Perustelut
Lakiehdotuksen pääsisältö
Esityksessä ehdotettu laki on vain osassa valtakunnan
aluetta sovellettavana oleva kokeilulaki, jonka on määrä olla
voimassa vuoden 2005 loppuun asti. Lain avulla pyritään
saamaan kahdeksalla kokeiluseudulla kokemuksia kuntien vapaaehtoisesta
seutuyhteistyöstä. Lain keskeisenä tarkoituksena
on muodostaa osasta kokeiluseudun kuntien päätösvallasta
ja tehtävistä seudullinen kokonaisuus.
Nykyisin kunnat voivat julkisoikeudellisten tehtävien
hoitamisessa käyttää lähinnä kuntalain
mukaisia yhteistoimintamuotoja ja palvelujen tuottamisessa myös
erilaisia yhtiöitä. Lakiehdotuksen tarkoittamilla
kokeiluseuduilla kuntien on mahdollista tehdä keskinäisiä sopimuksia
erilaisesta seutuyhteistyöstä. Kunnat itse asiassa
sopivat, että ne tulevat käyttämään
yhdessä päätösvaltaa tietyin
osin. Sovittavissa olevat asiat ilmenevät lakiehdotuksesta.
Kokeilut eivät saa vaarantaa perusoikeuksien, oikeusturvan
eikä muiden hyvän hallinnon vaatimusten toteutumista.
Seutukunnat voivat sopimuksellaan perustaa julkisoikeudellisen
seudullisen toimielimen ja siirtää sille kunnan
päätösvaltaa, minkä lisäksi niiden
on mahdollista siirtää päätösvaltaa
myös kuntien yhteiselle yksityisoikeudelliselle yhteisölle
tai säätiölle. Kokeiluseudun kunnat voivat sopia
poikkeavansa tavanomaisesta menettelystä yhteisöveron
seudullisessa jakamisessa ja kuntien yhteisen yleiskaavan vahvistamisessa.
Lakiehdotus koskee myös kokeiluseudun mahdollisuutta
osallistua työvoima- ja elinkeinokeskuksen päätöksentekoon,
eräisiin lupahallinnon päätöksiin
ja maakunnan liiton päätöksentekoon kansalliseen
rahoitusosuuteen liittyvistä hakemuksista. Lisäksi
laissa säädetään erinäisistä kokeiluseudun
lausunnoista ja suunnitelmista. — Tällaisesta
kokeiluseudun kuntien yhteistyöstä voisivat kuntien
sopimusten perusteella huolehtia kuntalain 10 luvussa tarkoitettu kuntien
yhteinen toimielin taikka lakiehdotuksen mukainen seudullinen toimielin
tai yksityisoikeudellinen yhteisö tai säätiö.
Kokeiluseutujen kuntien kaikista näistä kysymyksistä tekemät
sopimukset seudullisen toimielimen perustamista lukuun ottamatta
vaativat valtioneuvoston vahvistuksen.
Kokeilulain soveltamisala
Yhdenvertaisuus.
Ehdotettuun seutuyhteistyökokeiluun osallistuvat esityksen
mukaan vain tietyt, lakiehdotuksen 2 §:n 1 momentissa yksiselitteisesti
luetellut seudut ja niihin kuuluvat kunnat. Momentti pohjautuu valtioneuvoston päätökseen
alustavista kokeiluseutuvalinnoista. Perusteluista ilmenee, että nämä kokeiluseudut
ovat
kaikista ilmoittautuneista seuduista tehneet jo valmistelemissaan
hankkeissa pisimmälle menevät ja laajimmat kokeiluehdotukset
ja että lakiehdotus on valmisteltu näiden seutujen
esitysten pohjalta.
Perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntely edellyttää lähtökohtaisesti
samanlaista kohtelua muun muassa asuinpaikkaan katsomatta. Pelkkää maantieteellistä
kriteeriä ei
voida pitää perustuslain 6 §:n 2 momentissa
tarkoitettuna hyväksyttävänä perusteena
eri asemaan asettamiselle perusoikeusjärjestelmässä,
jonka kokonaisuuteen kuuluvat myös maassaliikkumisoikeus ja
asuinpaikan valitsemisen vapaus (PeVL 59/2001
vp, s. 2/I).
