Perustelut
Omaisuuden suoja
Yleistä.
Konkurssi on maksukyvyttömän velallisen ja
tämän velkojien varallisuusoikeuksiin olennaisesti
vaikuttava menettely, jossa velallisen omaisuus käytetään
velkojien saatavien maksuun. Velallisen omaisuus siirtyy konkurssin
alkaessa velkojien määräysvaltaan, ja
velallinen vastaavasti menettää oikeuden määrätä pesään
kuuluvasta omaisuudestaan. Menettelyn pääasiallinen
tarkoitus on turvata velkojien varallisuusoikeuksia velallisen maksukyvyttömyystilanteessa.
Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut konkurssi-
ja ulosottolainsäädännön olevan
lähtökohtaisesti saatettavissa voimaan muun täytäntöönpano-oikeudellisen
sääntelyn tavoin tavallisella lailla (PeVL
23/1992 vp, s. 2, PeVL 9/1998
vp, PeVL 12/2002 vp, s. 2/I).
Perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvattuun omaisuuden
suojaan kohdistuvan sääntelyn on kuitenkin oltava
riittävän tarkkarajaista ja täsmällistä. Sääntelyn
on lisäksi otettava eri osapuolten oikeudet ja
velvollisuudet oikeasuhtaisesti huomioon esimerkiksi niin,
ettei se muodostu jonkun osapuolen kannalta kohtuuttomaksi taikka perusteettomasti
jotakuta syrjiväksi tai suosivaksi. Ehdotus konkurssilaiksi
täyttää nämä vaatimukset,
eikä valiokunnalla ole niistä käsin huomautettavaa.
Sääntelyn taannehtivat vaikutukset.
Perustuslain 15 §:n 1 momentin säännös
omaisuuden suojasta turvaa myös sopimussuhteiden pysyvyyttä,
joskaan kielto puuttua taannehtivasti sopimussuhteiden koskemattomuuteen
ei ole perustuslakivaliokunnan käytännössä muodostunut
ehdottomaksi (PeVL 37/1998 vp, s. 2/I, PeVL
63/2002 vp, s. 2/II). Varallisuusoikeudellisten
oikeustoimien pysyvyyden suojan taustalla on ajatus oikeussubjektien
perusteltujen odotusten suojaamisesta taloudellisissa asioissa (PeVL
48/1998 vp, s. 2/II, PeVL 33/2002
vp, s. 3/I). Perusteltujen odotusten
suojaan liittyy oikeus luottaa sopimussuhteen kannalta olennaisia
oikeuksia ja velvollisuuksia sääntelevän
lainsäädännön pysyvyyteen niin,
että tällaisia seikkoja ei voida säännellä tavalla,
joka kohtuuttomasti heikentäisi sopimusosapuolten oikeusasemaa
(PeVL 45/2002 vp, s. 2—3).
Valiokunta on arvioinut tällaistakin omaisuuden suojaan
puuttuvaa sääntelyä perusoikeuksien yleisten
rajoitusedellytysten, kuten sääntelyn tarkoituksen hyväksyttävyyden
ja sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta (PeVL
63/2002 vp, s. 2—3, PeVL 1/2003
vp, s. 3—4).
Taannehtivasti vaikuttavat säännökset
konkurssipesän oikeudesta sitoutua velallisen sopimukseen
(3 luvun 8 §) samoin kuin omistuksenpidätys- ja
takaisinottoehtojen rinnastamisesta (5 luvun 6 ja 7 §)
ovat lähinnä nykyistä oikeustilaa selkeyttäviä,
eivätkä ne vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Säännöksessä takaisinoton ja
tilityksen toimittamisesta (5 luvun 9 §) on kysymys aineellisen
oikeuden toteuttamista merkitsevän täytäntöönpanotoimen
sääntelystä, eikä se ole muutenkaan
perustuslain kannalta ongelmallinen.
Luottolaitoksen kuittausoikeuden rajoittamisella (6 luvun 5 §)
pyritään edistämään
velkojien yhdenvertaisuutta. Kuittauskielto ei estä panttaamasta
kiellon alaisella tilillä olevia varoja luottolaitoksen
saatavan vakuudeksi. Sääntely ei valiokunnan mielestä muodostu
luottolaitosten näkökulmasta kohtuuttomaksi.
