätevään todistamiseen
oikeudessa tarvitaan useissa tapauksissa lukuisia asiantuntijoita
ja asianajajia, jolloin oikeudenkäynnin kulut voivat nousta
helposti huomattaviksi. Tämä korottaa väistämättä myös
toimivaltaisen viranomaisen kynnystä kanteen
nostamiselle. Siksi esitän myös, että tietyn
määritelmän täyttävillä rekisteröidyillä yhdistyksillä ja
säätiöillä on ympäristövahinkoasioissa
toissijainen oikeus nostaa ryhmäkanne. Jos alueellinen
ympäristökeskus ei pane vireille ryhmäkannetta,
voi asuinympäristön viihtyisyyttä, ympäristön-
tai luonnonsuojelun taikka kalastuksen, maanviljelyn, poron- tai
metsänhoidon edistämistä ajava rekisteröity
yhdistys tai säätiö nostaa ryhmäkanteen.
Toissijainen kanneoikeus on ensisijaisesti yleishyödyllisillä ja
tietyn ammatin harjoittamista edistävillä järjestöillä.
Ryhmäkanneoikeudenkäynnissä yleishyödyllinen
järjestö ajaa kannetta, jossa välittömänä hyödyn
saajana voivat olla yksityiset henkilöt. Kanneoikeuden käyttäminen
ei siten edellytä sitä, että yhdistyksellä tai
säätiöllä on oma välitön
intressi asiassa tai että yksityisen edun edistäminen
on kirjattu sen sääntöihin. Kaupunginosayhdistys
voi toimia kantajana esimerkiksi lentomelua tai hajuhaittaa koskevassa
asiassa, jolloin se edustaa niitä ryhmään
ilmoittautuneita, jotka kanteen mukaan ovat kärsineet ympäristövahinkolain
mukaan korvattavaa vahinkoa. Yhteisöjen toissijaisella
kanneoikeudella mahdollistettaisiin ryhmäkanteen nostaminen
sellaisessa tilanteessa, jossa aihetta kanteen nostamiseksi ehkä on,
mutta ympäristökeskus katsoo, ettei sillä ole
edellytyksiä kanteen ajamiseksi.
Ryhmäkanne ympäristöasioissa muodostaa luonnollisen
jatkeen Århusin sopimuksen edistysaskeleille. Århusin
sopimushan edisti kansalaisten tiedonsaantia, osallistumista ja
muutoksenhakuoikeutta ympäristöasioissa. Ympäristöjärjestöjen
mahdollisuus ajaa ryhmäkannetta on omiaan tukemaan ympäristöviranomaisten
ponnisteluja yleisen ympäristöedun valvonnassa.
Ryhmäkanteen olemassaolo ei tarkoita sitä, että kanne
on aina nostettava silloin, kun se on mahdollista. Mikäli
vahingonaiheuttaja ja vahingonkärsijät pääsevät
asiassa sopimukseen kaikkia osapuolia tyydyttävällä tavalla,
kanteen nostamiseen ei ole syytä.
Ryhmäkanne on myös taloudellinen tapa käsitellä oikeudessa
samoja tai samantyyppisiä kanteluita, koska tällöin
säästytään asian päällekkäisiltä käsittelyiltä eri
käräjäoikeuksissa. Myös mahdollisten
keskenään ristiriitaisten ratkaisujen
riski vähenee.
Ryhmäkanteen käsitteeseen on liitetty myös uhkakuvia.
On esitetty, että kannemuoto mahdollistaa perusteettomien
kanteiden nostamisen esimerkiksi kiristämis- tai vahingoittamistarkoituksessa.
Samoin on väitetty, että ryhmäkannemahdollisuus
lisää niin sanottujen turhien kanteluiden
määrää. Luonnollisesti on olennaista, että ryhmäkanteesta
säädettävä laki asianmukaisesti
turvaa myös vastaajan aseman ja oikeudet. Oikeudenmukaisen
oikeudenkäynnin tulee toteutua aina, myös ryhmäkannemenettelyssä.
Yksityiskohtaiset perustelut
1. Ryhmäkannelaki
1 §. Soveltamisala.
Pykälässä säädetään
lain soveltamisalasta. Pykälän 1 momentin mukaan lakia
sovelletaan kuluttaja-asiamiehen toimivallan mukaisessa laajuudessa
kuluttajan ja elinkeinonharjoittajan välisen riita-asian
käsittelyyn ryhmäkanteena sekä ympäristövahinkojen
korvaamisesta annetussa laissa (737/1994,
jäljempänä ympäristövahinkolaki)
tarkoitettua vahinkoa koskevan riita-asian käsittelyyn
ryhmäkanteena.
