Perustelut
Kuitintarjoamisvelvollisuus
Ehdotetun lain soveltamisalaan kuuluvan elinkeinonharjoittajan
on 1. lakiehdotuksen 4 §:n 1 momentin
mukaan tarjottava tavaran tai palvelun ostajalle maksusuorituksesta
laadittu kuitti, jos maksu suoritetaan käteisellä rahalla
tai siihen rinnastuvalla maksutavalla. Velvollisuus on perusteltu
harmaan talouden torjuntaan liittyvän painavan yhteiskunnallisen
intressin toteuttamiseksi, eikä se olennaisesti rajoita
elinkeinonharjoittajan perustuslain 18 §:n 1 momenttiin
perustuvaa elinkeinovapautta. Sääntely on pääosin myös
riittävän täsmällistä ja
tarkkarajaista. Perustuslakivaliokunta kiinnittää tästä näkökulmasta
kuitenkin huomiota siihen, että säännöksen
sanamuodosta käy vain välillisesti ilmi tavaran
tai palvelun myyjän velvollisuus laatia maksusuorituksesta
kuitti. Jos sääntelyn tarkoituksena on velvoittaa
elinkeinonharjoittaja laatimaan kuitti myös esimerkiksi
niissä tilanteissa, joissa asiakas ei halua sitä vastaanottaa,
tulisi tämän käydä selkeämmin
ilmi säännöksen sanamuodosta.
Laiminlyöntimaksu
Esityksen 1. lakiehdotuksen 6 § sisältää säännökset
elinkeinonharjoittajalle kuitintarjoamisvelvollisuuden laiminlyönnin
vuoksi määrättävästä laiminlyöntimaksusta
ja 7 § laiminlyöntimaksua koskevasta muutoksenhausta
sekä maksun täytäntöönpanosta.
Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan (ks. kokoavasti PeVL 9/2012 vp,
s. 2) tällainen maksu ei ole perustuslain 81 §:n
mielessä sen paremmin vero kuin maksukaan vaan lainvastaisesta
teosta määrättävä sanktioluonteinen
hallinnollinen seuraamus. Valiokunta on asiallisesti rinnastanut
rangaistusluonteisen taloudellisen seuraamuksen rikosoikeudelliseen
seuraamukseen. Hallinnollisen seuraamuksen yleisistä perusteista
on säädettävä perustuslain 2 §:n
3 momentin edellyttämällä tavalla lailla,
koska sen määräämiseen sisältyy
julkisen vallan käyttöä. Valiokunta on
myös katsonut, että kyse on merkittävästä julkisen
vallan käytöstä. Laissa on täsmällisesti
ja selkeästi säädettävä maksuvelvollisuuden
ja maksun suuruuden perusteista sekä maksuvelvollisen oikeusturvasta
samoin kuin lain täytäntöönpanon
perusteista. Lisäksi valiokunta on katsonut, että vaikka
perustuslain 8 §:n rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen
täsmällisyysvaatimus ei sellaisenaan kohdistu
hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn, ei tarkkuuden yleistä vaatimusta
kuitenkaan voida tällaisen sääntelyn
yhteydessä sivuuttaa.
Lakiehdotuksessa on pääosin riittävän
täsmälliset säännökset
maksuvelvollisuuden ja laiminlyöntimaksun suuruuden perusteista
samoin kuin maksuvelvollisen oikeusturvasta ja laiminlyöntimaksun
täytäntöönpanosta. Tästäkin
näkökulmasta on kuitenkin tärkeää,
että lakiehdotuksen 4 §:ää täsmennetään
siten, että siitä ilmenee yksiselitteisesti, koskeeko
velvollisuus yksinomaan velvollisuutta tarjota kuitti vai myös
velvollisuutta laatia kuitti.
Perustuslakivaliokunta on rangaistusluonteisia hallinnollisia
seuraamuksia käsitellessään kiinnittänyt
huomiota Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan
4 artiklan sisältämään ns. ne
bis in idem -sääntöön,
jonka mukaan ketään ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla
tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta,
josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu
syylliseksi kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn
mukaisesti (PeVL 9/2012 vp). Hallituksen
esityksen puutteena voidaan pitää, että siinä ei
ole lainkaan otettu kantaa siihen, liittyykö toimintaan
myös rikosoikeudellisen seuraamuksen mahdollisuuksia tai
muita kaksoisrangaistavuuskiellon kannalta merkityksellisiä tilanteita. Sama
huomio koskee myös lakiehdotuksen 6 §:n 1 momenttiin
sisältyvän viranomaisen tiedonsaantioikeuden suhdetta
ns. itsekriminointisuojaan (ks. PeVL 34/2012 vp,
s. 3). Näiden seikkojen käsitteleminen on tämänkaltaisen
lainsäädännön yhteydessä tarpeen,
vaikka sinänsä onkin selvää,
että sekä ne bis in idem -sääntö että itsekriminointisuoja
on otettava huomioon säännöksiä sovellettaessa.
