Perustelut
Järjestyksenvalvojan asettaminen
Järjestyslain 22 §:n 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi
siten, että järjestyksenvalvoja voidaan asettaa
myös terveyden- tai sosiaalihuollon toimipisteeseen, satamaan
taikka lentopaikkaan. Järjestyksenvalvoja voidaan asettaa ylläpitämään
poliisin tai rajavartiolaitoksen apuna järjestystä ja
turvallisuutta, jos järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen
ei muulla tavalla ole tarkoituksenmukaista sekä järjestyksen
ja turvallisuuden ylläpitäminen sitä perustellusta syystä edellyttää.
Järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen on
selvästi perustuslain 124 §:ssä tarkoitettu
julkinen hallintotehtävä (PeVL 20/2002
vp, s. 2/II). Tällainen tehtävä voidaan
pykälän mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle
vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän
tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia,
oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen
vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
kuitenkin antaa vain viranomaisille.
Arvioidessaan, merkitseekö järjestyksen ja turvallisuuden
ylläpitämistehtävien antaminen kauppakeskuksissa,
liikenneasemilla ja joukkoliikenteen kulkuneuvoissa järjestyksenvalvojille
merkittävän julkisen vallan käyttöä sisältävien
tehtävien siirtoa muille kuin viranomaisille, valiokunta
on pitänyt ratkaisevana, millaiset toimivaltuudet järjestyksenvalvojilla
on. Valiokunta on suhtautunut järjestyksenpitovaltuuksien
säätämiseen yksityishenkilöille
pidättyvästi, kun sääntelyyn
ei ole sisältynyt tapauskohtaisuutta osoittavia
tai ajallisia rajauksia (PeVL 10/2006 vp,
s. 2/I, PeVL 20/2002 vp, s. 3/II, PeVL
28/2001 vp, s. 6/I). Käsiteltävänä olevassa
esityksessä ei järjestyksenvalvojien toimivaltuuksiin
ehdoteta muutoksia vaan ne säilyvät sellaisina
kuin ne on perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella
säädetty.
Järjestyksen ja turvallisuuden ylläpidon kannalta
lentopaikat ja satamat ovat samankaltaisia kuin muut liikenneasemat
ja järjestyksenvalvojien asettamista voidaan
arvioida valtiosääntöoikeudellisesti
samalla tavoin. Terveyden- ja sosiaalihuollon toimipisteiden sisällyttäminen
lain soveltamisalaan merkitsee sen sijaan olennaisempaa laajennusta.
Sitä perustellaan toimipisteiden lisääntyneillä uhka-
ja väkivaltatilanteilla. Toimipisteissä työskentelee
työ- ja virkasuhteisia vahtimestareita ja yksityisistä turvallisuuspalveluista
annetussa laissa tarkoitettuja vartijoita. Heidän toimivaltaansa
ei kuitenkaan kuulu järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen.
Valiokunta katsoo, että järjestyksenvalvojia saatetaan
tarvita ylläpitämään viranomaisten apuna
järjestystä ja turvallisuutta terveyden- ja sosiaalihuollon
toimipisteissä ja että tehtävän tarkoituksenmukaiseen
hoitamistapaan kohdistuva tarpeellisuusedellytys yleisellä tasolla
täyttyy. Poliisin säännönmukainen
läsnäolo terveyden- ja sosiaalitoimen toimipisteissä ei
ole mahdollista, ja järjestyksenvalvojan läsnäolo
on omiaan ennaltaestämään häiriötilanteita,
ja he voivat tarvittaessa välittömästi
ryhtyä toimenpiteisiin järjestyksen ja turvallisuuden
ylläpitämiseksi ja rikosten estämiseksi.
Järjestyksenvalvojan asettavan viranomaisen on kussakin
yksittäistapauksessa arvioitava 22 §:n 1 momentin mukaisesti,
edellyttääkö järjestyksen ja
turvallisuuden ylläpitäminen perustellusti järjestyksenvalvojia
ja onko ylläpitäminen muulla tavalla tarkoituksenmukaisesti
järjestettävissä. Valiokunta pitää tärkeänä,
että päävastuu järjestyksestä ja
turvallisuudesta huolehtimisesta samoin kuin rikosten torjunnasta
ja selvittämisestä jää poliisille
ja muille viranomaisille ja että vartioimisliiketoiminnan
osuus jää vain täydentäväksi (PeVL
28/2001 vp, s. 5/I).
