Perustelut
Yleistä
Luotsauslainsäädäntö uudistettiin
vuonna 2004 voimaan tulleella luotsauslailla (940/2003)
ja Luotsausliikelaitoksesta annetulla lailla (938/2003),
jotka on säädetty ilman perustuslakivaliokunnan
myötävaikutusta. Aikaisemmin luotsauksen järjestämisestä ja
valvonnasta huolehti valtion virastona Merenkulkulaitos. Uudistuksen
jälkeen luotsauspalveluita on tuottanut valtion liikelaitoksena
toimiva Luotsausliikelaitos.
Oikeuskansleri on päätöksessään
878/1/07 katsonut, että tarkasteltaessa
Luotsausliikelaitosta ja luotsausta koskevaa sääntelyä kokonaisuutena
siitä ilmenee, että aikaisemmin vallinnutta tilannetta
(monopoliasema) ei tarkoitettu liikelaitostamisen yhteydessä muuttaa,
vaikkei säännöksissä nimenomaisesti
olekaan otettu kantaa yksityisen luotsaustoiminnan sallittavuuteen.
Oikeuskansleri esitti liikenne- ja viestintäministeriön
harkittavaksi, olisiko lainsäädäntöä aiheellista
tarkistaa niin, että siitä selkeämmin ilmenisi
lainsäätäjän tarkoitus.
Luotsauspalveluiden järjestäminen
Hallituksen esityksessä ehdotetaan luotsaustoiminnan
harjoittamista koskevan 4 §:n 1 momentin täsmentämistä.
Luotsausliikelaitoksen on tarjottava momentin mukaan luotsauslaissa tarkoitettuja
luotsauspalveluita alueilla, joilla luotsia on 5 §:n mukaan
käytettävä.
Luotsauksella tarkoitetaan luotsauslain 2 §:n 1 kohdan
mukaan alusten ohjailuun liittyvää toimintaa,
jossa luotsi toimii aluksen päällikön neuvonantajana
sekä vesialueen ja merenkulun asiantuntijana. Luotsinkäyttövelvollisuudesta, luotsin
tehtävistä, velvollisuuksista ja vastuusta ym.
luotsaukseen liittyvästä säädetään
suhteellisen yksityiskohtaisesti luotsauslaissa. Kokonaisuutena
arvioiden — erityisesti huomioiden alusliikenteeseen ja
ympäristönsuojeluun liittyvät valvontatehtävät
ja ilmoitusvelvollisuudet — luotsaukseen sisältyy
sellaisia tehtäviä ja piirteitä, joita
voidaan pitää julkisen hallintotehtävän
hoitamisena. Luotsaustoiminnan järjestämistä on
siten syytä arvioida perustuslain 124 §:n
kannalta. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan
antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos
se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi
hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa
tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Luotsaukseen ei
liity merkittävää julkisen vallan käyttöä, joita
sisältäviä tehtäviä voidaan
antaa vain viranomaisille.
Esityksen tarkoituksena on selventää luotsauslakia
siten, että siitä ilmenee selkeästi luotsaustoiminnan
harjoittamisen ja luotsauspalveluiden tarjoamisen olevan Luotsausliikelaitoksen
yksinoikeus. Selventämistä ei ole kuitenkaan mahdollista
toteuttaa hallituksen esityksessä ehdotetuin tavoin yksinomaan
rangaistussäännöksen avulla. Tämän
vuoksi liikenne- ja viestintäministeriö on asian
käsittelyn aikana esittänyt, että luotsauslain
4 §:ään voidaan lisätä myös
uusi 2 momentti seuraavasti: "Luotsauspalveluja ei saa tarjota eikä luotsaustoimintaa
harjoittaa
muu kuin 1 momentissa tarkoitettu liikelaitos."
