Perustelut
Puitepäätösehdotuksen tarkoituksena
on mahdollistaa lentomatkustajatietojen laajamittainen siirto lentoyhtiöiltä viranomaisten
käyttöön. Ehdotettua järjestelmää sovellettaisiin
vain jäsenvaltioiden ja kolmansien valtioiden välisiin
lentoihin. Säännökset on tarkoitettu
täydentämään unionin sisäisesti
niitä matkustajatietojen vaihtojärjestelmiä,
joista unioni on jo tehnyt sopimukset Yhdysvaltain ja Kanadan kanssa.
Ehdotuksen oikeusperustasta on esitetty erilaisia arvioita,
ja valiokunta pitää tarpeellisena, että sitä edelleen
selvitetään. Sääntelyn tavoite — terrorismin
ja järjestäytyneen rikollisuuden estäminen
ja torjuminen — muodostaa sinänsä painavan
perusteen sääntelylle. Toteutuessaan ehdotus merkitsisi
kuitenkin mittavaa tietojoukkojen siirtoa ja analysointia ottaen
huomioon esimerkiksi se, että valtioneuvoston kirjelmässä arvioidaan
yksistään Helsinki-Vantaan lentokentän
ulkorajaliikenteen matkustajien määrän olevan
vuonna 2011 jo 5,2 miljoonaa. Ehdotuksessa on kuitenkin esitetty
vain yleisiä arvioita tällaisen uuden ja laajan
järjestelmän tuottamista hyödyistä.
Valtioneuvosto toteaakin kirjelmässään,
että ehdotuksen hyödyllisyydestä ja tarpeellisuudesta
tulisi vielä keskustella ottaen huomioon muun muassa suhteellisuusperiaatteen
toteutuminen. Perustuslakivaliokunta yhtyy tähän
arvioon ja kiinnittää erityistä huomiota
annettavien tietojen laajuuteen sekä niiden luovuttamisen
tarpeeseen.
Ehdotettu järjestelmä perustuu niin sanotulle hajautetulle
mallille, jolloin jokainen jäsenvaltio määrittää ja
toteuttaa omat tiedonsiirtojärjestelmänsä eri
osapuolten välillä. Tarkoituksena on, että lentoliikenteen
harjoittajat asettavat jäsenvaltion nimeämän
matkustajatietoyksikön käyttöön
erikseen määritetyt tiedot pääsääntöisesti
24 tuntia ennen lentoa ja välittömästi
lennon päätyttyä. Ehdotuksen liitteenä olevasta
listasta käy ilmi, että kyseiset tiedot ovat epäilyksittä henkilötietoja.
Henkilötietojen suojasta säädetään
perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan tarkemmin lailla.
Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön
(esim. PeVL 27/2006 vp, s. 2/I, PeVL 35/2004
vp, s. 2/II, PeVL 6/2003 vp,
s. 2/I, PeVL 51/2002 vp, s.
2/I ja PeVL 14/2002 vp, s.
2/I) mukaan lainsäätäjän
liikkumavaraa rajoittaa tämän säännöksen
lisäksi myös se, että henkilötietojen
suoja osittain sisältyy samassa momentissa turvatun yksityiselämän
suojan piiriin. Kysymys on kaiken kaikkiaan siitä, että lainsäätäjän tulee
turvata tämä oikeus tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän
kokonaisuudessa.
Valiokunta on käytännössään pitänyt
henkilötietojen suojan kannalta tärkeinä sääntelykohteina
ainakin rekisteröinnin tavoitetta, rekisteröitävien
henkilötietojen sisältöä, niiden
sallittuja käyttötarkoituksia mukaan luettuna
tietojen luovutettavuus sekä tietojen säilytysaikaa
henkilörekisterissä ja rekisteröidyn oikeusturvaa.
Näiden seikkojen sääntelyn lain tasolla
tulee lisäksi olla kattavaa ja yksityiskohtaista (esim. PeVL
27/2006 vp, s. 2/I, PeVL 35/2004
vp, s. 2/II, PeVL 51/2002 vp,
s. 2/I ja PeVL 14/2002 vp,
s. 2/II). Lailla säätämisen vaatimus
ulottuu myös mahdollisuuteen luovuttaa henkilötietoja
teknisen käyttöyhteyden avulla (PeVL
12/2002 vp, s. 5).
