Perustelut

Puitepäätösehdotuksen tarkoituksena on mahdollistaa lentomatkustajatietojen laajamittainen siirto lentoyhtiöiltä viranomaisten käyttöön. Ehdotettua järjestelmää sovellettaisiin vain jäsenvaltioiden ja kolmansien valtioiden välisiin lentoihin. Säännökset on tarkoitettu täydentämään unionin sisäisesti niitä matkustajatietojen vaihtojärjestelmiä, joista unioni on jo tehnyt sopimukset Yhdysvaltain ja Kanadan kanssa.

Ehdotuksen oikeusperustasta on esitetty erilaisia arvioita, ja valiokunta pitää tarpeellisena, että sitä edelleen selvitetään. Sääntelyn tavoite — terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden estäminen ja torjuminen — muodostaa sinänsä painavan perusteen sääntelylle. Toteutuessaan ehdotus merkitsisi kuitenkin mittavaa tietojoukkojen siirtoa ja analysointia ottaen huomioon esimerkiksi se, että valtioneuvoston kirjelmässä arvioidaan yksistään Helsinki-Vantaan lentokentän ulkorajaliikenteen matkustajien määrän olevan vuonna 2011 jo 5,2 miljoonaa. Ehdotuksessa on kuitenkin esitetty vain yleisiä arvioita tällaisen uuden ja laajan järjestelmän tuottamista hyödyistä. Valtioneuvosto toteaakin kirjelmässään, että ehdotuksen hyödyllisyydestä ja tarpeellisuudesta tulisi vielä keskustella ottaen huomioon muun muassa suhteellisuusperiaatteen toteutuminen. Perustuslakivaliokunta yhtyy tähän arvioon ja kiinnittää erityistä huomiota annettavien tietojen laajuuteen sekä niiden luovuttamisen tarpeeseen.

Ehdotettu järjestelmä perustuu niin sanotulle hajautetulle mallille, jolloin jokainen jäsenvaltio määrittää ja toteuttaa omat tiedonsiirtojärjestelmänsä eri osapuolten välillä. Tarkoituksena on, että lentoliikenteen harjoittajat asettavat jäsenvaltion nimeämän matkustajatietoyksikön käyttöön erikseen määritetyt tiedot pääsääntöisesti 24 tuntia ennen lentoa ja välittömästi lennon päätyttyä. Ehdotuksen liitteenä olevasta listasta käy ilmi, että kyseiset tiedot ovat epäilyksittä henkilötietoja.

Henkilötietojen suojasta säädetään perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön (esim. PeVL 27/2006 vp, s. 2/I, PeVL 35/2004 vp, s. 2/II, PeVL 6/2003 vp, s. 2/I, PeVL 51/2002 vp, s. 2/I ja PeVL 14/2002 vp, s. 2/I) mukaan lainsäätäjän liikkumavaraa rajoittaa tämän säännöksen lisäksi myös se, että henkilötietojen suoja osittain sisältyy samassa momentissa turvatun yksityiselämän suojan piiriin. Kysymys on kaiken kaikkiaan siitä, että lainsäätäjän tulee turvata tämä oikeus tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa. Valiokunta on käytännössään pitänyt henkilötietojen suojan kannalta tärkeinä sääntelykohteina ainakin rekisteröinnin tavoitetta, rekisteröitävien henkilötietojen sisältöä, niiden sallittuja käyttötarkoituksia mukaan luettuna tietojen luovutettavuus sekä tietojen säilytysaikaa henkilörekisterissä ja rekisteröidyn oikeusturvaa. Näiden seikkojen sääntelyn lain tasolla tulee lisäksi olla kattavaa ja yksityiskohtaista (esim. PeVL 27/2006 vp, s. 2/I, PeVL 35/2004 vp, s. 2/II, PeVL 51/2002 vp, s. 2/I ja PeVL 14/2002 vp, s. 2/II). Lailla säätämisen vaatimus ulottuu myös mahdollisuuteen luovuttaa henkilötietoja teknisen käyttöyhteyden avulla (PeVL 12/2002 vp, s. 5).