Luotsausliikelaitoksen yksinoikeudella luotsaustoimintaan voi
nähdä liittymiä perustuslain 18 §:n
1 momentissa turvattuun elinkeinovapauteen. Perustuslakivaliokunta
on aiemmin katsonut, ettei viranomaisille lähtökohtaisesti
kuuluvien hallintotehtävien hoitaminen kuulu elinkeinovapauden
piiriin (PeVL 40/2002 vp, s. 5/I, PeVL
20/2006 vp, s. 3/I). Niin kauan kuin
luotsausta pidetään julkisen hallintotehtävän
hoitamisena, ei järjestelyä arvioida ensisijaisesti elinkeinovapauden
näkökulmasta. Perustuslain 18 §:n
elinkeinovapautta koskevaa säännöstä ei voida
tulkita siten, että se edellyttäisi avaamaan julkisten
hallintotehtävien hoitamisen vapaalle kilpailulle. Elinkeinovapaus
tulee täysimääräisesti arvioitavaksi
vasta siinä vaiheessa, jos luotsaustoiminta järjestetään
vapaan elinkeinotoiminnan lähtökohdista. Ehdotettu
sääntely, täydennettynä 4 §:n
2 momentilla, ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate
Lakiehdotuksen 19 §:n 1 kohdan mukaan se, joka tahallaan
tai huolimattomuudesta tarjoaa luotsauspalveluja tai harjoittaa
luotsaustoimintaa 4 §:n vastaisesti, syyllistyy luotsausrikkomukseen.
Rangaistussäännöksellä pyritään edellä kerrotuin
tavoin selventämään sitä, että luotsauspalveluiden
tarjoaminen ja luotsaustoiminnan harjoittaminen on Luotsausliikelaitoksen
yksinoikeus. Tarkoituksena on säätää rangaistavaksi
muiden kuin Luotsausliikelaitoksen luotsaustoiminnan harjoittaminen
ja luotsauspalveluiden tarjoaminen.
Säännösehdotusta on syytä arvioida
perustuslain 8 §:ssä vahvistetun rikosoikeudellisen
laillisuusperiaatteen kannalta, joka sisältää vaatimuksen
sääntelyn täsmällisyydestä.
Sen mukaan kunkin rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava
laissa riittävällä täsmällisyydellä siten,
että säännöksen sanamuodon perusteella
on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti
rangaistavaa (ks. esim. PeVL 26/2002 vp,
s. 2/I, PeVL 40/2002 vp, s.
7/I).
Lakiehdotuksen 19 §:n 1 kohdan säännös
on sinänsä täsmällinen ja selvä.
Ehdotetussa muodossa sillä ei kuitenkaan pystytä toteuttamaan perusteluista
ilmenevää tarkoitusta. Lisäämällä edellä esitetyin
tavoin 4 §:ään uusi 2 momentti selvennetään
Luotsausliikelaitoksen yksinoikeus luotsaustoiminnan harjoittamiseen.
Myös rangaistussäännöksen 1
kohdan perusteluista ilmenevä tarkoitus säätää rangaistavaksi
yksinoikeuden loukkaus toteutuu tämän
jälkeen. Kriminalisointia voidaan pitää tässä yhteydessä valtiosääntöoikeudellisesti
ongelmattomana. Sakkorangaistus tämän tyyppisestä rikkomuksesta on
suhteellisuusperiaatteen mukainen seuraamus. Sääntely
ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Asetuksenantovaltuus
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota ehdotuksen 21 §:n
1 momenttiin, joka sisältyy sellaisenaan jo nykyisin voimassa
olevaan lakiin. Säännöksen perusteella
tarkemmat säännökset luotsauslain täytäntöönpanosta
annetaan valtioneuvoston asetuksella.
Ehdotus vastaa sanonnaltaan lakiin tavanomaisesti sisältyvää yleisluonteista
valtuutta lain täytäntöönpanoa
koskevien säännösten antamisesta valtioneuvoston
asetuksella. Perustuslakivaliokunta on aiemmin torjunut käsityksen, jonka
mukaan lain täytäntöönpanosääntelyyn oikeuttavan
valtuuden nojalla olisi mahdollista antaa asetuksella säännöksiä mistä tahansa
lain sääntelyalaan kuuluvasta asiasta, ja todennut
perustuslain 80 §:ään perustuvasta valtuussääntelyn
täsmällisyysvaatimuksesta johtuvan, että täytäntöönpanosäännösten
antamiseen oikeuttavaa valtuutusta on tulkittava supistavasti. Tällaisen
valtuuden nojalla voidaan valiokunnan kannan mukaan antaa esimerkiksi
lain voimaantullessa välttämättömiä viranomaistoimintaa
ohjaavia säännöksiä (PeVL
40/2002 vp, s. 7/I, PeVL 29/2004
vp, s. 3/II, PeVL 7/2005 vp, s. 10/I).
Asetuksenantovaltuuden käyttöala jää siten
verraten vähäiseksi.