Perustuslakivaliokunta on kuitenkin pitänyt jonkinasteiseen
erilaisuuteen johtavaa kokeilulainsäädäntöä sinänsä hyväksyttävänä yhdenvertaisuuden
kannalta kotitaloustyön tukemisen (PeVL 19/1997
vp), toimeentulotehtävien siirron (PeVL
2/1994 vp), terveyskeskusmaksun (PeVL
3/1991 vp) ja ylioppilastutkinnon kehittämisen
(PeVL 58/2001 vp) osalta. Valiokunta on
tällöin korostanut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta
johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän
harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen
vaatimaan sääntelyyn ja että kokeilu saattaa
ainakin joissakin rajoissa muodostaa sellaisen hyväksyttävän
perusteen, jonka nojalla muodollisesta yhdenvertaisuudesta voidaan
tinkiä alueellisessa suhteessa (esim. PeVL 58/2001 vp,
s. 2).
Hallituksen esityksen tavoitteet muodostavat valiokunnan mielestä hyväksyttävän
syyn järjestää kuntien seutuyhteistyökokeiluja.
Lakiehdotus johtaa siihen, että kunnan hallinnon muodot ja
kunnan mahdollisuudet vaikuttaa viranomaisten päätöksentekoon
järjestyvät kokeilun aikana jonkin verran eri
tavoin siitä riippuen, kuuluuko kunta kokeiluseutuun vai
ei. Kokeilulla on ainoastaan välillistä merkitystä kunnan
asukkaiden kannalta, koska kokeilu koskee kuntien yhteistä päätöksentekorakennetta
ja päätösvallan käytön
järjestelyjä sekä kuntien tehtävien
hoidon yhteistä organisoimista. Erilaisuuden vaikutus ei
muodostu valtiosääntöoikeudellisesti
tätä tuntuvammaksi esimerkiksi niille oikeussubjekteille,
joiden 9 §:ssä mainittujen lupa-asioiden ratkaisemisesta
on kysymys, koska kokeilulla ei puututa itse päätöksenteon
materiaalisiin edellytyksiin. Asia on jonkin verran toisenlainen
8 §:n 2 momentissa ja 10 §:ssä tarkoitetuissa
rahoituspäätöksissä, joissa
kokeiluseudun puoltava lausunto on myönteisen ratkaisun
edellytyksenä. Tällainenkin erilaistava sääntely
mahtuu valiokunnan käsityksen mukaan kokeilun yhteydessä lainsäätäjälle
sallitun harkinnan rajoihin. Perustuslain 6 §:stä ei
valiokunnan mielestä näin ollen muodostu estettä käsitellä lakiehdotusta
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Lakiehdotuksen 2 §:n 2 momentti.
Ehdotuksen mukaan valtioneuvosto voi valita kokeiluun muunkin
kuin 2 §:n 1 momentissa mainitun seudun. Tämän
johdosta on huomautettava perustuslakivaliokunnan siitä tulkintakäytännöstä, että
perusoikeuksien
käyttämiseen kohdistuva lailla säätämisen
vaatimus ulottuu myös yhdenvertaisuuteen (esim. PeVL
58/2001 vp, s. 2/II). Tämä vaatimus
on myös tässä tapauksessa otettava huomioon
kokeilualueen määrittelyssä.
Valiokunta on erään toisen kokeiluhankkeen yhteydessä pitänyt
tavallisen lainsäätämisjärjestyksen
edellytyksenä sitä, että "laeissa suoraan säädetään,
missä kunnissa ja millaisin edellytyksin kokeilu pannaan
toimeen, tai toissijaisesti sidotaan valtioneuvoston tätä koskeva
päätöksenteko riittävän
täsmällisesti laissa säädettyihin kriteereihin"
(PeVL 19/1997 vp, s. 2/II).