Säännökset panttiomaisuuden myynnistä (17 luvun
12—14 §) rajoittavat panttivelkojan valtaa päättää panttiomaisuuden
myyntiajankohdasta ja -tavasta. Sääntelyllä pyritään
siihen, että pantista saadaan mahdollisimman hyvä myyntihinta.
Säännökset eivät puutu panttivelkojan oikeuteen
saada maksu panttiomaisuuden myyntihinnasta. Oikeusturvajärjestelyt
ovat riittävät. Sääntely ei
heikennä panttivelkojan oikeusasemaa kohtuuttomasti.
Konkurssi voi ehdotuksen (21 luvun 1 §) mukaan päättyä nykyisestä poiketen
sovintoon siinäkin tapauksessa, että osa velkojista
sitä vastustaa. Velkojaa ei kuitenkaan voida vastoin tahtoaan
velvoittaa tyytymään hänelle konkurssimenettelyssä kuuluvaa
jako-osuutta pienempään osuuteen, eikä sovinto
rajoita sitä vastustaneen panttivelkojan oikeuksia. Valiokunta
pitää sääntelyä sillä tavoin
oikeasuhtaisena, että se ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Henkilökohtainen vapaus
Lakiehdotuksen 4 luvun 11 §:n 2 momentissa säädetään
tuomioistuimen mahdollisuudesta määrätä velallinen
ns. painostusvankeuteen, jos hän laiminlyö lakiin
perustuvan myötävaikutus- tai tietojenantovelvollisuutensa
niin, että pesänhoitaja ei kykene hoitamaan tehtäväänsä asianmukaisesti,
taikka kieltäytyy vahvistamasta pesäluettelon
oikeaksi tai antamasta tietoja pesäluetteloa varten. Edellytyksenä on
lisäksi, että velallinen jatkaa niskoitteluaan
tuomitusta uhkasakosta huolimatta tai on ilmeistä, että hän
niskoittelee uhkasakosta huolimatta. Velallinen voidaan määrätä vankeuteen,
kunnes hän täyttää velvollisuutensa.
Häntä ei kuitenkaan saa pitää vangittuna
enempää kuin kuusi kuukautta.
Oikeus henkilökohtaiseen vapauteen on turvattu perustuslain
7 §:n 1 momentissa. Vapautta ei saman pykälän
3 momentin mukaan saa riistää mielivaltaisesti
eikä ilman laissa säädettyä perustetta.
Rangaistuksen, joka sisältää vapaudenmenetyksen,
määrää tuomioistuin. Muun vapaudenmenetyksen
laillisuus voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi.
Oikeus vapauteen turvataan myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen
5 artiklassa, joka sisältää lisäksi
yksityiskohtaisen luettelon vapaudenriiston hyväksyttävistä perusteista.
Artiklan 1 kappaleen b kohdassa mainitun vapaudenriistoperusteen
mukaan henkilö voidaan pidättää tai vangita
lain nojalla, "koska hän ei ole noudattanut tuomioistuimen
laillista määräystä, tai jonkin
lakimääräisen velvoitteen täyttämisen
turvaamiseksi". Sopimusmääräyksen on
katsottu soveltuvan vain verraten lyhytaikaisiin vapaudenriistoihin;
henkilön pitäminen vangittuna pitkän,
epämääräisen ajan voi muodostaa
loukkauksen määräystä vastaan.Matti
Pellonpää, Euroopan ihmisoikeussopimus, Helsinki
2000, s. 251—252.
Ehdotetuille säännöksille painostusvankeudesta
on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät
perusteet. Sääntelyssä on kysymys viime
kädessä velkojien varallisuusetujen suojaamiseksi
tarpeellisten lailla säädettävien velvoitteiden
täyttämisen turvaamisesta. Sääntely on
riittävän täsmällistä.
Oikeusturvajärjestelyistäkään
ei ole huomautettavaa; vangitsemismääräyksestä saa
kannella ilman määräaikaa, ja kantelu
on käsiteltävä kiireellisenä.
Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta ei ole aivan
ongelmatonta, että henkilöä voidaan pitää painostustarkoituksessa
vangittuna enimmillään kuusi kuukautta. Mahdollisuus
panna toimeen näin pitkään jatkuva vapaudenriisto
merkitsee olennaista puuttumista yksilön henkilökohtaiseen
vapauteen. On kuitenkin huomattava, että henkilö voi
vaikuttaa vapaudenmenetyksensä pituuteen täyttämällä laissa
säädetyn velvollisuutensa. Voimassa olevan lain
mukaan painostusvankeuden enimmäisaika on kaksi kuukautta. Valiokunnan
saaman selvityksen mukaan painostusvankeuteen määrättyjä on
käytännössä pidetty vangittuina
muutamia päiviä ja joissakin harvoissa tapauksissa
kaksi, kolme viikkoa. Vapaudenriistomahdollisuuden olemassaolo sellaisenaan
on näin ollen arvioitavissa verraten tehokkaaksi keinoksi
niskoittelevaa velallista vastaan. Valiokunnan mielestä onkin
aiheellista vielä arvioida, onko painostusvankeuden enimmäisajan
pidentäminen kahdesta kuuteen kuukauteen tarpeen. Ehdotettua
lyhyempi painostusvankeusaika olisi selvästi paremmin sopusoinnussa
perusoikeusjärjestelmän kanssa.
Velallinen voidaan ehdotuksen mukaan määrätä painostusvankeuteen
myös uhkasakkoa asettamatta tai asetettua uhkasakkoa tuomitsematta.
Suhteellisuusperiaatteen kannalta tämä ei ole
aivan asianmukaista. Konkurssitilanteessa uhkasakon teho voi kuitenkin
joissakin tapauksissa olla tavanomaista heikompi. On toisaalta otettava
huomioon, että maksamaton uhkasakko muunnetaan rikoslain
2 a luvun 4 §:n nojalla vankeudeksi. Valiokunta korostaa,
että painostusvankeusmahdollisuutta käytetään
suhteellisuusperiaatteen mukaisesti vain, jos se on välttämätöntä.
Näin sovellettuna ehdotus ei tältä osin ole
perusoikeusjärjestelmän kannalta ongelmallinen.
Painostusvankeutta voidaan vuodelta 1948 olevan oikeudenkäymiskaaren
säännöksen perusteella käyttää niskoittelevaa
todistajaa vastaan. Valiokunta pitää tärkeänä,
että valtioneuvoston piirissä otetaan arvioitavaksi
tämän sääntelyn ajanmukaisuus
samoin kuin sen suhde perus- ja ihmisoikeuksiin.
Liikkumisvapaus
Tuomioistuin voi lakiehdotuksen 4 luvun 8—10 §:n
nojalla kieltää velallista poistumasta maasta.
Kielto on voimassa enintään siihen asti, kun velallinen
on vahvistanut pesäluettelon oikeaksi. Maastapoistumiskieltoon
määrätylle ei saa antaa passia, ja hänen
on luovutettava hallussaan oleva passinsa poliisin haltuun kiellon
ajaksi. Esityksessä ehdotetaan vastaavasti tarkistettaviksi
passilain 9 ja 16 §:n säännöksiä.
Sääntelyä on arvioitava perustuslain
9 §:ssä turvatun liikkumisvapauden kannalta.
Jokaisella on perustuslain 9 §:n 2 momentin mukaan
oikeus lähteä maasta. Tähän
oikeuteen voidaan saman perustuslainkohdan nojalla lailla säätää välttämättömiä rajoituksia
muun muassa oikeudenkäynnin varmistamiseksi. Oikeudenkäynnillä ei
säännöksessä sen esitöiden
mukaan viitata yksinomaan rikossyytteen käsittelyyn, vaikka
rikosoikeudenkäyntiä voidaankin pitää sääntelyn
luontevana lähtökohtana (HE 309/1993
vp, s. 51/II). Konkurssi on osaksi tuomioistuinmenettelyä,
joka alkaa tuomioistuimen päätöksellä konkurssiin
asettamisesta ja päättyy pääsäännön
mukaan tuomioistuimen päätökseen jakoluettelon
vahvistamisesta. Näiltä osin konkurssimenettelyä on
valiokunnan mielestä pidettävä sellaisena
oikeudenkäyntinä, jonka varmistamiseksi voidaan
perustuslain 9 §:n 2 momentissa tarkoitetulla
tavalla säätää rajoituksia oikeuteen
lähteä maasta. Maastapoistumiskiellon määrääminen
pesäluettelon vahvistamisvelvoitteen tehosteeksi on perusteltua
ja sillä tavoin välttämätöntä kuin
perustuslain 9 §:n 2 momentissa tarkoitetaan. Sääntely
ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Luottamuksellisen viestin suoja
Pesänhoitajalla on 4 luvun 4 §:n 1 momentin
nojalla oikeus ilman velallisen suostumusta ottaa haltuunsa ja avata
velalliselle osoitetut kirjelähetykset ja muut viestit
sekä paketit. Tätä oikeutta
ei kuitenkaan ole, jos on syytä olettaa, ettei lähetys
liity velallisen taloudelliseen toimintaan tai konkurssipesän
selvittämiseen. Postiyrityksen on 2 momentin mukaan pesänhoitajan
pyynnöstä luovutettava velalliselle tulleet lähetykset
pesänhoitajalle tai toimitettava ne pesänhoitajan
ilmoittamaan osoitteeseen. Sääntely on merkityksellistä perustuslain
10 §:ssä turvatun luottamuksellisen viestin salaisuuden
kannalta.
