Perustelut
Yliopistojen itsehallinto
Arvioinnin lähtökohtia
Perustuslain 123 §:n 1 momentin mukaan yliopistoilla
on itsehallinto sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään.
Itsehallinnolla tarkoitetaan tässä yhteydessä ennen
muuta sitä, että yliopiston sisäisestä hallinnosta
päättävät laissa säädetyin
rajoituksin asianomaisen yliopiston omat eivätkä valtion
yleiset hallintoviranomaiset. Yliopistojen hallinnon organisaation
ja toiminnan kannalta keskeiset säännökset
tulee näin ollen antaa lailla. Perustuslakivaliokunnan
kannanottojen mukaan lailla on tämän vuoksi säädettävä muun
muassa yliopistojen tehtävistä, hallintoelimistä sekä niiden
kokoonpanosta ja keskinäisistä suhteista, muutoksenhausta
eri hallintoelinten päätöksiin samoin
kuin yliopistojen kielisuhteista (ks. PeVL 3/1997
vp, s. 1—2). Perustuslain esitöissä on
lisäksi mainittu tuolloin voimassa olleen yliopistolain
täyttäneen perustuslain itsehallintosäännösten
vaatimukset (ks. HE 1/1998 vp, s. 178/I).
Yliopistojen itsehallinnon sisältöä ja
ulottuvuuksia määrittelee myös perustuslain
16 §:n 3 momentti, jonka mukaan tieteen,
taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus on turvattu.
OikeuskirjallisuudessaKs. Tuori, Kaarlo: Sivistykselliset
oikeudet, teoksessa Hallberg, Pekka ym. (toim.): Perusoikeudet,
Helsinki 1999, s. 529. yliopistojen itsehallinnon on katsottu
jakautuvan kahteen osaan: tutkimusta ja opetusta koskevaan sekä taloudellis-hallinnolliseen
autonomiaan. Tutkimuksen ja opetuksen vapaus edellyttää,
että yliopiston omat hallintoelimet käyttävät
päätösvaltaa näillä alueilla
ja että yliopistolla on myös asema opettajiensa
nimittämisessä. Taloudellis-hallinnollisen autonomian
mukaan yliopisto asettaa itse hallintoelimensä, jotka päättävät
sisäiseen hallintoon kuuluvista asioista. Tähän
itsehallinnon lohkoon kuuluu myös oikeus sisäiseen
norminantoon.
Hallituksen esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen
(uusi yliopistolaki) 3 §:n 1 momentin mukaan yliopistoilla
on itsehallinto, jolla turvataan tieteen, taiteen ja ylimmän
opetuksen vapaus. Tällainen säännös
ei edellä lausuttu huomioon ottaen kata yliopiston itsehallinnon
taloudellis-hallinnollista puolta, ja se saattaa sen vuoksi antaa
aiheen virheellisiin päätelmiin. Siksi perustuslakivaliokunta
pitää tarpeellisena, että säännökseen
lisätään maininta yliopiston taloudellisesta
ja hallinnollisesta autonomiasta. Tämä on valiokunnan
mielestä tärkeää senkin vuoksi,
että erityisesti tässä suhteessa yliopistojen
itsehallinto vahvistuu niiden muuttuessa valtion tilivirastoista
erillisiksi oikeushenkilöiksi.
Julkisoikeudelliset yliopistot
Uuteen yliopistolakiin sisältyvä julkisoikeudellista
yliopistoa koskeva sääntely täyttää yleisesti
ottaen edellä mainitut, perustuslain 123 §:n 1 momentista
johtuvat vaatimukset. Valiokunta on kuitenkin erityisesti tarkastellut
uuden yliopistolain 15 §:ää, jonka mukaan
julkisoikeudellisen yliopiston hallituksessa on vähintään
6 ja enintään 14 jäsentä. Hallituksessa
ovat pykälän 2 momentin mukaan edustettuina yliopiston
professorit, muu opetus- ja tutkimushenkilöstö sekä muu
henkilöstö samoin kuin opiskelijat. Pykälän
3 momentin mukaan hallituksen jäsenistä puolet
tulee valita muista kuin edellä mainituista ryhmistä.
Ulkopuolisten jäsenten tulee edustaa monipuolisesti yhteiskuntaelämän
ja yliopiston toimialaan kuuluvien tieteiden ja taiteiden asiantuntemusta.
Yliopistoyhteisöstä tulevat jäsenet valitsee
5 momentin mukaan asianomainen yliopistoyhteisön ryhmä ja
hallituksen ulkopuoliset jäsenet taasen yliopistokollegio.