Ehdotetut 2 momentin säännökset eivät
rajaa valtiosääntöoikeudellisesti arvioituna
riittävästi valtioneuvoston valtaa uusien kokeiluseutujen
määrittelyssä. Momenttia on täsmennettävä merkittävästi,
ja kokeiluseutujen valinta on tehtävä laillisuusharkintaan
perustuvaksi, jotta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Momentin poistaminen on kuitenkin valtiosäännön
kannalta selkeydessään toivottavin tapa saattaa
lakiehdotus sopusointuun perustuslain kanssa.
Kunnallinen itsehallinto
Yleistä.
Kuntien hallinnon tulee perustuslain 121 §:n mukaan
perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon, minkä lisäksi
kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista
tehtävistä säädetään
lailla. Perustuslain esitöiden mukaan lailla säätämisen
vaatimus koskee esimerkiksi kunnan ylimmän päätöksentekovallan käyttöä,
kunnan muun hallinnon järjestämisen perusteita
ja kunnan asukkaiden keskeisiä osallistumisoikeuksia. Hallinnon
yksityiskohtainen järjestäminen sen sijaan voidaan
osoittaa kuntien asiaksi. Itsehallinnon periaatteen mukaisesti
lailla on turvattava kunnan päätöksentekojärjestelmän
kansanvaltaisuus (HE 1/1998 vp, s. 176/I).
Nykyisin seutukunnan kunnat voivat julkisoikeudellisten
tehtävien hoitamisessa käyttää lähinnä kuntalain
mukaisia yhteistoimintamuotoja ja palvelujen tuottamisessa myös
erilaisia yhtiöitä. Lakiehdotus merkitsee
seutukunnille mahdollisuutta siirtää kunnan päätösvaltaa
perustamalleen julkisoikeudelliselle seudulliselle toimielimelle
sekä myös yhteisölle tai säätiölle. Kummassakin
tapauksessa päätösvallan siirtämisestä sovitaan
kokeiluseudun kuntien kesken, mikä on lähtökohtaisesti
sopusoinnussa kunnallisen itsehallinnon perusteiden kanssa.
Seudullinen toimielin (4 §).
Kokeiluseudun kunnat sopivat julkisoikeudellisen seudullisen toimielimen
perustamisesta. Tämä uudenlainen toimielin eroaa
kuntalain mukaisesta yhteisestä toimielimestä ennen
muuta siksi, että uusi toimielin ei olisi osa minkään
kunnan organisaatiota. Eroavuudeksi kuntayhtymään
on kaavailtu varsinkin sitä, että seudullinen
toimielin voisi keskittyä päätöksenteon
hoitamiseen ja että sen valmisteluorganisaatio olisi vapaammin
järjestettävissä, jolloin seudullinen
toimielin voisi olla organisaationa kaiken kaikkiaan kuntayhtymää keveämpi
ja joustavampi.
Seudullisen toimielimen jäsenet ovat lain mukaan kuntien
valtuustojen valitsemia, ja jokaisella kunnalla tulee olla vähintään
yksi jäsen. Kuntien on sovittava toimielintä koskevista
lakiehdotuksen 4 §:n 3 momentissa luetelluista asioista.
Ehdotus on näiltä osin valiokunnan mielestä asianmukainen
kuntien itsehallinnon näkökulmasta. Toimielimen
jäsenyyden sääntelyssä on huomattava,
että valtuuston suorittamaa valintaa on pidettävä vähiten
välillisenä sen itsehallinnon periaatteeseen kuuluvan
vaatimuksen kanssa, että päätösvalta
kunnissa kuuluu kuntien asukkaiden valitsemille toimielimille (PeVL
42/1996 vp, s. 2/II).
