Perustelut

Yleistä

Luotsauslainsäädäntö uudistettiin vuonna 2004 voimaan tulleella luotsauslailla (940/2003) ja Luotsausliikelaitoksesta annetulla lailla (938/2003), jotka on säädetty ilman perustuslakivaliokunnan myötävaikutusta. Aikaisemmin luotsauksen järjestämisestä ja valvonnasta huolehti valtion virastona Merenkulkulaitos. Uudistuksen jälkeen luotsauspalveluita on tuottanut valtion liikelaitoksena toimiva Luotsausliikelaitos.

Oikeuskansleri on päätöksessään 878/1/07 katsonut, että tarkasteltaessa Luotsausliikelaitosta ja luotsausta koskevaa sääntelyä kokonaisuutena siitä ilmenee, että aikaisemmin vallinnutta tilannetta (monopoliasema) ei tarkoitettu liikelaitostamisen yhteydessä muuttaa, vaikkei säännöksissä nimenomaisesti olekaan otettu kantaa yksityisen luotsaustoiminnan sallittavuuteen. Oikeuskansleri esitti liikenne- ja viestintäministeriön harkittavaksi, olisiko lainsäädäntöä aiheellista tarkistaa niin, että siitä selkeämmin ilmenisi lainsäätäjän tarkoitus.

Luotsauspalveluiden järjestäminen

Hallituksen esityksessä ehdotetaan luotsaustoiminnan harjoittamista koskevan 4 §:n 1 momentin täsmentämistä. Luotsausliikelaitoksen on tarjottava momentin mukaan luotsauslaissa tarkoitettuja luotsauspalveluita alueilla, joilla luotsia on 5 §:n mukaan käytettävä.

Luotsauksella tarkoitetaan luotsauslain 2 §:n 1 kohdan mukaan alusten ohjailuun liittyvää toimintaa, jossa luotsi toimii aluksen päällikön neuvonantajana sekä vesialueen ja merenkulun asiantuntijana. Luotsinkäyttövelvollisuudesta, luotsin tehtävistä, velvollisuuksista ja vastuusta ym. luotsaukseen liittyvästä säädetään suhteellisen yksityiskohtaisesti luotsauslaissa. Kokonaisuutena arvioiden — erityisesti huomioiden alusliikenteeseen ja ympäristönsuojeluun liittyvät valvontatehtävät ja ilmoitusvelvollisuudet — luotsaukseen sisältyy sellaisia tehtäviä ja piirteitä, joita voidaan pitää julkisen hallintotehtävän hoitamisena. Luotsaustoiminnan järjestämistä on siten syytä arvioida perustuslain 124 §:n kannalta. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Luotsaukseen ei liity merkittävää julkisen vallan käyttöä, joita sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaisille.

Esityksen tarkoituksena on selventää luotsauslakia siten, että siitä ilmenee selkeästi luotsaustoiminnan harjoittamisen ja luotsauspalveluiden tarjoamisen olevan Luotsausliikelaitoksen yksinoikeus. Selventämistä ei ole kuitenkaan mahdollista toteuttaa hallituksen esityksessä ehdotetuin tavoin yksinomaan rangaistussäännöksen avulla. Tämän vuoksi liikenne- ja viestintäministeriö on asian käsittelyn aikana esittänyt, että luotsauslain 4 §:ään voidaan lisätä myös uusi 2 momentti seuraavasti: "Luotsauspalveluja ei saa tarjota eikä luotsaustoimintaa harjoittaa muu kuin 1 momentissa tarkoitettu liikelaitos."

Luotsausliikelaitoksen yksinoikeudella luotsaustoimintaan voi nähdä liittymiä perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvattuun elinkeinovapauteen. Perustuslakivaliokunta on aiemmin katsonut, ettei viranomaisille lähtökohtaisesti kuuluvien hallintotehtävien hoitaminen kuulu elinkeinovapauden piiriin (PeVL 40/2002 vp, s. 5/I, PeVL 20/2006 vp, s. 3/I). Niin kauan kuin luotsausta pidetään julkisen hallintotehtävän hoitamisena, ei järjestelyä arvioida ensisijaisesti elinkeinovapauden näkökulmasta. Perustuslain 18 §:n elinkeinovapautta koskevaa säännöstä ei voida tulkita siten, että se edellyttäisi avaamaan julkisten hallintotehtävien hoitamisen vapaalle kilpailulle. Elinkeinovapaus tulee täysimääräisesti arvioitavaksi vasta siinä vaiheessa, jos luotsaustoiminta järjestetään vapaan elinkeinotoiminnan lähtökohdista. Ehdotettu sääntely, täydennettynä 4 §:n 2 momentilla, ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.

Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate

Lakiehdotuksen 19 §:n 1 kohdan mukaan se, joka tahallaan tai huolimattomuudesta tarjoaa luotsauspalveluja tai harjoittaa luotsaustoimintaa 4 §:n vastaisesti, syyllistyy luotsausrikkomukseen. Rangaistussäännöksellä pyritään edellä kerrotuin tavoin selventämään sitä, että luotsauspalveluiden tarjoaminen ja luotsaustoiminnan harjoittaminen on Luotsausliikelaitoksen yksinoikeus. Tarkoituksena on säätää rangaistavaksi muiden kuin Luotsausliikelaitoksen luotsaustoiminnan harjoittaminen ja luotsauspalveluiden tarjoaminen.

Säännösehdotusta on syytä arvioida perustuslain 8 §:ssä vahvistetun rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta, joka sisältää vaatimuksen sääntelyn täsmällisyydestä. Sen mukaan kunkin rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava laissa riittävällä täsmällisyydellä siten, että säännöksen sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa (ks. esim. PeVL 26/2002 vp, s. 2/I, PeVL 40/2002 vp, s. 7/I).

Lakiehdotuksen 19 §:n 1 kohdan säännös on sinänsä täsmällinen ja selvä. Ehdotetussa muodossa sillä ei kuitenkaan pystytä toteuttamaan perusteluista ilmenevää tarkoitusta. Lisäämällä edellä esitetyin tavoin 4 §:ään uusi 2 momentti selvennetään Luotsausliikelaitoksen yksinoikeus luotsaustoiminnan harjoittamiseen. Myös rangaistussäännöksen 1 kohdan perusteluista ilmenevä tarkoitus säätää rangaistavaksi yksinoikeuden loukkaus toteutuu tämän jälkeen. Kriminalisointia voidaan pitää tässä yhteydessä valtiosääntöoikeudellisesti ongelmattomana. Sakkorangaistus tämän tyyppisestä rikkomuksesta on suhteellisuusperiaatteen mukainen seuraamus. Sääntely ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.

Asetuksenantovaltuus

Valiokunta on kiinnittänyt huomiota ehdotuksen 21 §:n 1 momenttiin, joka sisältyy sellaisenaan jo nykyisin voimassa olevaan lakiin. Säännöksen perusteella tarkemmat säännökset luotsauslain täytäntöönpanosta annetaan valtioneuvoston asetuksella.

Ehdotus vastaa sanonnaltaan lakiin tavanomaisesti sisältyvää yleisluonteista valtuutta lain täytäntöönpanoa koskevien säännösten antamisesta valtioneuvoston asetuksella. Perustuslakivaliokunta on aiemmin torjunut käsityksen, jonka mukaan lain täytäntöönpanosääntelyyn oikeuttavan valtuuden nojalla olisi mahdollista antaa asetuksella säännöksiä mistä tahansa lain sääntelyalaan kuuluvasta asiasta, ja todennut perustuslain 80 §:ään perustuvasta valtuussääntelyn täsmällisyysvaatimuksesta johtuvan, että täytäntöönpanosäännösten antamiseen oikeuttavaa valtuutusta on tulkittava supistavasti. Tällaisen valtuuden nojalla voidaan valiokunnan kannan mukaan antaa esimerkiksi lain voimaantullessa välttämättömiä viranomaistoimintaa ohjaavia säännöksiä (PeVL 40/2002 vp, s. 7/I, PeVL 29/2004 vp, s. 3/II, PeVL 7/2005 vp, s. 10/I). Asetuksenantovaltuuden käyttöala jää siten verraten vähäiseksi.