Edelleen saman pykälän 7 momentissa säädettäisiin, että hallitus
valitsee yliopistoyhteisön ulkopuolisista jäsenistä yhden
puheenjohtajakseen ja yhden varapuheenjohtajakseen.
Perustuslakivaliokunta on aiemmin katsonut yliopistojen itsehallinnon
näkökulmasta olevan keskeistä, että hallitukseen
suoraan lain perusteella tulevan ulkopuolisen jäsenen valitseminen
on yliopiston omien toimielinten ja sitä kautta yliopistoon
kuuluvien asia (PeVL 19/2004 vp, s.
2/II). Tämän edellytyksen uusi yliopistolaki
täyttää, koska julkisoikeudellisen yliopiston
hallituksen ulkopuoliset jäsenet valitsee yliopistoyhteisön
sisäisistä ryhmistä muodostuva yliopistokollegio.
Lailla voidaan järjestää yliopiston
hallituksen valintaa, kunhan siinä ei puututa yliopistoyhteisön
oikeuteen itse valita yliopistoa johtava hallitus. Perustuslakivaliokunnan
mielestä yliopistoyhteisön ulkopuolisten jäsenten
määrän muodostuminen yliopiston hallituksessa
nyt ehdotettujen 15 §:n 3, 4 ja 7 momentin mukaisesti suoraan
lain nojalla enemmistöksi ei kuitenkaan ole sopusoinnussa
perustuslain 123 §:n 1 momentin mukaisen yliopiston itsehallinnon
kanssa. Tämän vuoksi ehdotettu sääntely
ei ole sellaisenaan toteutettavissa tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Yliopiston itsehallinnon takaamiseksi yliopistokollegiolla on oltava
mahdollisuus valita yliopistoyhteisön sisäisistä ryhmistä jäsenten
enemmistö yliopiston hallitukseen. Ottaen huomioon hallituksen
esityksen tavoitteen antaa yliopistoille lisää taloudellista autonomiaa
ei ole perustuslaillista estettä sille, että halutessaan
yliopistokollegio voi valita enemmistön myös ulkopuolisista
jäsenistä. Perustuslain turvaamaa yliopiston itsehallintoa vahvistaa
kuitenkin erityisesti se, että yliopistoyhteisön
eri ryhmät ovat hallituksessa edustettuina.
Säätiöyliopistot
Uuden yliopistolain 1 §:n mukaan jatkossa tulisi olemaan
kaksi säätiömuodossa toimivaa yliopistoa:
Aalto-yliopistona toimiva Aalto-korkeakoulusäätiö ja
Tampereen teknillisenä yliopistona toimiva TTY-säätiö.
Aalto-yliopistoon kuuluisivat nykyisistä yliopistoista
Helsingin kauppakorkeakoulu, Taideteollinen korkeakoulu ja Teknillinen
korkeakoulu. Säätiöyliopistojen hallinnosta
on jokseenkin yleisluonteisia säännöksiä uuden
yliopistolain 23 ja 24 §:ssä, minkä lisäksi
ainakin joidenkin yliopistolaitosta yleisesti koskevien säännösten
lienee tarkoitettu tulevan sovellettaviksi myös säätiöyliopistoihin,
kuten esimerkiksi uuden yliopistolain 42 §:stä ilmenee.
Kaikkiaan perin epäselväksi jää,
mitkä yliopistoja yleisesti koskevista säännöksistä on lopultakin
tarkoitettu kattamaan myös säätiöyliopistot.
Lakiehdotusta on siksi jatkokäsittelyssä selkeytettävä niin,
että yliopistojen tehtävistä, hallintoelimistä sekä niiden
kokoonpanosta ja keskinäisistä suhteista, muutoksenhausta
eri hallintoelinten päätöksiin samoin
kuin yliopistojen kielisuhteista säädetään
lakitasolla selkeästi myös säätiöyliopistojen
osalta (ks. PeVL 3/1997 vp, s. 1—2).
Tämä on edellytys tavallisen lainsäätämisjärjestyksen
käyttämiselle.