Lakia sovelletaan myös ympäristövahinkolaissa
tarkoitettua vahinkoa koskevan riita-asian käsittelyyn
ryhmäkanteena. Ympäristövahinkolaissa
lain soveltamisalaan kuuluvalla ympäristövahingolla
tarkoitetaan tietyllä alueella harjoitettavasta toiminnasta
johtuvaa vahinkoa, jos vahinko on aiheutunut ympäristön
pilaantumisesta tai muusta vastaavasta häiriöstä,
kuten melusta tai säteilystä.
Lakia sovelletaan ainoastaan ympäristövahinkoa
koskevan riita-asian käsittelyssä. Se ei tule sovellettavaksi
tilanteessa, jossa vahingonkorvausvaatimus esitetään
rikosprosessin yhteydessä. Jos rikokseen perustuvaa korvausvaatimusta käsitellään
erikseen riita-asiain oikeudenkäyntimenettelyssä,
ryhmäkannelaki voi tulla sovellettavaksi. Lakia ei sovelleta
hallintoviranomaisessa. Ryhmäkannelaki ei siten tule sovellettavaksi ympäristönsuojelulain
(86/2000) 11 luvun mukaisessa korvausasian
käsittelyssä silloin, kun asia käsitellään
hallintoviranomaisessa. Jos edellä tarkoitettu vahingonkorvausvaatimus
käsitellään riita-asiana yleisessä tuomioistuimessa,
ryhmäkannelaki tulee sovellettavaksi, jos muut edellytykset
lain soveltamiselle ovat täyttyneet. Ryhmäkannelakia
ei sovelleta niissä ympäristövahinkolain
12 §:ssä lueteltujen lakien mukaisissa
menettelyissä, joissa ympäristövahinko
määrätään korvattavaksi
noudattaen ympäristövahinkolain aineellisia säännöksiä.
2 §. Ryhmäkanteen edellytykset.
Pykälään ehdotetaan otettavaksi
säännös siitä, millainen asia voidaan
käsitellä ryhmäkanteena. Ryhmäkannetta
koskevassa oikeudenkäynnissä käsiteltävien kysymysten
tulee olla ryhmän jäsenille siten yhteisiä,
että asia käytännössä on
käsiteltävissä samassa oikeudenkäynnissä.
Säännöksellä rajataan ryhmäkanteen
käyttö niihin tilanteisiin, joissa ryhmäkanne
on muita käsittelymuotoja tarkoituksenmukaisempi tapa käsitellä kanteessa
esitetyt vaatimukset. Ehdotuksen 1 §:n 3 momentin
nojalla tulevat pykälässä mainittujen edellytysten
lisäksi sovellettaviksi yleiset oikeudenkäynnin
edellytyksiä koskevat säännökset.
Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös
järjestöryhmäkanteista ympäristöasioissa.
Kanneoikeus on toissijainen. Siitä säädetään lain
5 §:ssä. Lain 2 §:n
2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi erityiset edellytykset järjestöryhmäkanteita
varten. Pykälän 2 momentin mukaan toissijaisen
kanneoikeuden käyttäminen edellyttää 1
momentissa lueteltujen edellytysten täyttymisen lisäksi,
että yhdistys tai säätiö lain
5 §:ssä säädetyt ja
sen taloudelliset edellytykset huomioon ottaen voi toimia
asiassa kantajana ja että sen voidaan katsoa pystyvän
asianmukaisella tavalla huolehtimaan sen ryhmän eduista,
jota kanne koskee. Lain 5 §:ssä säädettyjä edellytyksiä selostetaan
mainitun pykälän perusteluissa.
Säännöksessä tarkoitetun
kantajan kelpoisuuden varmistaminen on järjestöryhmäkanteen osalta
tärkeää. Ryhmäkanteessa kaikilla
ryhmän jäsenillä on esittää vastaajaa
kohtaan vaatimus, joka on mahdollinen saattaa vireille erilliskanteena
tuomioistuimessa. Ryhmäkanteessa kantaja edustaa yksin
kaikkia vaatimusten esittäjiä. Ryhmäkanne
johtaa oikeusvoimaiseen ratkaisuun, joka sitoo kaikkia ryhmän
jäseniä. Koska kysymys on laajan ryhmän
oikeudellisesta intressistä, on perusteltua varmistaa,
että kantajan edellytykset asian hoitamiseen ovat asianmukaiset.