Valvonta
Kotirauhan suoja
Arvioinnin lähtökohdat.
Valvontaviranomaisella on 1. lakiehdotuksen 5 §:n
3 momentin perusteella oikeus valvoa kuitintarjoamisvelvollisuutta
lain soveltamisalaan kuuluvan elinkeinonharjoittajan toimitiloissa.
Pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyssä tilassa
tarkastus voidaan toimittaa vain, jos se on välttämätöntä kuitintarjoamisvelvollisuuden
noudattamisen selvittämiseksi. Esityksen perusteluista
(s. 22/II) on pääteltävissä,
että viittauksella pysyväisluonteiseen asumiseen
käytettyyn tilaan tarkastusmahdollisuus on pyritty ulottamaan
myös sellaisille toimialoille, joilla toimintaa yleisesti
harjoitetaan myös yrittäjän kotona tai
kodin välittömässä yhteydessä olevissa
tiloissa (esimerkiksi parturi-kampaamot, kosmetologit, pienimuotoiset
korjaus- ja huoltopalvelut).
Siltä osin kuin kysymys on tarkastuksista pysyväisluonteiseen
asumiseen käytetyssä tilassa, on ehdotusta arvioitava
perustuslain 10 §:ssä turvatun kotirauhan suojan
kannalta. Sen 3 momentin mukaan lailla voidaan säätää perusoikeuksien
turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan
piiriin ulottuvista toimenpiteistä. Ehdotetussa sääntelyssä ei ole
kysymys perusoikeuksien turvaamiseksi tehtävistä toimenpiteistä.
Tämän vuoksi tarkasteltavaksi tulee tässä tapauksessa
se, täyttääkö sääntely
ne edellytykset, jotka "rikosten selvittämiseksi" tehtäville
tarkastuksille on asetettava. Perustuslakivaliokunta on tämän
kaltaisen sääntelyn yhteydessä kiinnittänyt
huomiota tarkastusten liittymiseen epäiltyyn lain rikkomiseen,
tarkastusten välttämättömyyteen
ja oikeasuhtaisuuteen sekä perustuslain kotirauhan suojaa
koskevan säännöksen alueelliseen ulottuvuuteen.
Perustuslakivaliokunta on käytännössään
katsonut kotirauhan piiriin ulottuvan toimenpiteen olevan hyväksyttävä rikosten
selvittämiseksi, jos toimi sidotaan säännöksessä siihen,
että on olemassa konkreettinen ja yksilöity syy
epäillä lakia rikotun tai rikottavan (ks. esim. PeVL 69/2002
vp, s. 2/I ja PeVL 18/2010
vp, s. 7). Lisäksi valiokunta on edellyttänyt
tarkastuksen olevan välttämätön
tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi
(ks. esim. PeVL 40/2002 vp, s. 2/I, PeVL
44/2002 vp, s. 3/II).
Valiokunnan lähtökohtana on ollut se, että kotirauhaan
puuttuminen moitittavuudeltaan hyvin vähäisten
rikkomusten selvittämiseksi ei ole painavan tarpeen vaatimaa
eikä siten täytä vaatimusta perusoikeusrajoituksen
oikeasuhtaisuudesta (ks. esim. PeVL 40/2002 vp,
s. 2 ja PeVL 69/2002 vp, s. 2/II).
Toisaalta valiokunta on uudemmassa käytännössään
katsonut, että ainakin eräissä tapauksissa
tarkastuksen toimittamista voidaan pitää hyväksyttävänä myös
sellaisia rangaistaviksi säädettyjä rikkomuksia
koskevien perusteltujen epäilyjen johdosta, joista
voi enimmillään seurata sakkorangaistus. Tarkastusoikeus
on voitu kytkeä rikosoikeudellisen rangaistuksen lisäksi
myös rangaistuksenluonteisella maksulla sanktioituun käyttäytymiseen
(ks. esim. PeVL 7/2004 vp, s. 2/II
ja PeVL 40/2010 vp, s. 3—4).