Pykälän perusteluissa (s. 12) todetaan, että sosiaalihuollon
toimipisteellä tarkoitetaan muun muassa työvoimatoimistoja.
Tämä ei vastaa alan lainsäädännön
käsitteistöä tai yleistä kielenkäyttöä,
ja mikäli nykyiset työvoima- ja elinkeinotoimistot
on tarkoitus sisällyttää lain soveltamisalaan,
on lakiehdotusta tarkistettava niitä koskevin maininnoin.
Lisäksi perusteluissa rajataan sosiaalihuollon toimipisteiden
ulkopuolelle koulukodit ja lastensuojelulaitokset. Esitetty rajaus on
perusteltu, ja se on syytä sisällyttää säännökseen.
Järjestyksenvalvojan toimialue
Järjestyksenvalvojan toimialue on ehdotetun 22 §:n
1 momentin nojalla rajoitettava luvassa tarkoitettujen paikkojen
alueelle taikka kulkuneuvoon ja niiden välittömään
läheisyyteen. "Välittömään
läheisyyteen" katsotaan esityksen perusteluiden mukaan
kuuluvaksi ainakin parkkipaikat ja lentopaikalle johtavat tiealueet.
Nykyiseen verrattuna säännöksestä ehdotetaan
poistettavaksi edellytys, jonka mukaan toimialue voidaan vain tarvittaessa
ulottaa paikkojen ja kulkuneuvojen välittömään
läheisyyteen. Muutosta ei esityksessä perustella.
Perustuslakivaliokunta on majoitus- ja ravitsemisliiketoimintaan
sekä kokouksiin ja yleisötilaisuuksiin sovellettavaa
sääntelyä arvioidessaan (PeVL
49/2004 vp, s. 3/I, PeVL 10/2006 vp,
s. 4/I) pitänyt tärkeänä,
että ilmaisua "välitön läheisyys"
tulkitaan suppeasti. Sillä tarkoitetaan välittömästi
esimerkiksi liikkeen sisäänkäynnin edessä olevaa,
alaltaan vähäistä katu- tai tiealueen
osaa. Ilmaisua tulee tulkita samaan tapaan supistavasti järjestyksenvalvojien
ja vastaavien toimialuetta sääntelevässä muussakin lainsäädännössä.
Ilmaisu ei kata paikoitusalueita ja niille johtavia liikenneväyliä (PeVL 10/2006
vp, s. 4/I). Perusteluissa esitetty tulkinta
on valiokunnan kannanottojen kanssa ristiriidassa, eikä lakia
pidä soveltaa perusteluiden mukaisesti.
Valiokunta on pitänyt mahdollisena, että järjestyksenvalvojan
toimialue voi satunnaisesti järjestettävissä yleisötilaisuuksissa
kattaa myös kulkuväylät ja paikoitusalueet,
jotka on tällöin mainittava laissa (PeVL
10/2006 vp, s. 4/I). Järjestyksenvalvojan
järjestyslain mukaisiin toimialueisiin ei kuitenkaan liity
satunnaisesti järjestettävien yleisötilaisuuksien
poikkeusjärjestelyiden tarvetta, vaan ne ovat paikkoja,
joihin johtavilla tiealueilla ja paikoitusalueilla yleisö kulkee
säännöllisesti ja joiden järjestyksestä ja
turvallisuudesta huolehtiminen on syytä rajata viranomaisille.
Asettamisesta päättävän viranomaisen
harkintavallan käyttöä tulee säännöksessä ohjata
niin, ettei toimialuetta määrätä laajemmaksi
kuin on yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi
tarpeen. Tämän vuoksi säännöksessä on
säilytettävä tarpeellisuusedellytys.
Perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon turvaaminen
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle
kuin viranomaiselle ei saa vaarantaa perusoikeuksia, oikeusturvaa
tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Viittausta hallinnon
yleislakeihin ei enää nykyisin ole perustuslain
124 §:n takia välttämätöntä sisällyttää lakiin,
koska hallinnon yleislakeja sovelletaan niiden sisältämien
soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai
yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien
säännösten nojalla myös yksityisiin
niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä (PeVL 42/2005
vp, s. 3/II). Viranomaisen ja yksityisen välillä tehtävässä sopimuksessa
voidaan varmistaa oikeusturvan takeena olevien hallinnon yleislakien
noudattaminen. Valiokunta huomauttaa, että velvollisuus
niiden noudattamiseen johtuu tällöinkin kuitenkin
suoraan laista (PeVL 3/2009 vp, s. 5/I).