Perustuslain 10 §:n 2 momentin mukaan kirjeen, puhelun
ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton. Saman
pykälän 3 momentin nojalla lailla voidaan
säätää välttämättömistä rajoituksista
viestin salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta
taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa, oikeudenkäynnissä ja
turvallisuustarkastuksessa sekä vapaudenmenetyksen aikana.
Nämä perusteet rajoittaa luottamuksellisen viestin
salaisuutta on perusoikeusuudistuksessa tarkoitettu tyhjentäväksi
luetteloksi (HE 309/1993 vp, s. 54/I;
ks. myös PeVM 25/1994 vp, s.
5/II). Lailla voidaan esimerkiksi säätää velvollisuudesta
esittää yksityinen asiakirja tai muu tallenne
oikeudenkäynnissä (HE 309/1993
vp, s. 55/I).Kirjeenvaihtoa suojataan myös
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa.
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on äskettäin
ottanut tältä kannalta tutkittavaksi Suomea vastaan
tehdyn valituksen (45027/98) pesänhoitajan oikeudesta
ottaa haltuun ja avata velalliselle tulleita postilähetyksiä.
Luottamuksellisen viestin salaisuutta koskevan perustuslakisääntelyn
ensisijaisena tarkoituksena on esitöiden mukaan (HE
309/1993 vp, s. 53/II) suojata luottamukselliseksi
tarkoitetun viestin sisältö ulkopuolisilta. Sääntely
antaa turvaa muillekin tällaista viestiä koskeville
tiedoille, joilla voi olla merkitystä viestin säilymiselle luottamuksellisena.
Esimerkkinä on mainittu puhelujen tunnistamistiedot. Perustuslaki
turvaa jokaiselle oikeuden luottamukselliseen viestintään
ilman, että ulkopuoliset saavat oikeudettomasti tiedon
hänen lähettämiensä tai hänelle osoitettujen
luottamuksellisten viestien sisällöstä.
Tämä merkitsee esimerkiksi suojaa kirjeiden tai
muiden suljettujen viestien avaamista tai hävittämistä vastaan.
Säännös ei suojaa vain viestin lähettäjää,
vaan kysymyksessä on viestinnän molempien osapuolten
perusoikeus.
Pesänhoitajan toiminta ei varsinaisesti ole oikeudenkäyntiä,
mutta hänen tehtävänsä liittyvät
konkurssioikeudenkäynnin etenemiseen ja tässä oikeudenkäynnissä tarvittavan
näytön hankkimiseen. Tuomioistuin määrää pesänhoitajan.
Hän edustaa konkurssipesää ja tulee käytännössä velallisen
taloudelliseen toimintaan liittyvien luottamuksellisten viestien
osapuoleksi velallisen asemesta. Tällaisten viestien kysymyksessä ollessa
on lähtökohtaisesti myös viestinnän
toisen osapuolen etujen mukaista ohjata viestit pesän omaisuudesta
samoin kuin sen oikeuksista ja sille velalliselta siirtyneistä sitoumuksista
huolehtivalle pesänhoitajalle. Kun otetaan huomioon, että pesänhoitajan
oikeus ei ehdotuksen perusteella koske muita kuin velallisen taloudelliseen
toimintaan ja konkurssipesän selvittämiseen liittyviä viestejä,
ei sääntely valiokunnan mielestä loukkaa
perustuslain 10 §:n säännöksiä luottamuksellisen
viestin suojasta.
Säännöksen sanamuodon täsmentämistä on valiokunnan
mielestä kuitenkin asianmukaista vielä harkita.