Kanneoikeuden käyttäminen edellyttää,
että järjestöllä on taloudelliset
edellytykset toimia asiassa asianosaisena. Tämä tarkoittaisi
ensisijaisesti sitä, että järjestöllä tulee
olla resurssit vastata niistä juoksevista kuluista, joita
kanteen ajamisesta aiheutuu. Mikään ei kuitenkaan
estä sitä, että järjestö kartuttaa
käyttövarojansa esimerkiksi keräämällä jäseniltään
maksun kanteen nostamisen tukemiseksi. Vastapuolen oikeudenkäyntikulujen
korvaamisvelvoitteen osalta lakiin ehdotetaan otettavaksi vakuuden
asettamista koskeva säännös 7 §:n
3 momenttiin. Lisäksi, ottaen huomioon ryhmän
jäsenten vaatimusten sisältö ja perusteet,
ryhmän ja kantajan välillä ei saa olla
kannetta koskevia intressiristiriitoja. Rajoituksia yhteisön
jäsenmäärän tai iän
suhteen ei lakiin ehdoteta otettaviksi.
Kuten pykälän 1 momentin edellytystenkin osalta,
käräjäoikeuden on jätettävä kanne
tutkimatta, jos se katsoo, että 2 momentissa olevat edellytykset
kanteen nostamiselle eivät ole täyttyneet.
4 §. Kanneoikeus.
Pykälän 2 momentissa säädetään
toimivaltaisista viranomaisista. Sen mukaan kuluttajan ja elinkeinonharjoittajan
välisessä riita-asiassa toimivaltainen viranomainen
on kuluttaja-asiamies ja vastaavasti ympäristövahinkoa
koskevassa riita-asiassa Länsi-Suomen ympäristökeskus.
5 §. Toissijainen kanneoikeus.
(Uusi) Ryhmäkannelaissa säädetään
ensisijaisesti viranomaisaloitteisesta ryhmäkanteesta ja
ryhmäkanteen käsittelyssä noudatettavista
erityisistä menettelysäännöksistä.
Tässä ehdotetaan, että myös
tietyn määritelmän täyttävillä rekisteröidyillä yhdistyksillä ja
säätiöillä on ympäristövahinkoasioissa
toissijainen oikeus nostaa ryhmäkanne.
Pykälän 1 momentissa säädetään,
että tilanteessa, jossa Länsi-Suomen ympäristökeskus
ei pane vireille ryhmäkannelain mukaista ryhmäkannetta,
toissijainen kanneoikeus on rekisteröidyllä yhdistyksellä tai
säätiöllä, jonka tarkoituksena
on asuinympäristön viihtyisyyden, ympäristön-
tai luonnonsuojelun taikka kalastuksen, maanviljelyn, poron- tai
metsänhoidon edistäminen ja jonka toimialueella
ympäristövahinkolaissa tarkoitettu vahinko on
ilmennyt.
Järjestön toimialue voi käsittää koko
valtakunnan tai se voi koskea esimerkiksi tietyn kunnan tai sen
osan aluetta. Näin on myös ammatinharjoittamista
edistävien järjestöjen osalta. Ammattikalastusta
tai poronhoitoa edistävän yhdistyksen toimialue
voi olla hyvinkin rajoittunut, esimerkiksi koskea vain tietyllä alueella
ammattimaisesti harjoitettavan toiminnan edistämistä. Järjestön
kanneoikeus määräytyy sen mukaan, millä tavoin
yhteisön tarkoitus ja toimialue on määritelty
sen säännöissä. Arviota tehtäessä huomiota
tulee myös kiinnittää yhdistyksen tosiasialliseen
toimintaan. Yhdistyksen toiminnan ja ajettavan ryhmäkanteen
välillä tulisi olla yhteys. Lisäksi
edellytetään, että yhdistys tai säätiö on
rekisteröity. Rekisteröintiä koskevalla vaatimuksella
pyritään osaltaan varmistumaan siitä,
että kanneoikeutta ei käytetä vahingoittamistarkoituksessa.
Toissijainen kanneoikeus on ensisijaisesti yleishyödyllisillä järjestöillä.