Edellä maintuista seikoista valiokunta on erityisesti
tarkastellut sitä tapaa, jolla säätiöyliopistojen
hallinto ehdotetaan järjestettäväksi. Perustuslaista
ei sinänsä johdu kieltoa sille, että ylintä tieteellistä tai
taiteellista tutkimusta harjoittavat ja siihen perustuvaa opetusta
antavat laitokset eivät voisi olla yksityisoikeudelliseen muotoon
rakennettuja. Sikäli kuin tällaisia laitoksia
pidetään yliopistoina, niiden tulee kuitenkin
toiminnassaan pystyä tarjoamaan takeet perustuslain 16 §:n
3 momentin täyttämisestä ja olla hallinnollisesti
niin järjestettyjä, että tiede- ja tutkimusyhteisön
itsehallinto tulee niissä turvatuksi perustuslain 123 §:ssä tarkoitetulla
tavalla "sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään".
Valiokunnan mielestä on selvää, että kumpikaan
uuden yliopistolain mukaisista säätiöyliopistoista
ei täytä viimeksi mainittua vaatimusta. Tämä aiheutuu
muun muassa jo siitä, että säätiöyliopiston
hallituksen ja rehtorin tehtävistä ei lain tasolla
ole lainkaan säännöksiä. Hallituksen esityksen
perusteluissa mainitaan vain, että hallituksen ja rehtorin
tehtävinä olisivat "esimerkiksi lain 14 ja 17 §:ssä säädetyt
tehtävät".
Säätiöyliopistojen hallinnosta määrätään
yksityiskohtaisemmin niiden säädekirjoissa ja
niihin liitetyissä säätiöiden
säännöissä. Sekä Aalto-yliopiston
että TTY-säätiön sääntöjen
mukaan säätiön asioita hoitaa ja sitä edustaa
hallitus, johon puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja mukaan lukien
kuuluu seitsemän jäsentä. Hallituksen
jäsen ei saa olla säätiön rehtori,
työntekijä tai tutkinto-opiskelija, muutoin säätiön
välitön edunsaaja tai opetusministeriön
virkamies. Asiallisesti nämä määräykset
tarkoittavat, että säätiöyliopistossa
kaikki hallituksen jäsenet ovat jo lähtökohtaisesti
yliopistoyhteisön ulkopuolisia jäseniä.
Lisäksi heidät nimittää yliopistoyhteisön
ulkopuolinen taho, sillä molemmissa säätiöyliopistoissa
valtioneuvosto nimeää hallituksen jäseniksi
opetusministeriön esittelystä viisi henkilöä ja
säätiön yksityisoikeudelliset rahoittajatahot
kaksi henkilöä. Tällainen ratkaisu on
ristiriidassa perustuslain 123 §:n 1 momentissa
tarkoitetun yliopiston itsehallinnon kanssa.
Tavallisen lain säätämisjärjestyksen
käyttämisen edellytyksenä edellä esitetyn
perusteella on, että säätiöyliopiston
rehtorin ja hallituksen tehtävistä ja toimivallasta
sisällytetään perussäännökset
lakiin. Jotta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä,
tulee myös hallituksen kokoonpanosta ja valinnasta säätää tavalla,
joka asiallisesti turvaa yliopiston itsehallinnon myös
silloin, kun se toimii säätiön muodossa.
Tämä edellyttää sitä,
että kaikkien yliopistoon kuuluvien, uuden yliopistolain 15 §:n
2 momentissa mainittujen ryhmien jäsenet ovat kelpoisia
hallituksen jäseniksi ja että hallituksen kokoonpano
määräytyy yliopistoyhteisön
itsensä päätöksin ja vastaavia
periaatteita noudattaen kuin julkisoikeudellisissa yliopistoissa.
Ottaen huomioon säätiöyliopistojen erityinen
rakenne ja organisoitumismuoto valiokunta ei kuitenkaan näe
perustuslain 123 §:n 1 momentista johtuvaa
estettä sille, että säätiöyliopiston
säädekirjan allekirjoittaneille yksityisille tahoille
turvataan lailla tietty vähemmistöedustus hallituksessa,
esimerkiksi kaksi paikkaa seitsemästä. Tällöinkin
näiden hallituksen jäsenten tulee olla yliopistoyhteisön
aidosti valittavissa. Yksityisten tahojen asetettavien ehdokkaiden
nimeämismenettelystä ja heille mahdollisesti asetettavista
kelpoisuusvaatimuksista voidaan määrätä tarkemmin
säätiön säännöissä.
Yliopistojen taloudelliseen itsehallintoon liittyviä seikkoja
Tavoitteiden asettaminen.