On jossain määrin ongelmallista, että pesänhoitajan
oikeus ottaa haltuun ja avata velalliselle osoitetut luottamukselliset
viestit on säännöksen perusteella pääsääntö,
joka syrjäytyy, jos on syytä olettaa, että viesti
ei liity velallisen taloudelliseen toimintaan tai konkurssipesän
selvittämiseen. Pesänhoitajan tehtävän
rajoittamaa viestien haltuunotto- ja avaamisoikeutta ilmentäisi
ehdotettua paremmin, jos oikeuden rajoitukset kävisivät
ilmi itse pääsäännöstä esimerkiksi
seuraavasti: "Pesänhoitajalla on oikeus ilman
velallisen suostumusta ottaa haltuunsa ja avata velalliselle osoitetut
tämän taloudelliseen toimintaan tai
konkurssipesän selvittämiseen liittyvät
kirjelähetykset ja muut viestit sekä paketit." — Pykälän
2 momentti on vastaavasti aiheellista tarkistaa koskemaan vain velallisen
taloudel liseen toimintaan ja konkurssipesän selvittämiseen
liittyviä postilähetyksiä.
Muita seikkoja
Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon
takeet.
Perustuslain 21 §:n 2 momentissa edellytetään
oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon
takeiden turvaamista lailla. Momentissa olevan maininnan mukaan oikeus
tulla kuulluksi sisältyy näihin takeisiin, joiden
yksityiskohtaiset järjestelyt samoin kuin niihin mahdollisesti
tehtävät rajoitukset ja vähäiset
poikkeukset ovat lailla säänneltävissä. Lainsäädännöllä ei
toisaalta saa vaarantaa kenenkään oikeusturvaa
(HE 309/1993 vp, s. 74; ks. myös PeVL
12/2002 vp, s. 6).
Velalliselle voidaan lakiehdotuksen 4 luvun 11 §:n
3 momentin nojalla asettaa uhkasakko ja velallista koskeva vangitsemisvaatimus
käsitellä, vaikka hänelle ei ole varattu
tilaisuutta tulla kuulluksi. Edellytyksenä on, että asia
on kiireellinen eikä velallinen ole tavoitettavissa. Kuulemismahdollisuuden
varaaminen on erityisesti vapaudenriistotilanteissa varsin olennainen oikeusturvan
tae, josta voidaan poiketa vain hyvin painavista syistä.
Henkilön pysytteleminen tavoittamattomissa on konkurssimenettelyn sääntely-yhteydessä
tällainen
peruste. Käsittelyn kiireellisyys sen sijaan perusteena
ei välttämättä ole asianmukainen
etenkään henkilön vangitsemisasiassa
(vrt. 4 luvun 10 §:n 1 mom.). Sääntelyä on
tältä osin aiheellista vielä harkita.
Ammatin ja elinkeinon harjoittamisen vapaus.
Muualla lainsäädännössä säädetyt
velallisen toimimiskelpoisuuden rajoitukset ovat lakiehdotuksen
4 luvun 13 §:n mukaan voimassa konkurssin alkamisen ja
pesäluettelon vahvistamisen välisen ajan, kuitenkin — jollei
toisin säädetä — enintään
neljä kuukautta konkurssin alkamisesta. Lakiehdotuksen
14 luvun 13 §:n 2 momentissa säädetään
liike- ja ammattisalaisuuden ilmaisemis- ja käyttökiellosta.
Kielto koskee konkurssin alkamista edeltäneeseen toimintaan liittyviä salassapidettäviä
tietoja,
jos on ilmeistä, että niiden ilmaiseminen tai
käyttö voi alentaa pesään kuuluvan
omaisuuden arvoa tai vaikeuttaa sen muuttamista rahaksi.
Ehdotukset ovat merkityksellisiä perustuslain 18 §:n
1 momentin kannalta siltä osin kuin siinä turvataan
jokaisen oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan
työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Sääntely
perustuu hyväksyttäviin syihin. Toimimiskelpoisuuden
rajoitusten voimassaoloaikaa koskeva yleinen säännös
on oikeasuhtaisuuden kannalta asianmukainen, eikä liike-
ja ammattisalaisuuden käyttökieltoa voida pitää epäasianmukaisen
ankarana (PeVL 41/2000 vp, s. 7—8).
Säännökset eivät vaikuta lakiehdotuksen
käsittelyjärjestykseen.