Ehdotetun puitepäätöksen keskeinen
säännös henkilötietojen suojaamisesta
on sen 11 artikla, jonka mukaan puitepäätöksen
mukaiseen henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan
rikosasioissa tehtävässä poliisi- ja
oikeudellisessa yhteistyössä käsiteltävien
henkilötietojen suojaamisesta tehtyä neuvoston
puitepäätöstä eli niin sanottua III
pilarin tietosuojapuitepäätöstä.
Kuten valtioneuvoston kirjelmässä todetaan, ehdotettu
ratkaisu jättää tietosuojan osalta jatkovalmisteluun paljon
selkeytettävää. Mainittua III pilarin
tietosuojapuitepäätöstä on alun
perin ollut tarkoitus soveltaa vain rajat ylittävään
tietojenvaihtoon, mutta nyt ehdotettu puitepäätös
näyttäisi saattavan sen sovellettavaksi myös
henkilötietojen kansalliseen käsittelyyn. Ehdotuksen
oikeusperustaan liittyvän kiistanalaisuuden vuoksi on valiokunnan
saaman selvityksen perusteella kuitenkin epävarmaa, tulisiko
kyseinen tietosuojapuitepäätös sovellettavaksi
kaikissa PNR-tietojen käsittelyn vaiheissa ja olisiko se
sisällöltään edes kaikkiin vaiheisiin
sopiva. Myös Euroopan tietosuojavaltuutettu on
kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että ehdotuksen
perusteella jää epäselväksi,
mitä sääntelykokonaisuutta missäkin
tapauksessa sovelletaan.Ks. Opinion of the European Data Protection
Supervisor on the Proposal for a Council Framework (PNR) data for
law enforcement purposes, s. 8 ss. ja s. 22. Valiokunnan mielestä henkilötietojen
suojan toteutumisen kannalta on keskeistä, että tietojen
käsittelyn jokaisessa eri vaiheessa on selvää,
mikä normisto kulloinkin tulee sovellettavaksi.
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota myös tietojen
säilytysaikoihin. Ehdotuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan
niitä säilytettäisiin matkustajatietoyksikön
tietokannassa viisi vuotta sen jälkeen, kun ne on siirretty
sinne. Kun tämä määräaika
olisi umpeutunut, tietoja olisi säilytettävä vielä kahdeksan
vuoden ajan. Tänä aikana PNR-tietoja voisi saada,
käsitellä ja käyttää ainoastaan
toimivaltaisen viranomaisen luvalla ja vain poikkeuksellisissa olosuhteissa
terrorismirikosten ja järjestäytyneen rikollisuuden
estämiseen tai torjuntaan liittyvään
erityiseen ja tosiasialliseen uhkaan vastaamiseksi.
Valtioneuvoston tavoin valiokunta pitää säännösten
mukaista kokonaissäilytysaikaa pitkänä ja
kiinnittää vakavaa huomiota siihen, että aikaa on
jatkovalmistelussa pyrittävä lyhentämään. Valiokunnan
mielestä tietojen käyttöedellytykset
niiden jatketun säilytysajan kuluessa jäävät myös
jokseenkin epämääräisiksi. Yksilön
suojan kannalta on arveluttavaa esimerkiksi se, että tietoihin
kohdistuvia toimenpiteitä kuvataan muun muassa laaja-alaisella
"käsitellä"-termillä. Valiokunta on henkilötietolain
arvioinnin yhteydessä huomauttanut kyseisen käsitteen
käyttöön perustuvan tekniikan "yleisesti
heikentävän sääntelyn selkeyttä ja
samalla myös vähentävän sääntelyn
täsmällisyyttä, mikä ei ole
merkityksetön seikka sääntelyn perusoikeuskytkennän
vuoksi" (PeVL 25/1998 vp, s. 3/I;
ks. myös PeVL 9/2004 vp, s.
3/I). Tämän kaltaisia käsitteitä on
jatkovalmistelussa syytä pyrkiä täsmentämään.
Esillä oleva ehdotus vaikuttaa kaikkiaan keskeneräiseltä ja
viimeistelemättömältä. Siksi
perustuslakivaliokunta jakaa valtioneuvoston käsityksen
siitä, että ehdotuksessa on erityisesti tietosuojan
osalta vielä paljon selkeytettävää.
Ehdotusta rasittavan luonnosmaisuuden vuoksi valiokunta pitää myös
tärkeänä, että valmistelun riittävästi
edettyä valtioneuvosto saattaa eduskunnan käsiteltäväksi
asiaa koskevan jatkokirjelmän.