Perustelut

Omaisuuden suoja

Yleistä.

Konkurssi on maksukyvyttömän velallisen ja tämän velkojien varallisuusoikeuksiin olennaisesti vaikuttava menettely, jossa velallisen omaisuus käytetään velkojien saatavien maksuun. Velallisen omaisuus siirtyy konkurssin alkaessa velkojien määräysvaltaan, ja velallinen vastaavasti menettää oikeuden määrätä pesään kuuluvasta omaisuudestaan. Menettelyn pääasiallinen tarkoitus on turvata velkojien varallisuusoikeuksia velallisen maksukyvyttömyystilanteessa.

Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut konkurssi- ja ulosottolainsäädännön olevan lähtökohtaisesti saatettavissa voimaan muun täytäntöönpano-oikeudellisen sääntelyn tavoin tavallisella lailla (PeVL 23/1992 vp, s. 2, PeVL 9/1998 vp, PeVL 12/2002 vp, s. 2/I). Perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvattuun omaisuuden suojaan kohdistuvan sääntelyn on kuitenkin oltava riittävän tarkkarajaista ja täsmällistä. Sääntelyn on lisäksi otettava eri osapuolten oikeudet ja velvollisuudet oikeasuhtaisesti huomioon esimerkiksi niin, ettei se muodostu jonkun osapuolen kannalta kohtuuttomaksi taikka perusteettomasti jotakuta syrjiväksi tai suosivaksi. Ehdotus konkurssilaiksi täyttää nämä vaatimukset, eikä valiokunnalla ole niistä käsin huomautettavaa.

Sääntelyn taannehtivat vaikutukset.

Perustuslain 15 §:n 1 momentin säännös omaisuuden suojasta turvaa myös sopimussuhteiden pysyvyyttä, joskaan kielto puuttua taannehtivasti sopimussuhteiden koskemattomuuteen ei ole perustuslakivaliokunnan käytännössä muodostunut ehdottomaksi (PeVL 37/1998 vp, s. 2/I, PeVL 63/2002 vp, s. 2/II). Varallisuusoikeudellisten oikeustoimien pysyvyyden suojan taustalla on ajatus oikeussubjektien perusteltujen odotusten suojaamisesta taloudellisissa asioissa (PeVL 48/1998 vp, s. 2/II, PeVL 33/2002 vp, s. 3/I). Perusteltujen odotusten suojaan liittyy oikeus luottaa sopimussuhteen kannalta olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia sääntelevän lainsäädännön pysyvyyteen niin, että tällaisia seikkoja ei voida säännellä tavalla, joka kohtuuttomasti heikentäisi sopimusosapuolten oikeusasemaa (PeVL 45/2002 vp, s. 2—3). Valiokunta on arvioinut tällaistakin omaisuuden suojaan puuttuvaa sääntelyä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten, kuten sääntelyn tarkoituksen hyväksyttävyyden ja sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta (PeVL 63/2002 vp, s. 2—3, PeVL 1/2003 vp, s. 3—4).

Taannehtivasti vaikuttavat säännökset konkurssipesän oikeudesta sitoutua velallisen sopimukseen (3 luvun 8 §) samoin kuin omistuksenpidätys- ja takaisinottoehtojen rinnastamisesta (5 luvun 6 ja 7 §) ovat lähinnä nykyistä oikeustilaa selkeyttäviä, eivätkä ne vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Säännöksessä takaisinoton ja tilityksen toimittamisesta (5 luvun 9 §) on kysymys aineellisen oikeuden toteuttamista merkitsevän täytäntöönpanotoimen sääntelystä, eikä se ole muutenkaan perustuslain kannalta ongelmallinen.

Luottolaitoksen kuittausoikeuden rajoittamisella (6 luvun 5 §) pyritään edistämään velkojien yhdenvertaisuutta. Kuittauskielto ei estä panttaamasta kiellon alaisella tilillä olevia varoja luottolaitoksen saatavan vakuudeksi. Sääntely ei valiokunnan mielestä muodostu luottolaitosten näkökulmasta kohtuuttomaksi.