Uuden yliopistolain 6 luvussa säädetään
yliopistojen ohjauksesta ja rahoituksesta. Opetusministeriö ja
yliopisto sopivat lain 45 §:n mukaan määrävuosiksi
kerrallaan yliopiston toiminnalle asetettavista koulutus- ja tiedepoliitiikan
kannalta keskeisistä määrällisistä ja
laadullisista tavoitteista sekä niiden toteutumisen seurannasta
ja arvioinnista. Jos yliopistokohtaisia tavoitteita ei saada valtakunnallisesti
tai alakohtaisesti yhteensovitetuiksi, opetusministeriö päättää määrällisistä ja
laadullisista tavoitteista siltä osin kuin ne ovat yliopistolle osoitettavan
rahoituksen perusteena.
Säännös näyttää sanamuotonsa
perusteella antavan opetusministeriölle rajoituksettoman mahdollisuuden
viime kädessä päättää yliopiston
toiminnan kannalta keskeisistä kysymyksistä. Tällaisena
se ei sovi hyvin yhteen yliopiston itsehallinnon kanssa. Hallituksen
esityksessä säännöstä perustellaan
muun muassa tarpeella ennakoida alakohtaisia koulutustarpeita. Tällainen
tarkoitus muodostaa sinänsä hyväksyttävän syyn
opetusministeriön toimivallalle päättää koulutuksen
määrällisistä ja laadullisista
tavoitteista. Ministeriön päätöksentekotoimivallan
ei ole kuitenkaan ilmeisesti tarkoitettu koskevan yliopistolaitosta
yleisesti vaan kattavan ainoastaan ne tavoitteet ja ne yliopistot,
joissa säännöksessä tarkoitettu
yhteensovittaminen ei käytännön syistä ole
onnistunut yliopistojen kanssa käydyissä neuvotteluissa.
Valiokunnan mielestä säännöksen
sanamuotoa on syytä muuttaa vastaamaan tätä tarkoitusta.
Tässä yhteydessä valiokunta huomauttaa myös
siitä, että — toisin kuin hallituksen
esityksen perusteluissa mainitaan — yliopistolla on koulutuspoliittisten
tavoitteiden saavuttamiseksi myös mahdollisuus kohtuullisessa
määrin suosia tiettyjä yleisin kriteerein
määriteltyjä hakijaryhmiä, kuten
vastavalmistuneita ylioppilaita.
Valtion rahoituksen määräytymisperusteet.
Uuden yliopistolain 46 §:n 2 momentin mukaan yliopistoille
niiden lakisääteisten tehtävien suorittamiseksi
edellisenä vuonna valtion talousarviossa osoitettua
määrärahaa korotetaan kertaluonteisia
eriä lukuun ottamatta yliopistoindeksin mukaista vuotuista
kustannustason nousua vastaavasti. Yliopistoindeksi muodostuu yleisestä ansiotasoindeksistä,
kuluttajahintaindeksistä ja tukkuhintaindeksistä.
Näiden indeksien keskinäisestä painoarvosta
yliopistoindeksiä laskettaessa on tarkoitus säätää valtioneuvoston asetuksella.
Hallituksen esityksen perusteluista käy ilmi, että kustannusten
painotusta on tarkoitus tarkistaa määräajoin,
vähintään joka kahdeksas vuosi. Vaikka
tämän kaltaisessa asetuksenantovaltuudessa ei
olekaan kysymys varsinaisesti toimivallasta lain muuttamiseen (vrt.
esim. PeVL 20/2008 vp, s. 2/II
ja PeVL 9/2005 vp, s. 4/II), kyse
on perustuslakivaliokunnan mielestä yliopistojen talouden
kannalta sellaisesta seikasta, että sivistysvaliokunnan
on syytä harkita indeksien keskinäisten painoarvojen
ottamista lakiin varsinkin, kun näiden suhdetta ei ilmeisestikään aiota
tarkistaa erityisen usein.
Ylioppilaskunnan jäsenyys
Uuden yliopistolain 43 §:n 3 momentin mukaan kaikki
yliopiston opiskelijat, jotka on otettu opiskelijoiksi alempaan
ja ylempään korkeakoulututkintoon johtaviin opintoihin
kuuluvat ylioppilaskuntaan. Säännöksen
soveltamisalan ulkopuolelle on rajattu tilauskoulutukseen osallistuvat
opiskelijat.
Ehdotus on valtiosääntöoikeudellisesti
merkityksellinen, koska sillä rajoitetaan perustuslain 13 §:n
2 momentissa turvattua yhdistymisvapautta. Tähän
vapauteen kuuluu myös oikeus olla kuulumatta yhdistykseen.