Ongelmallista kuitenkin on, että lakiehdotus näyttää antavan
kunnille mahdollisuuden niiden perustaessa viranomaisen syrjäyttää sellaisia kuntalain
säännöksiä, jotka kuntayhtymissä ovat takaamassa
kunnallisen demokratian keskeisten vaatimusten toteutumista. Kunnat
voisivat pykälän 3 ja 4 momentin huomioon ottaen
tehdä tyhjiksi esimerkiksi kuntalain säännökset
luottamushenkilöiden vaalikelpoisuudesta, asukkaiden ja
palvelujen käyttäjien osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksista,
asukkaiden aloiteoikeudesta ja kunnan tiedottamisvelvollisuudesta
sopimalla niistä perustamissopimuksessa kuntalaista poikkeavan
sisältöisesti. Perustuslainvoimaisesti turvatun
kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta muodostuu
näin ollen säätämisjärjestyskysymykseksi,
että laissa varmistetaan mainittujen seikkojen kannalta
keskeisten kuntalain säännösten soveltaminen
myös seudullisessa toimielimessä.
Yhteisö tai säätiö (5 §).
Kokeiluseudun kunnat voivat sopia myös siirtävänsä päätösvaltaa
yhteisölle tai säätiölle, joka
sitten hoitaa näitä tehtäviä kuntien
puolesta. Tämä mahdollisuus on kytketty ehdotuksessa
eräisiin edellytyksiin ja on siksi niiden yleisluonteisuudesta
huolimatta ymmärrettävä poikkeukselliseksi
tavaksi siirtää kunnan päätösvaltaa.
Kunnallisen itsehallinnon kannalta on oleellista, että kyseiset
kunnat käyttävät lain perusteella päätösvaltaa
tällaisessa yhteisössä tai säätiössä.
Tämä siirtämisen edellytys valiokunnan
käsityksen mukaan turvaa tällaisessa kokeilussa
riittävästi sen, että siirrettyjen tehtävien
hoitaminen säilyy tässäkin vaihtoehdossa
kuntien valvonnassa.
Valtioneuvoston asema.
Valtioneuvoston asiana on lakiehdotuksen 17 §:n 1
momentin mukaan vahvistaa kokeiluseutujen kuntien sopimukset päätösvallan
siirtämisestä yhteisölle tai säätiölle
sekä lain 6—12 §:ssä ja 15 §:ssä tarkoitetut
kuntien väliset sopimukset. Pykälän 2
momentissa luetellaan sopimusta vahvistettaessa huomioon otettavat
seikat ja säädetään vahvistamisen
edellytykseksi, että kunnat siirtävät
tehtäviään kokeiluseudulle. Ehdotuksen
perusteella on selvää, että valtioneuvoston
vahvistamisvaltaa ei ole laissa sidottu tyhjentävästi
tiettyihin perusteisiin vaan päätösvaiheeseen
jää liikkumavaraa. Valtioneuvostolle jäävä harkintavalta ei
ole tällaisessa kokeiluyhteydessä valtiosääntöoikeudellisesti
merkityksellinen kysymys kunnallisen itsehallinnon kannalta, mutta
olisi kieltämättä itsehallinnon vahvistamistavoitteen
näkökulmasta asianmukaisempaa järjestää valtioneuvoston
päätöksenteko laillisuusharkintaan perustuvaksi.
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin
viranomaiselle
Lakiehdotuksen 4 §:n mukainen kunnan päätösvallan
siirtäminen siinä tarkoitetulle seudulliselle
toimielimelle ei ole merkityksellinen perustuslain 124 §:n
kannalta, koska tämä toimielin on julkisoikeudellinen
ja siitä on soveltuvin osin voimassa, mitä kuntalaissa
säädetään kuntayhtymästä.
Lakiehdotuksen 5 §:ää päätösvallan
siirrosta yhteisölle tai säätiölle
sen sijaan on tarkasteltava tässä perustuslainkohdassa
säädettyjen vaatimusten kannalta.
Hallintotehtävä voidaan siirtää varsinaisen viranomaiskoneiston
ulkopuolelle perustuslain mukaan paitsi lailla, myös lain
nojalla. Lakiehdotuksen 5 §:n mukainen siirrosta
sopiminen täyttää tämän
vaatimuksen. Päätösvallan ja tehtävien
tällaista siirtämismahdollisuutta voidaan pitää yleisellä tasolla
tarkoituksenmukaisena kokeilun tavoitteiden näkökulmasta.