Ehdotetun puitepäätöksen keskeinen säännös henkilötietojen suojaamisesta on sen 11 artikla, jonka mukaan puitepäätöksen mukaiseen henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan rikosasioissa tehtävässä poliisi- ja oikeudellisessa yhteistyössä käsiteltävien henkilötietojen suojaamisesta tehtyä neuvoston puitepäätöstä eli niin sanottua III pilarin tietosuojapuitepäätöstä. Kuten valtioneuvoston kirjelmässä todetaan, ehdotettu ratkaisu jättää tietosuojan osalta jatkovalmisteluun paljon selkeytettävää. Mainittua III pilarin tietosuojapuitepäätöstä on alun perin ollut tarkoitus soveltaa vain rajat ylittävään tietojenvaihtoon, mutta nyt ehdotettu puitepäätös näyttäisi saattavan sen sovellettavaksi myös henkilötietojen kansalliseen käsittelyyn. Ehdotuksen oikeusperustaan liittyvän kiistanalaisuuden vuoksi on valiokunnan saaman selvityksen perusteella kuitenkin epävarmaa, tulisiko kyseinen tietosuojapuitepäätös sovellettavaksi kaikissa PNR-tietojen käsittelyn vaiheissa ja olisiko se sisällöltään edes kaikkiin vaiheisiin sopiva. Myös Euroopan tietosuojavaltuutettu on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että ehdotuksen perusteella jää epäselväksi, mitä sääntelykokonaisuutta missäkin tapauksessa sovelletaan. [Ks. Opinion of the European Data Protection Supervisor on the Proposal for a Council Framework (PNR) data for law enforcement purposes, s. 8 ss. ja s. 22.] Valiokunnan mielestä henkilötietojen suojan toteutumisen kannalta on keskeistä, että tietojen käsittelyn jokaisessa eri vaiheessa on selvää, mikä normisto kulloinkin tulee sovellettavaksi.

Valiokunta on kiinnittänyt huomiota myös tietojen säilytysaikoihin. Ehdotuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan niitä säilytettäisiin matkustajatietoyksikön tietokannassa viisi vuotta sen jälkeen, kun ne on siirretty sinne. Kun tämä määräaika olisi umpeutunut, tietoja olisi säilytettävä vielä kahdeksan vuoden ajan. Tänä aikana PNR-tietoja voisi saada, käsitellä ja käyttää ainoastaan toimivaltaisen viranomaisen luvalla ja vain poikkeuksellisissa olosuhteissa terrorismirikosten ja järjestäytyneen rikollisuuden estämiseen tai torjuntaan liittyvään erityiseen ja tosiasialliseen uhkaan vastaamiseksi.

Valtioneuvoston tavoin valiokunta pitää säännösten mukaista kokonaissäilytysaikaa pitkänä ja kiinnittää vakavaa huomiota siihen, että aikaa on jatkovalmistelussa pyrittävä lyhentämään. Valiokunnan mielestä tietojen käyttöedellytykset niiden jatketun säilytysajan kuluessa jäävät myös jokseenkin epämääräisiksi. Yksilön suojan kannalta on arveluttavaa esimerkiksi se, että tietoihin kohdistuvia toimenpiteitä kuvataan muun muassa laaja-alaisella "käsitellä"-termillä. Valiokunta on henkilötietolain arvioinnin yhteydessä huomauttanut kyseisen käsitteen käyttöön perustuvan tekniikan "yleisesti heikentävän sääntelyn selkeyttä ja samalla myös vähentävän sääntelyn täsmällisyyttä, mikä ei ole merkityksetön seikka sääntelyn perusoikeuskytkennän vuoksi" (PeVL 25/1998 vp, s. 3/I; ks. myös PeVL 9/2004 vp, s. 3/I). Tämän kaltaisia käsitteitä on jatkovalmistelussa syytä pyrkiä täsmentämään.

Esillä oleva ehdotus vaikuttaa kaikkiaan keskeneräiseltä ja viimeistelemättömältä. Siksi perustuslakivaliokunta jakaa valtioneuvoston käsityksen siitä, että ehdotuksessa on erityisesti tietosuojan osalta vielä paljon selkeytettävää. Ehdotusta rasittavan luonnosmaisuuden vuoksi valiokunta pitää myös tärkeänä, että valmistelun riittävästi edettyä valtioneuvosto saattaa eduskunnan käsiteltäväksi asiaa koskevan jatkokirjelmän.