Perustuslain esitöiden mukaan säännöksellä ei
estetä perustamasta nykyiseen tapaan lainsäädäntöteitse
julkisoikeudellisia yhdistyksiä julkista tehtävää varten.
Myös jäsenyydestä tällaisessa
yhdistyksessä voidaan edelleen säätää laissa,
mutta yhdistymisvapautta turvaavan perusoikeussäännöksen
voidaan tällöinkin katsoa puoltavan pidättyvää suhtautumista
pakkojäsenyyteen (ks. HE 309/1993 vp,
s. 60).
Valiokunta on (PeVL 1/1998 vp, s.
2/II) perustuslain yhdistymisvapaussääntelyn
tulkinnassa lähtenyt siitä, ettei yhdistyksen
jäsenyyden yleisenä periaatteena voi olla automaattinen, suoraan
lain säännösten perusteella määräytyvä jäsenyys.
Yhdistymisvapauden lähtökohtana tulee olla vapaaehtoinen
ja nimenomaiseen tahdonilmaisuun perustuva liittyminen yhdistykseen.
Näistä lähtökohdista voidaan
poiketa vain, jos poikkeamiselle on olemassa erityiset yhdistymisvapauden
kannalta hyväksyttävät perusteet, kuten
perusteltu tarve järjestää yhdistys lailla
julkista tehtävää varten.
Ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä arvioidessaan
valiokunta (PeVL 3/1997 vp, s. 3/II,
ks. myös PeVL 39/2004 vp, s.
2 ja PeVL 74/2002 vp, s. 4) katsoi,
että tämän tyyppisissä tilanteissa
tulisi lähtökohtaisesti etsiä perustuslain
sanamuotoon selvästi soveltuvia ratkaisumalleja eli järjestelyjä,
jotka eivät rakennu pakkojäsenyyden varaan. Perusoikeusuudistuksen
esitöihin viitaten valiokunta kuitenkin arvioi ylioppilaskunnan
pakkojäsenyyden olevan sinänsä hyväksyttävissä perustuslain
kannalta etenkin, kun ylioppilaskuntaa oli vanhastaan pidettävä osana itsehallinnon
omaavaa yliopistoa ja koska sillä oli merkittävä osuus
yliopiston hallinnossa. Tästä huolimatta valiokunta
asetti tavallisen lainsäätämisjärjestyksen
edellytykseksi lakiehdotuksen täydentämisen ylioppilaskunnan
julkiset tehtävät osoittavilla maininnoilla.
Valiokunta toteaa, että uuden yliopistolain 43 §:n
2 momentissa on nykysääntelystä poiketen
lueteltu ne erityiset tehtävät, joita ylioppilaskunta
hoitaa suhteessa yliopiston hallintoon sekä opintososiaalisista
etuuksista päättäviin ja opiskelijan
perusterveydenhuollosta vastaaviin tahoihin nähden. Valiokunnan
mielestä tämän kaltaiset tehtävät
muodostavat riittävän perusteen ylioppilaskunnan
pakkojäsenyydelle. Siksi ehdotettu sääntely
ei vaadi perustuslainsäätämisjärjestyksen
käyttämistä.
Ylioppilaskunnalla on uuden yliopistolain 4 momentin
mukaan oikeus määrätä jäsenmaksuja
jäsentensä maksettaviksi. Tämän
vuoksi valiokunta huomauttaa siitä, että hyväksyttäessä pakkojäsenyys
ja siihen liittyvät maksut lakiin olisi asianmukaista ottaa
perussäännökset myös maksun
kohtuullisuudesta suhteessa saataviin palveluihin samoin kuin maksusta
vapauttamisesta. Tällaista sääntelyä puoltavat
viime kädessä perustuslain 16 §:n 2 momenttiin
kiinnittyvät näkökohdat.
Yliopiston henkilöstön palvelussuhteen muoto
Uuden yliopistolain 29 §:n 1 momentin mukaan yliopiston
henkilöstön palvelussuhude on työsuhde.
Kyseessä on periaatteellinen muutos, jota hallituksen esityksessä perustellaan
lähinnä sillä, että työsuhde
antaa yliopistolle nykyistä paremmat edellytykset kannustavan
ja palkitsevan henkilöstöpolitiikan harjoittamiseen.