Mainitun pykälän 2 momentissa ovat säännökset
siirrettyjä tehtäviä hoitavien henkilöiden
virkavastuusta ja keskeisten yleishallinto-oikeudellisten säädösten
soveltamisesta, mikä vastaa perustuslakivaliokunnan käytäntöä siitä,
millä tavoin turvataan oikeusturvan ja hyvän hallinnon
noudattaminen (PeVM 10/1998 vp, s. 35/II
ja esim. PeVL 2/2001 vp, s. 2/I).
Tältä kannalta merkittävä on myös
18 §:n 1 momentti; epäselväksi sen sijaan jää,
onko 16 §:n 2 momentilla itsenäistä merkitystä. — Koska
Pohjois-Lapin seutu kuuluu lakiehdotuksen soveltamisalaan, on 5 §:n
2 momentin lakiluetteloon syytä lisätä laki
saamen kielen käyttämisestä viranomaisissa.
Perustuslain 124 §:n tarkoituksena on rajoittaa julkisten
hallintotehtävien osoittamista varsinaisen viranomaiskoneiston
ulkopuolelle (HE 1/1998 vp, s. 178/II).
Sääntelyltä on tästä syystä vaadittava
tiettyä täsmällisyyttä siirrettävien tehtävien
määrittelyssä. Esityksen ongelmana on,
ettei siitä kiistattomasti ilmene, missä asioissa
kunnan päätösvaltaa ja siten mitä tehtäviä voidaan
siirtää yhteisölle tai säätiölle.
Lakiehdotus tulee valiokunnan mielestä kuitenkin viime
kädessä 16 §:n 1 momentin vuoksi ymmärtää niin, että 5 § (samoin
kuin 4 §) koskee mahdollisuutta siirtää kunnan
päätösvaltaa yksinomaan lain 8—12 §:ssä sekä 14
ja 15 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa.
Asia on aiheellista selventää laissa.
Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävän
hallintotehtävän uskominen varsinaisen viranomaiskoneiston
ulkopuolelle on kielletty perustuslain 124 §:ssä.
Lakiehdotuksen perusteella on mahdollista, että viranomaisen
päätöksentekoa 13 §:n nojalla
8 §:n 2 momentissa ja 10 §:ssä tarkoitetuissa
rahoituspäätöksissä oikeudellisesti
sitovan lausunnon antaa 5 §:ssä tarkoitettu yhteisö tai
säätiö. Tällaisissa asioissa tehtävän
päätöksen sisältöä sitovan
lausunnon antamisessa ei valiokunnan mielestä ole kysymys
merkittävästä julkisen vallan käyttämisestä (vrt. PeVL
2/2001 vp, s. 2/I). Valiokunta pitää kuitenkin
asianmukaisena, ettei tätä tehtävää ehdotetuin
vaikutuksin ole mahdollista lain perusteella siirtää yksityisoikeudelliselle
yhteisölle tai säätiölle.
Sopimusperusteiset toimivaltajärjestelyt
Yleistä.
Lakiehdotuksessa on useita kohtia kokeiluseudun kuntien mahdollisuudesta
sopia joistakin asioista. Sopimusten ulospäin suuntautuvien
eriasteisten normatiivisten vaikutusten vuoksi sääntely
on huomionarvoinen perustuslain 2 §:n 3 momentin kannalta,
jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua
lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin
lakia.
Lakiehdotuksen säännösten mukaan:
- Kokeiluseudun kuntien on mahdollista sopia yhteisöveron
jako-osuuden maksamisesta kokonaan tai osittain joko kuntalain mukaiselle kokeiluseudun
yhteiselle toimielimelle tai ehdotuksen mukaiselle julkisoikeudelliselle
seudulliselle toimielimelle (6 §). Kunnat voivat sopia myös
siitä, että niiden yhteinen, maakuntakaavan mukaisesti
laadittu yleiskaava saatetaan vahvistettavaksi alueelliselle ympäristökeskukselle
ympäristöministeriön asemesta (7 §).