Säännökset panttiomaisuuden myynnistä (17 luvun 12—14 §) rajoittavat panttivelkojan valtaa päättää panttiomaisuuden myyntiajankohdasta ja -tavasta. Sääntelyllä pyritään siihen, että pantista saadaan mahdollisimman hyvä myyntihinta. Säännökset eivät puutu panttivelkojan oikeuteen saada maksu panttiomaisuuden myyntihinnasta. Oikeusturvajärjestelyt ovat riittävät. Sääntely ei heikennä panttivelkojan oikeusasemaa kohtuuttomasti.

Konkurssi voi ehdotuksen (21 luvun 1 §) mukaan päättyä nykyisestä poiketen sovintoon siinäkin tapauksessa, että osa velkojista sitä vastustaa. Velkojaa ei kuitenkaan voida vastoin tahtoaan velvoittaa tyytymään hänelle konkurssimenettelyssä kuuluvaa jako-osuutta pienempään osuuteen, eikä sovinto rajoita sitä vastustaneen panttivelkojan oikeuksia. Valiokunta pitää sääntelyä sillä tavoin oikeasuhtaisena, että se ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.

Henkilökohtainen vapaus

Lakiehdotuksen 4 luvun 11 §:n 2 momentissa säädetään tuomioistuimen mahdollisuudesta määrätä velallinen ns. painostusvankeuteen, jos hän laiminlyö lakiin perustuvan myötävaikutus- tai tietojenantovelvollisuutensa niin, että pesänhoitaja ei kykene hoitamaan tehtäväänsä asianmukaisesti, taikka kieltäytyy vahvistamasta pesäluettelon oikeaksi tai antamasta tietoja pesäluetteloa varten. Edellytyksenä on lisäksi, että velallinen jatkaa niskoitteluaan tuomitusta uhkasakosta huolimatta tai on ilmeistä, että hän niskoittelee uhkasakosta huolimatta. Velallinen voidaan määrätä vankeuteen, kunnes hän täyttää velvollisuutensa. Häntä ei kuitenkaan saa pitää vangittuna enempää kuin kuusi kuukautta.

Oikeus henkilökohtaiseen vapauteen on turvattu perustuslain 7 §:n 1 momentissa. Vapautta ei saman pykälän 3 momentin mukaan saa riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Rangaistuksen, joka sisältää vapaudenmenetyksen, määrää tuomioistuin. Muun vapaudenmenetyksen laillisuus voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi.

Oikeus vapauteen turvataan myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa, joka sisältää lisäksi yksityiskohtaisen luettelon vapaudenriiston hyväksyttävistä perusteista. Artiklan 1 kappaleen b kohdassa mainitun vapaudenriistoperusteen mukaan henkilö voidaan pidättää tai vangita lain nojalla, "koska hän ei ole noudattanut tuomioistuimen laillista määräystä, tai jonkin lakimääräisen velvoitteen täyttämisen turvaamiseksi". Sopimusmääräyksen on katsottu soveltuvan vain verraten lyhytaikaisiin vapaudenriistoihin; henkilön pitäminen vangittuna pitkän, epämääräisen ajan voi muodostaa loukkauksen määräystä vastaan.Matti Pellonpää, Euroopan ihmisoikeussopimus, Helsinki 2000, s. 251—252.

Ehdotetuille säännöksille painostusvankeudesta on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet. Sääntelyssä on kysymys viime kädessä velkojien varallisuusetujen suojaamiseksi tarpeellisten lailla säädettävien velvoitteiden täyttämisen turvaamisesta. Sääntely on riittävän täsmällistä. Oikeusturvajärjestelyistäkään ei ole huomautettavaa; vangitsemismääräyksestä saa kannella ilman määräaikaa, ja kantelu on käsiteltävä kiireellisenä.

Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta ei ole aivan ongelmatonta, että henkilöä voidaan pitää painostustarkoituksessa vangittuna enimmillään kuusi kuukautta. Mahdollisuus panna toimeen näin pitkään jatkuva vapaudenriisto merkitsee olennaista puuttumista yksilön henkilökohtaiseen vapauteen. On kuitenkin huomattava, että henkilö voi vaikuttaa vapaudenmenetyksensä pituuteen täyttämällä laissa säädetyn velvollisuutensa. Voimassa olevan lain mukaan painostusvankeuden enimmäisaika on kaksi kuukautta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan painostusvankeuteen määrättyjä on käytännössä pidetty vangittuina muutamia päiviä ja joissakin harvoissa tapauksissa kaksi, kolme viikkoa. Vapaudenriistomahdollisuuden olemassaolo sellaisenaan on näin ollen arvioitavissa verraten tehokkaaksi keinoksi niskoittelevaa velallista vastaan. Valiokunnan mielestä onkin aiheellista vielä arvioida, onko painostusvankeuden enimmäisajan pidentäminen kahdesta kuuteen kuukauteen tarpeen. Ehdotettua lyhyempi painostusvankeusaika olisi selvästi paremmin sopusoinnussa perusoikeusjärjestelmän kanssa.

Velallinen voidaan ehdotuksen mukaan määrätä painostusvankeuteen myös uhkasakkoa asettamatta tai asetettua uhkasakkoa tuomitsematta. Suhteellisuusperiaatteen kannalta tämä ei ole aivan asianmukaista. Konkurssitilanteessa uhkasakon teho voi kuitenkin joissakin tapauksissa olla tavanomaista heikompi. On toisaalta otettava huomioon, että maksamaton uhkasakko muunnetaan rikoslain 2 a luvun 4 §:n nojalla vankeudeksi. Valiokunta korostaa, että painostusvankeusmahdollisuutta käytetään suhteellisuusperiaatteen mukaisesti vain, jos se on välttämätöntä. Näin sovellettuna ehdotus ei tältä osin ole perusoikeusjärjestelmän kannalta ongelmallinen.

Painostusvankeutta voidaan vuodelta 1948 olevan oikeudenkäymiskaaren säännöksen perusteella käyttää niskoittelevaa todistajaa vastaan. Valiokunta pitää tärkeänä, että valtioneuvoston piirissä otetaan arvioitavaksi tämän sääntelyn ajanmukaisuus samoin kuin sen suhde perus- ja ihmisoikeuksiin.

Liikkumisvapaus

Tuomioistuin voi lakiehdotuksen 4 luvun 8—10 §:n nojalla kieltää velallista poistumasta maasta. Kielto on voimassa enintään siihen asti, kun velallinen on vahvistanut pesäluettelon oikeaksi. Maastapoistumiskieltoon määrätylle ei saa antaa passia, ja hänen on luovutettava hallussaan oleva passinsa poliisin haltuun kiellon ajaksi. Esityksessä ehdotetaan vastaavasti tarkistettaviksi passilain 9 ja 16 §:n säännöksiä. Sääntelyä on arvioitava perustuslain 9 §:ssä turvatun liikkumisvapauden kannalta.

Jokaisella on perustuslain 9 §:n 2 momentin mukaan oikeus lähteä maasta. Tähän oikeuteen voidaan saman perustuslainkohdan nojalla lailla säätää välttämättömiä rajoituksia muun muassa oikeudenkäynnin varmistamiseksi. Oikeudenkäynnillä ei säännöksessä sen esitöiden mukaan viitata yksinomaan rikossyytteen käsittelyyn, vaikka rikosoikeudenkäyntiä voidaankin pitää sääntelyn luontevana lähtökohtana (HE 309/1993 vp, s. 51/II). Konkurssi on osaksi tuomioistuinmenettelyä, joka alkaa tuomioistuimen päätöksellä konkurssiin asettamisesta ja päättyy pääsäännön mukaan tuomioistuimen päätökseen jakoluettelon vahvistamisesta. Näiltä osin konkurssimenettelyä on valiokunnan mielestä pidettävä sellaisena oikeudenkäyntinä, jonka varmistamiseksi voidaan perustuslain 9 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla säätää rajoituksia oikeuteen lähteä maasta. Maastapoistumiskiellon määrääminen pesäluettelon vahvistamisvelvoitteen tehosteeksi on perusteltua ja sillä tavoin välttämätöntä kuin perustuslain 9 §:n 2 momentissa tarkoitetaan. Sääntely ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.