Valiokunta toteaa, että perustuslailla ei suoranaisesti
suojata virka- tai muun palvelussuhteen säilymistä laadultaan
muuttumattomana (ks. PeVL 64/2002 vp,
s. 4/II). Kokonaisuutena valiokunta katsookin, että myöskään
nyt ehdotetulle virkasuhteiden muuttamiselle työsuhteiksi yliopistoissa
ei ole valtiosäännöstä johtuvaa
estettä. Ehdotettu muutos ei kuitenkaan ole täysin vailla
valtiosääntöisiä ulottuvuuksia.
Ensinnäkin se merkitsee, että perustuslain 125 §:n
2 momentissa säädetyt virkaylennysperusteet eivät enää tule
sovellettaviksi otettaessa palvelussuhteeseen yliopistoon. Toiseksi
yliopiston henkilöstöön ei enää sovelleta
perustuslain 118 §:n yleissäännöstä virkavastuusta.
Kolmanneksi voidaan viitata siihen, että yliopistojen erityistehtävään
tieteen ja taiteen harjoittamisen sekä niihin perustuvan
ylimmän opetuksen antajina liittyy useita yksilön
oikeusaseman kannalta merkityksellisiä ratkaisuja. Tällaisia
ovat esimerkiksi opiskelijavalinnasta päättäminen, opintosuoritusten
arvostelu, tutkintotodistusten antaminen ja kurinpito. Valiokunnan
näkemyksen mukaan tällaiset tehtävät
ovat laadultaan sellaisia, että niihin kuuluva päätösvalta
ja -vastuu pikemminkin perustelevat virkasuhteen säilyttämistä palvelussuhteen
muotona ainakin yliopiston johtavan hallinto-, opetus- ja tutkimushenkilökunnan
osalta (vrt. PeVL 28/2006 vp, s. 3/II).
Valiokunta on uutta yliopistolakia käsitellessään
kiinnittänyt huomiota kahteen tärkeään eroon
virka- ja työsuhteen välillä. Ensinnäkin työsuhteessa
ei palvelussuhdetta päätettäessä sovelleta
valtion virkamieslain 55 §:n 3 momentissa säädettyä niin
sanottua jatkuvuusperiaatetta. Sen mukaan virkamiehen virkasuhde
jatkuu katkeamatta, jos virkamiehen irtisanominen tai virkasuhteen
purkaminen on lainvoimaisen päätöksen
mukaan tapahtunut ilman valtion virkamieslaissa säädettyä perustetta.
Toinen tärkeä seikka on kysymys siitä,
miten pitkälle yliopiston kaltaisessa tomintaympäristössä työsuhdetta
olennaisesti luonnehtiva työnantajan johto- ja valvontavalta
ulottuu. Tämä ongelma on ilmeisesti pyritty ottamaan
huomioon uuden yliopistolain 29 §:n 3 momentissa, jossa
kielletään yliopiston tutkimus- ja opetushenkilökuntaan
kuuluvan työntekijän työsopimuksen irtisanominen
tai purkaminen perusteella, joka loukkaisi lain 6 §:n mukaista
tutkimuksen, taiteen tai opetuksen vapautta. Valiokunta kiinnittää kuitenkin
sivistysvaliokunnan huomiota siihen, että ehdotettu säännös
koskee vain palvelussuhteen päättämistä.
Sen vuoksi perustuslakivaliokunta pitää viime
kädessä perustuslain 16 §:n 3 momenttiin kiinnittyvistä syistä tärkeänä,
että sivistysvaliokunta täydentää 29 §:ää työnantajan
direktiovaltaa rajoittavalla säännöksellä.
Sen sisältönä voisi olla esimerkiksi,
että työnantaja ei saa menetellä työsuhteessa
tavalla, joka voi vaarantaa tieteen, taiteen tai tutkimuksen vapautta.
Perustuslain 18 §:n 3 momentissa suojataan palvelussuhteen
pysyvyyttä säännöksellä,
jonka mukaan ketään ei saa ilman lakiin perustuvaa syytä erottaa
työstä. Tältä osin uusi yliopistolaki
ei ole ongelmallinen. Sen sijaan 2. lakiehdotuksen sisältämän
yliopistolain voimaanpanolain 10 §:n 1 momentissa on perustuslain
18 §:n 3 momentin kannalta asiaton maininta, jonka mukaan
virkojen lakkaaminen ja virkasuhteiden päättyminen
ei edellytä suostumusta "eikä perustetta". Viimeksi
mainittu sanonta on syytä poistaa säännöksestä.