- Kokeiluseudun kunnat voivat sopia laativansa elinkeinopoliittisen
kehittämissuunnitelman (8,1 §) ja joukkoliikenteen
palvelutasosuunnitelman (11 §) sekä antavansa
lausuntoja eräistä rahoitushakemuksista (8,2 § ja
10 §), eräistä lupa-asioista (9 §)
ja eräiden investointihankkeiden tärkeysjärjestyksestä (12 §).
Päätöksen tekevä viranomainen
voi lakiehdotuksen 13 §:n johdosta poiketa tällaisesta
lausunnosta tai suunnitelmasta ainoastaan painavista syistä, minkä lisäksi
rahoitushakemukseen suostumisen edellytyksenä on kokeiluseudun
puoltava lausunto.
- Kokeiluseudun kunnat voivat sopia kehittämissuunnitelmien
laatimisesta sosiaali- ja terveydenhuollon toimintojen tai palvelujen
järjestämisestä (14 §). Sosiaali-
ja terveysministeriö ottaa suunnitelmien toimeenpanon tai
toteuttamisen huomioon myöntäessään
tukea kehittämis- tai kokeiluhankkeisiin. Kuntien on lisäksi mahdollista
sopia, että valtion alue- ja paikallishallinnon viranomaisen
on pyydettävä kokeiluseudulta lausunto seudun
kehittämisen kannalta merkittävistä suunnitelmistaan
ja päätöksistään sekä niiden
rahoittamisesta (15 §). Lausunto on otettava huomioon päätöksenteossa
ja muussa toiminnassa.
Perustuslakivaliokunta on ennen perustuslakiuudistusta
todennut (PeVL 11/1994 vp, s. 1/II), että varsinkin
hallinnon lainalaisuusperiaatteen voidaan katsoa ilmentävän
vaatimusta, jonka mukaan viranomaisten julkista valtaa sisältävän hallinnollisen
toimivallan tulee perustua lakiin tai sitä alemmanasteiseen
asianmukaisesti annettuun säädökseen.
Valiokunta ei ole pitänyt valtiosääntöoikeudellisesti
asianmukaisena, että viranomaisen yksityisiin kohdistuvaa
julkista valtaa sisältävä toimivalta
voisi rajoitetulta osaltaankaan pohjautua ministeriöiden
väliseen sopimukseen, vaan toimivallan siirtäminen
oli valiokunnan mielestä toteutettava esimerkiksi ministeriön
päätöksellä. Valiokunta on toisaalta
pitänyt mahdollisena, että kunta ja Kansaneläkelaitos
sopiessaan toimeentulotukitehtävien siirtämisestä jälkimmäiselle
voivat sopia myös poikkeavansa toimeentulotuen perusosan
suuruuden määräytymisperusteista (PeVL
23/1994 vp, s. 2). Valiokunta kiinnitti tällöin
yhtäältä huomiota siihen, että kunnallisen
itsehallinnon voitiin sanoa tukevan kunnan tällaista asemaa sopijapuolena,
ja antoi toisaalta painoa sille, että sosiaali- ja terveysministeriön
tuli hyväksyä sopimus toimeentulotuen perusosan
määräytymisperusteista poikkeamisesta.
Lakiehdotuksen 6 ja 7 §.
Näiden lakiehdotuksen säännösten
ensimmäisessä ryhmässä on kysymys
asianomaisten kuntien mahdollisuudesta sopia poikkeuksista muiden
lakien säännöksiin. Yhteisöveroa
koskeva poikkeamisvalta kohdistuu näiden kuntien omaan
asemaan veronsaajina. Tälle järjestelylle ei valiokunnan
mielestä ole valtiosääntöoikeudellista
estettä. Sopimuskompetenssin toinen osa kohdistuu kaava-asiassa
toimivaltaisesta valtion viranomaisesta määräämiseen.