Luottamuksellisen viestin suoja

Pesänhoitajalla on 4 luvun 4 §:n 1 momentin nojalla oikeus ilman velallisen suostumusta ottaa haltuunsa ja avata velalliselle osoitetut kirjelähetykset ja muut viestit sekä paketit. Tätä oikeutta ei kuitenkaan ole, jos on syytä olettaa, ettei lähetys liity velallisen taloudelliseen toimintaan tai konkurssipesän selvittämiseen. Postiyrityksen on 2 momentin mukaan pesänhoitajan pyynnöstä luovutettava velalliselle tulleet lähetykset pesänhoitajalle tai toimitettava ne pesänhoitajan ilmoittamaan osoitteeseen. Sääntely on merkityksellistä perustuslain 10 §:ssä turvatun luottamuksellisen viestin salaisuuden kannalta.

Perustuslain 10 §:n 2 momentin mukaan kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton. Saman pykälän 3 momentin nojalla lailla voidaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa, oikeudenkäynnissä ja turvallisuustarkastuksessa sekä vapaudenmenetyksen aikana. Nämä perusteet rajoittaa luottamuksellisen viestin salaisuutta on perusoikeusuudistuksessa tarkoitettu tyhjentäväksi luetteloksi (HE 309/1993 vp, s. 54/I; ks. myös PeVM 25/1994 vp, s. 5/II). Lailla voidaan esimerkiksi säätää velvollisuudesta esittää yksityinen asiakirja tai muu tallenne oikeudenkäynnissä (HE 309/1993 vp, s. 55/I).Kirjeenvaihtoa suojataan myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on äskettäin ottanut tältä kannalta tutkittavaksi Suomea vastaan tehdyn valituksen (45027/98) pesänhoitajan oikeudesta ottaa haltuun ja avata velalliselle tulleita postilähetyksiä.

Luottamuksellisen viestin salaisuutta koskevan perustuslakisääntelyn ensisijaisena tarkoituksena on esitöiden mukaan (HE 309/1993 vp, s. 53/II) suojata luottamukselliseksi tarkoitetun viestin sisältö ulkopuolisilta. Sääntely antaa turvaa muillekin tällaista viestiä koskeville tiedoille, joilla voi olla merkitystä viestin säilymiselle luottamuksellisena. Esimerkkinä on mainittu puhelujen tunnistamistiedot. Perustuslaki turvaa jokaiselle oikeuden luottamukselliseen viestintään ilman, että ulkopuoliset saavat oikeudettomasti tiedon hänen lähettämiensä tai hänelle osoitettujen luottamuksellisten viestien sisällöstä. Tämä merkitsee esimerkiksi suojaa kirjeiden tai muiden suljettujen viestien avaamista tai hävittämistä vastaan. Säännös ei suojaa vain viestin lähettäjää, vaan kysymyksessä on viestinnän molempien osapuolten perusoikeus.

Pesänhoitajan toiminta ei varsinaisesti ole oikeudenkäyntiä, mutta hänen tehtävänsä liittyvät konkurssioikeudenkäynnin etenemiseen ja tässä oikeudenkäynnissä tarvittavan näytön hankkimiseen. Tuomioistuin määrää pesänhoitajan. Hän edustaa konkurssipesää ja tulee käytännössä velallisen taloudelliseen toimintaan liittyvien luottamuksellisten viestien osapuoleksi velallisen asemesta. Tällaisten viestien kysymyksessä ollessa on lähtökohtaisesti myös viestinnän toisen osapuolen etujen mukaista ohjata viestit pesän omaisuudesta samoin kuin sen oikeuksista ja sille velalliselta siirtyneistä sitoumuksista huolehtivalle pesänhoitajalle. Kun otetaan huomioon, että pesänhoitajan oikeus ei ehdotuksen perusteella koske muita kuin velallisen taloudelliseen toimintaan ja konkurssipesän selvittämiseen liittyviä viestejä, ei sääntely valiokunnan mielestä loukkaa perustuslain 10 §:n säännöksiä luottamuksellisen viestin suojasta.