Saman pykälän mukaan yliopisto voi myöntää hakemuksetta
dosentin arvon henkilölle, joka on nimitetty dosentiksi
ennen uuden yliopistolain voimaantuloa. Nykyisin dosentit ovat virkasuhteessa
yliopistoon. Voimaanpanolain mukaan yliopiston harkintaan jäisi,
antaako se jo dosentiksi nimitetylle uuden yliopistolain 86 §:n mukaisen
dosentin arvon. Valiokunnan mielestä tällainen
harkintavalta ei muun muassa perustuslain 16 §:n 3 momenttiin
liittyvistä syistä ole asianmukainen, vaan jo
nimitettyjen dosenttien tulisi saada dosentin arvo suoraan voimaanpanolain
nojalla. Tähän tapaan on kirjoitettu myös mainitun
säännöksen perustelut.
Muuta
Koulutusohjelman maksullisuus
Uuden yliopistolain 10 §:n mukaan yliopisto voi periä maksuja
vieraskieliseen ylempään korkeakoulututkintoon
johtavaan koulutusohjelmaan hyväksytyltä. Maksun
perimisen edellytyksenä on, että yliopistolla
on apurahajärjestelmä, jolla voidaan tarvittaessa
tukea maksulliseen maisteriohjelmaan osallistuvia. Maksua ei kuitenkaan voida
periä Euroopan talousalueeseen (ETA) kuuluvan valtion kansalaiselta
eikä sellaisen valtion kansalaiselta, joka yhteisön
lainsäädännön tai yhteisöä sitovan
sopimuksen mukaan rinnastetaan Euroopan unionin kansalaiseen. Yliopistolain
voimaanpanolain 1 §:stä ilmenee, että kyseessä on
kokeilu, joka on voimassa vuoden 2014 loppuun.
Säännöksellä asetetaan ETA-valtioiden
kansalaiset muiden ulkomaiden kansalaisia edullisempaan asemaan.
Sääntely liittyy Suomea Euroopan yhteisön
jäsenenä sitoviin säädöksiin ja
velvoitteisiin ja rakentuu tavallaan vastavuoroisuuden varaan. Tätä on
valiokunnan käytännössä pidetty
perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaisena hyväksyttävänä syynä ehdotetun
kaltaiselle kansalaisuuteen perustuvalle erottelulle (ks. PeVL
6/2008 vp, s. 2/II ja PeVL
22/2004 vp, s. 2/II). Valiokunnan mielestä myös
Suomessa vakinaisesti asuvilla ulkomaalaisilla on kuitenkin tänne
sellaiset siteet, jotka puoltavat 10 §:n täydentämistä niin,
ettei heiltäkään peritä pykälässä tarkoitettua
maksua (vrt. PeVL 22/2004 vp, s. 2/II
ja PeVL 14/2003 vp, s. 4/II).
Tällainen muutos olisi lisäksi omiaan myötävaikuttamaan yksilön
mahdollisuuksiin saada myös muuta kuin perusopetusta vähävaraisuuden
estämättä ja toteuttaisi siten julkiselle
vallalle perustuslain 16 §:n 2 momentissa asetetun velvollisuuden
toteutumista.
Opiskelijan kurinpito
Uuden yliopistolain 42 §:n mukaan kurinpidollisesti
voidaan rangaista opiskelijaa, joka on syyllistynyt yliopiston tutkimus-
tai opetustoimintaan kohdistuvaan rikkomukseen tai muutoin rikkonut
yliopiston järjestystä. Seuraamuksena voi rikkomuksen
vakavuuden mukaan olla varoitus tai määräaikainen
erottaminen enintään yhdeksi vuodeksi.
Valiokunnan mielestä säännös
on varsin tulkinnanvarainen sekä rikkomuksen määrittelyn että kurinpidollisen
seuraamuksen suhteellisuuden kannalta. Säännöksen
sanamuodon perusteella on vaikeasti ennakoitavissa, millainen toiminta
tai laiminlyönti johtaa sen nojalla kurinpidolliseen seuraamukseen.
Valiokunta pitää asianmukaisena, että säännöstä selkeytetään
kurinpidollisten seuraamusten porrastamisella rikkomuksen vakavuuden
perusteella. Kurinpitotoimiin johtava moitittava käyttäytyminen
tulee määritellä yliopisto-opiskelun
luonteen huomioon ottavalla tavalla.