Kuntien poikkeamisvalta ulottuu pelkästään
tietyntyyppiseen kaavaan ja on siksi sillä tavoin suppea,
että se voidaan valiokunnan käsityksen mukaan
toteuttaa tavallisessa laissa.
Lakiehdotuksen 8—13 §.
Toisessa säännösryhmässä on
kysymys mahdollisuudesta sopia suunnitelmien laatimisesta ja lausuntojen
antamisesta. Kokeiluseudun kuntien tällainen sopimiskompetenssi
ei sinänsä ole valtiosääntöoikeudellisesti
merkityksellinen asia. Keskeistä on, millainen normatiivinen
vaikutus liittyy sopimusperäiseen toimivaltaan pohjautuviin
suunnitelmiin ja lausuntoihin. Lakiehdotuksen 13 §:n 1 momentin
mukaan päättävä viranomainen
voi poiketa niistä ainoastaan painavista syistä.
Tarkoitus ei voi olla, että suunnitelmat ja lausunnot
oikeuttaisivat poikkeamaan niistä päätösharkinnan
perusteista, joita kyseisissä ratkaisutilanteissa on säädetty
noudatettaviksi. Näin ymmärrettynä kokeiluseudun
kannanottojen "sitovuus" on pakostakin alisteista päätöksenteon
lakisääteisille perusteille. Ainoastaan niiden
asettamissa rajoissa kokeiluseudun suunnitelmat ja lausunnot voivat
tuoda päätöksentekoon sellaisia seudullisia
näkökohtia, joista ei ole mahdollista poiketa
kuin painavista syistä. Siltä osin kuin nämä kannanotot
kohdistuvat päätöksenteon lakisääteiseen
osaan, niillä on samantapainen esimerkiksi tosiseikkojen
olemassaoloa tukeva tai kiistävä merkitys kuin
muillakin selvityksillä tai tahdonilmaisuilla. — Näiden
seikkojen vuoksi on tarpeen tuoda esille se, että asioiden
ratkaisemiseen kuuluvassa oikeudellisessa kokonaisharkinnassa saattaa
käytännössä kaiken kaikkiaan
olla vaikeaa hahmottaa erillistä laillisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden
aluetta.
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että 9 §:ssä tarkoitetut
lupa-asiat kytkeytyvät yksilön perusoikeuksiin,
joko elinkeinon harjoittamisen vapauteen tai omaisuudensuojaan.
Edellä todetuin tavoin ymmärrettynä kokeiluseudun lausuntojen
merkitys ei ole ongelma perusoikeuksiin liittyvien lailla
säätämisen vaatimuksen taikka sääntelyn
täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen näkökulmasta.
Asiaan liittyvän materiaalisen sääntelyn
perusoikeuskytkentöjen vuoksi on kylläkin syytä huomata,
että sääntelyssä päätöksentekijälle
jäävä harkintavalta saattaa osoittautua
näennäiseksi ja oikeudellistua oleellisesti juuri
taustalla vaikuttavan perusoikeuden takia. Näiden seikkojen
perusteella valiokunta pitää selvänä,
ettei kokeiluseudun lausunnolla voi olla lainkaan sitovaa merkitystä asioissa,
jotka koskevat alkoholilain mukaisiin vähittäismyynti-
ja anniskelulupiin sovellettavia hallinnollisia seuraamuksia. Tätä tarkoittava
säännös tulee poistaa pykälän
3 kohdasta.
Erityisasemassa ovat 13 §:n 1 momentin perusteella
lausunnot 8 §:n 2 momentissa ja 10 §:ssä tarkoitetuissa
asioissa, joissa on kysymys rahoituspäätöksen
tekemisestä. Myönteisen ratkaisun edellytyksenä on
kokeiluseudun puoltava lausunto. Sitovan vaikutuksen säätäminen laissa
lausunnolle ei ole seikka, joka muodostuisi ongelmaksi perustuslain
kannalta. Perustuslain 2 §:n 3 momentin näkökulmasta
ei kuitenkaan ole aivan asianmukaista kirjoittaa laissa, että tällaisen
lausunnon antaminen perustuu kuntien väliseen sopimukseen.