Säännöksen sanamuodon täsmentämistä on valiokunnan mielestä kuitenkin asianmukaista vielä harkita. On jossain määrin ongelmallista, että pesänhoitajan oikeus ottaa haltuun ja avata velalliselle osoitetut luottamukselliset viestit on säännöksen perusteella pääsääntö, joka syrjäytyy, jos on syytä olettaa, että viesti ei liity velallisen taloudelliseen toimintaan tai konkurssipesän selvittämiseen. Pesänhoitajan tehtävän rajoittamaa viestien haltuunotto- ja avaamisoikeutta ilmentäisi ehdotettua paremmin, jos oikeuden rajoitukset kävisivät ilmi itse pääsäännöstä esimerkiksi seuraavasti: "Pesänhoitajalla on oikeus ilman velallisen suostumusta ottaa haltuunsa ja avata velalliselle osoitetut tämän taloudelliseen toimintaan tai konkurssipesän selvittämiseen liittyvät kirjelähetykset ja muut viestit sekä paketit." — Pykälän 2 momentti on vastaavasti aiheellista tarkistaa koskemaan vain velallisen taloudel liseen toimintaan ja konkurssipesän selvittämiseen liittyviä postilähetyksiä.

Muita seikkoja

Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet.

Perustuslain 21 §:n 2 momentissa edellytetään oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeiden turvaamista lailla. Momentissa olevan maininnan mukaan oikeus tulla kuulluksi sisältyy näihin takeisiin, joiden yksityiskohtaiset järjestelyt samoin kuin niihin mahdollisesti tehtävät rajoitukset ja vähäiset poikkeukset ovat lailla säänneltävissä. Lainsäädännöllä ei toisaalta saa vaarantaa kenenkään oikeusturvaa (HE 309/1993 vp, s. 74; ks. myös PeVL 12/2002 vp, s. 6).

Velalliselle voidaan lakiehdotuksen 4 luvun 11 §:n 3 momentin nojalla asettaa uhkasakko ja velallista koskeva vangitsemisvaatimus käsitellä, vaikka hänelle ei ole varattu tilaisuutta tulla kuulluksi. Edellytyksenä on, että asia on kiireellinen eikä velallinen ole tavoitettavissa. Kuulemismahdollisuuden varaaminen on erityisesti vapaudenriistotilanteissa varsin olennainen oikeusturvan tae, josta voidaan poiketa vain hyvin painavista syistä. Henkilön pysytteleminen tavoittamattomissa on konkurssimenettelyn sääntely-yhteydessä tällainen peruste. Käsittelyn kiireellisyys sen sijaan perusteena ei välttämättä ole asianmukainen etenkään henkilön vangitsemisasiassa (vrt. 4 luvun 10 §:n 1 mom.). Sääntelyä on tältä osin aiheellista vielä harkita.

Ammatin ja elinkeinon harjoittamisen vapaus.

Muualla lainsäädännössä säädetyt velallisen toimimiskelpoisuuden rajoitukset ovat lakiehdotuksen 4 luvun 13 §:n mukaan voimassa konkurssin alkamisen ja pesäluettelon vahvistamisen välisen ajan, kuitenkin — jollei toisin säädetä — enintään neljä kuukautta konkurssin alkamisesta. Lakiehdotuksen 14 luvun 13 §:n 2 momentissa säädetään liike- ja ammattisalaisuuden ilmaisemis- ja käyttökiellosta. Kielto koskee konkurssin alkamista edeltäneeseen toimintaan liittyviä salassapidettäviä tietoja, jos on ilmeistä, että niiden ilmaiseminen tai käyttö voi alentaa pesään kuuluvan omaisuuden arvoa tai vaikeuttaa sen muuttamista rahaksi.

Ehdotukset ovat merkityksellisiä perustuslain 18 §:n 1 momentin kannalta siltä osin kuin siinä turvataan jokaisen oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Sääntely perustuu hyväksyttäviin syihin. Toimimiskelpoisuuden rajoitusten voimassaoloaikaa koskeva yleinen säännös on oikeasuhtaisuuden kannalta asianmukainen, eikä liike- ja ammattisalaisuuden käyttökieltoa voida pitää epäasianmukaisen ankarana (PeVL 41/2000 vp, s. 7—8). Säännökset eivät vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.