Valituskiellot
Uuden yliopistolain 81 §:n 1 momentissa on luettelo
niistä yliopiston päätöksistä,
joihin ei saa hakea muutosta valittamalla. Nämä valituskiellot
sisältyvät asiallisesti pääosin
jo voimassa olevaan yliopstolakiin, joka on säädetty
perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (ks. PeVL
3/1997 vp, s. 3/I). Nyt ehdotetut uudet kiellot
koskevat opetussuunnitelmaa tai muuta opetuksen järjestelyä koskevaa
määräystä sekä päätöstä,
jossa on kysymys vastuuvapauden myöntämisestä julkisoikeudellisen
yliopiston hallituksen jäsenelle tai rehtorille taikka
vahingonkorvauskanteen nostamisesta näitä vastaan. Mainitut
uudet kiellot eivät ole perustuslain 21 §:n
1 momentin kannalta ongelmallisia.
Saman pykälän 3 momenttiin sisältyy
kielto hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen, joka
koskee opiskelijaksi ottamista, opiskeluoikeuden menettämistä tai
opiskelijan kurinpitoa. Jatkovalitusoikeuden rajoitus kohdistuu
tarkasti rajattuihin kysymyksiin, eikä kielto ole asioiden
laatu huomioon ottaen kohtuuttoman laaja tai opiskelijan oikeusturvan
toteutumisen kannalta suhteeton (vrt. PeVL 19/2002
vp, s. 3/II). Kyseiset jatkovalituskiellot
eivät ole ristiriidassa perustuslain 21 §:n 2
momentin kanssa.
Asetuksenantovaltuudet
Uuteen yliopistolakiin sisältyvät asetuksenantovaltuudet
ovat valiokunnan mielestä asianmukaisia lukuun ottamatta
lain 28 §:ää, jonka mukaan yliopistossa
on professoreita ja muuta opetus- ja tutkimushenkilöstöä sekä henkilöstöä muiden
tehtävien hoitamista varten. Henkilöstön
kelpoisuusvaatimuksista ja valintamenettelystä määrätään
"tarkemmin" johtosäännössä. Säännnös
ei ole sanonnallisesti asianmukainen, koska siinä mainituista
asioista lakiin sisältyy perussäännöksiä ainoastaan
professorien valinnasta. Kelpoisuusvaatimukset liittyvät
perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaisiin oikeuksiin työn
ja ammatinvalinnan vapaudesta, minkä vuoksi ehdotettua
säännöstä on ainakin professoreiden
osalta asianmukaista täsmentää luonnehdinnoin
siitä, millaista kelpoisuutta heiltä edellytetään
(vrt. PeVL 74/2002 vp, s. 6/II).
Voimaanpanolailla kumottavat lait
Yliopistolain voimaanpanosta säädettäväksi
ehdotetun lain 2 §:ssä luetellaan uuden yliopistolain
voimaan tullessa kumottavat lait. Pykälän 1 kohdan
mukaan uudella lailla kumotaan nyt voimassa oleva yliopistolaki (vanha
yliopistolaki). Uuden yliopistolain 11 §:stä ilmenee
kuitenkin, että Aalto-yliopiston opetus- ja tutkintokieleen
sovelletaan vastaavasti, mitä sen muodostaneiden yliopistojen
opetus- ja tutkintokielestä säädetään
vanhan yliopistolain 9 §:ssä. Koska kyse
on yliopiston kielisuhteiden järjestämisestä,
vallitsevan oikeustilan tulee ilmetä yksiselitteisesti
laista. Siksi valiokunta pitää tarpeellisena,
että yliopistolain voimaanpanolain 2 §:stä ilmenee
vanhan yliopistolain 9 §:n olevan myös uuden yliopistolain
voimaan tultua edelleen sovellettavana Aalto-yliopistoon siltä osin
kuin pykälässä säädetään
tämän yliopiston muodostaneiden korkeakoulujen
opetus- ja tutkintokielestä.
Hallituksen esityksen antamisajankohta
Valiokunta toteaa, että Aalto-yliopiston säädekirja
on allekirjoitettu kesäkuussa 2008 ja TTY-säätiön
säädekirja helmikuussa 2009. Lisäksi ainakin
Aalto-yliopistolle on jo valittu myös hallitus. Hallituksen
esitys uudeksi yliopistolaiksi on annettu helmikuun lopussa 2009.
Valiokunta pitää erikoisena, että yksinomaan
säätiölakiin turvautuen on edetty nykyiseen
vaiheeseen ennen kuin säätiöyliopistoille
on luotu perustuslain 123 §:ssä edellytetty lainsäädännöllinen
pohja yliopistolakia uudistamalla ja ennen kuin perustuslakivaliokunnalla
on ollut tilaisuus lausua käsityksensä uuden yliopistomallin
perustuslainmukaisuudesta.