Ammatinharjoittamisen edistämistä ajavaa järjestöä ei
voida määritellä yleishyödylliseksi,
mutta järjestön tavoitteena tulisi olla edistää edustamansa
ammattikunnan yleisiä etuja.
Ryhmäkanneoikeudenkäynnissä yleishyödyllinen
järjestö ajaisi yksityistä etua. Kanneoikeuden
käyttäminen ei siten edellytä sitä,
että yhdistyksellä tai säätiöllä olisi
oma välitön intressi asiassa tai että yksityisen
edun edistäminen on kirjattu sen sääntöihin.
Kaupunginosayhdistys voi toimia kantajana esimerkiksi lentomelua
tai hajuhaittaa koskevassa asiassa, jolloin se edustaisi niitä ryhmään
ilmoittautuneita, jotka kanteen mukaan ovat kärsineet ympäristövahinkolain
mukaan korvattavaa vahinkoa.
Järjestöjen toissijaisella kanneoikeudella mahdollistetaan
ryhmäkanteen nostaminen sellaisessa tilanteessa, jossa
aihetta kanteen nostamiseen ehkä olisi, mutta Länsi-Suomen
ympäristökeskus katsoo, ettei sillä syystä tai
toisesta ole edellytyksiä kanteen ajamiseen.
Koska kanneoikeus on toissijainen, pykälän 2 momentissa
säädetään, että Länsi-Suomen
ympäristökeskus tekee edellä mainitun
yhdistyksen tai säätiön pyynnöstä päätöksen
siitä, ettei se käytä asiassa kanneoikeuttaan.
Ympäristökeskuksen päätöksessä ei
perusteltaisi kanneoikeuden käyttämättä jättämistä eikä muutenkaan otettaisi
mitään kantaa itse asiaan. Päätös
on tältä osin muodollinen edellytys kanteen nostamiselle.
Ryhmän jäsenten oikeusturvan varmistamiseksi
ehdotetaan lakiin otettavaksi säännös asianajajapakosta
järjestöryhmäkanteissa. Pykälän
3 momentin mukaan yhdistystä tai säätiötä tulee
oikeudenkäynnissä avustaa asiamies. Asiamiehen
on oltava asianajaja tai, jos siihen on erityinen syy, muu oikeustieteen
kandidaatin tutkinnon suorittanut henkilö, joka lain mukaan
saa olla asiamiehenä.
6 §. Ryhmäkanteen vireillepano.
Pykälän 2 momentissa säädetään
niistä tiedoista, jotka haastehakemuksessa on ilmoitettava
silloin, kun ryhmäkanne nostetaan toissijaisen kanneoikeuden
perusteella. Momentin mukaan haastehakemukseen on tällöin
liitettävä Länsi-Suomen ympäristökeskuksen
päätös siitä, ettei se nosta asiassa
ryhmäkannetta, ja lisäksi 2 §:n
2 momentissa edellytetty selvitys. Lain 2 §:n
2 momentin mukaan toissijaisen kanneoikeuden käyttäminen
edellyttää, että tuomioistuin katsoo
yhteisön ryhmäkanteen osalta oikeudenkäyntikelpoiseksi.
Kuten 2 §:n perusteluissa on todettu, kanneoikeuden
käyttäminen edellyttää, että yhteisöllä on
taloudelliset ja muut edellytykset toimia asiassa asianosaisena.
Yhdistyksen tai säätiön taloudellinen
tilanne on selvitettävissä esimerkiksi toimittamalla
käräjäoikeudelle viime vuoden tase tai
muu vastaava selvitys. Yhdistys voi myös esittää kartuttaneensa
varojaan nimenomaan ryhmäkannetta silmällä pitäen.
Järjestön tavoitteiden tulee olla siten yhtenevät
ryhmän jäsenten vaatimusten kanssa, ettei intressiristiriitoja
synny. Tämän selvittämiseksi haastehakemukseen
on liitettävä yhdistyksen tai säätiön
säännöt. Säännöt
eivät saa olla siten laaditut, että yhdistyksen
tavoitteet ja sen käytössä olevat keinot
näiden tavoitteiden saavuttamiseksi käytännössä rajaavat
kantajana toimimisen ryhmäkanneasiassa yhdistyksen toimialan
ulkopuolelle. Lisäksi yhdistyksen tosiasiallisen toiminnan
ja ryhmäkanteena ajettavan asian välillä tulee
olla asianmukainen yhteys.