Seikka ei tosin vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Lakiehdotuksen 14 ja 15 §.
Säännösten kolmas ryhmä tarkoittaa
ensiksikin kokeiluseudun kuntien mahdollisuutta sopia, että ne
laativat kehittämissuunnitelmia, jotka otetaan huomioon
ministeriön tukiratkaisuissa. Tällainen sopimismahdollisuus
ei ole huomionarvoinen valtiosäännön
kannalta. Sama arvio koskee kuntien mahdollisuutta perustaa sopimuksillaan
valtion alue- ja paikallishallinnon viranomaisille velvoite pyytää tietyissä tapauksissa
kokeiluseudun lausunto, joka on otettava huomioon päätöksenteossa
ja muussa toiminnassa.
Sopimusrakennelman vaihtoehdot.
Esityksessä kokeiluseudun kuntien sopimusrakennelmien avulla
tavoitellut tulokset ovat mitä ilmeisimmin saavutettavissa
sellaisin sääntelyin, jotka eivät samalla
tavalla rakennu sopimuksien varaan ja jotka siten ovat asiallisesti
paremmin sopusoinnussa perustuslain 2 §:n 3 momentin kanssa.
Esityksen jatkokäsittelyssä tulee siksi arvioida
ainakin sellaista vaihtoehtoa, jossa kokeiluseuduille säädettäisiin
laissa toimivalta laatia suunnitelmia ja antaa lausuntoja lakiehdotuksen
8—12 §:ssä sekä 14 ja 15 §:ssä mainituissa asioissa.
Tällöin olisi kokeiluseudun asiana, "sopimukseen"
päästyään, käyttää tätä toimivaltaa. Vastaavasti
6 §:ssä voidaan kokeiluseudun kunnille antaa suoraan
valta päättää yhteisöveron
jakamisesta ja 7 §:ssä säätää alueellinen
ympäristökeskus kokeiluseudun kuntien yhteisen
yleiskaavan vahvistusviranomaiseksi.
Koska valtioneuvoston 17 §:n mukainen toimivalta on
esityksessä liitetty sopimuskonstruktioon, merkitsee konstruktiosta
luopuminen samalla — ilman uusia erityisjärjestelyjä — tällaisen
toimivallan supistumista, mikä olisi kokeilussa eduksi
kunnalliselle itsehallinnolle.
Muita seikkoja
Julkisoikeudellinen seudullinen toimielin.
Lakiehdotuksen 4 §:ssä tarkoitetun seudullisen
toimielimen on perustelujen mukaan määrä olla oikeushenkilö.
Asiasta ei sisälly nimenomaista säännöstä lakiehdotukseen,
joskin pykälän 4 momentin viittauksen
kuntayhtymään voidaan ymmärtää tarkoittavan
tätäkin seikkaa. On kuitenkin syytä harkita
asian selventämistä laissa.
Koska kuntayhtymiä koskevien säännösten soveltaminen
rajoittuu 4 momentissa kuntalain säännöksiin,
on mahdollista, että jotkin yleishallinto-oikeudelliset
säädökset eivät tule muodollisesti
sovellettaviksi toimielimessä. Perustuslain 21 §:ään
palautuvista syistä on välttämätöntä varmistaa
nimenomaisin säännöksin ainakin oikeusturvan
kannalta oleellisten yleissäädösten sovellettavuus
seudullisessa toimielimessä.
Lakiehdotuksen 18 §.
Pykälän 2 momentin mukaan kokeiluseudun kunnalta
ei tarvitse pyytää erikseen lausuntoa muun lain
nojalla, jos kokeiluseutu on antanut säädettävän
lain mukaisen lausunnon. Ei ole asianmukaista soveltaa tätä sääntöä niin
laajasti, että lakiehdotukseen perustuva lausunto korvaisi
erityislainsäädännössä edellytetyt
lausunnot kunnallisilta ammattiviranomaisilta.