Valiokunta on näissä tapauksissa oikeasuhtaisuusarvioinnissaan
kiinnittänyt huomiota muun muassa tarkastuksen julkisten
varojen käytön valvontaan liittyvään
tarkoitukseen (PeVL 69/2002 vp, s. 2—3),
tarkastuksen kohdistumiseen elinkeinonharjoittajan asunnossa sijaitseviin
toimitiloihin (PeVL 69/2002 vp, s. 3/I) sekä rangaistuksenluonteisen
hallinnollisen seuraamusmaksun luonteeseen (PeVL 40/2010
vp, s. 4/I).
Kotirauhan piiri kattaa lähtökohtaisesti kaikenlaiset
pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat (ks.
esim. PeVL 49/2005 vp,
s. 3/II, PeVL 40/2010 vp,
s. 4/I ja PeVL 43/2010 vp, s. 2/I)
eli siten myös esimerkiksi sellaiset elinkeinonharjoittajan
toimitilat, jotka sijaitsevat hänen asunnossaan. Perustuslakivaliokunta
ei toisaalta ole edellyttänyt tällaisten tilojen
sulkemista viranomaisten tarkastustoimivaltuuksien ulkopuolelle
esimerkiksi tilanteissa, joissa tarkastukset koskevat julkisista
varoista myönnettyjen tukien ja avustusten käytön
valvontaa (PeVL 69/2002 vp, s. 2—3)
tai joissa kysymys on pienten lasten hyvinvoinnin turvaamiseksi tehtävistä tarkastuksista
(PeVL 21/2010 vp, s. 4).
Ehdotuksen arviointi.
Kuitintarjoamisvelvollisuuden laiminlyönnistä voidaan
elinkeinonharjoittajalle lakiehdotuksen 6 §:n perusteella
määrätä laiminlyöntimaksu,
jonka määrä on vähintään
300 ja enintään 1 000 euroa. Jos rikkomus arvioidaan
vähäiseksi, laiminlyöntimaksu voidaan
jättää kokonaan määräämättä tai
se voidaan määrätä maksettavaksi
vähimmäismäärää pienempänä.
Oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta jossain määrin
ongelmallista on, että kysymys ei yksittäisen
laiminlyönnin osalta ole erityisen moitittavasta teosta.
Tämän vuoksi kotirauhan suojan kannalta myönteisin
ratkaisu olisi sääntely, jossa tarkastustoimivaltuudet
eivät lainkaan ulotu pysyväisluonteiseen asumiseen käytettäviin
tiloihin (vrt. PeVL 69/2002 vp, s. 3/II).
Tarkastusten tarkoituksena on toisaalta yleisemmin tehostaa
harmaan talouden torjuntaa ja erityisesti vähentää työvoimavaltaisilla
toimialoilla tavanomaista tulojen kirjaamatta jättämistä eli
ohimyyntiä. Kysymys on elinkeinotoiminnasta, jota tyypillisesti
voidaan harjoittaa myös elinkeinonharjoittajan kotona tai
sen yhteydessä. Tarkastusmahdollisuutta voidaan
pitää siinä mielessä välttämättömänä,
että kuitintarjoamisvelvollisuuden laiminlyöntejä on
muutoin vaikea selvittää. Tarkastusmahdollisuuden ulottamista
kaikkiin laissa tarkoitettuihin elinkeinonharjoittajiin voidaan
pitää myös yhdenvertaisuuden kannalta
perusteltuna. Tällaisessa tapauksessa tarkastusten toimittaminen
toimitiloissa, jotka sijaitsevat pysyväisluonteiseen asumiseen
käytettävissä tiloissa, ei valiokunnan mielestä muodostu
perustuslain 10 §:n vastaiseksi. Perusoikeusrajoituksen
täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta
on tämänkaltaisessa yhteydessä kuitenkin
tärkeää, että tarkastustoimivaltuudet
rajataan säännöksessä koskemaan
ainoastaan sellaisia tilanteita, joissa elinkeinotoimintaa tosiasiallisesti
harjoitetaan pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävissä tiloissa.
Tarkastustoimivalta on säännöksessä kiinnitetty
asianmukaisesti yksittäistapauksellisesti noudatettavaan
vaatimukseen siitä, että tarkastus voidaan toimittaa
vain, jos se on välttämätöntä kuitintarjoamisvelvollisuuden
noudattamisen selvittämiseksi. Sen sijaan perustuslakivaliokunta
kiinnittää huomiota siihen, että kotirauhan
piiriin ulottuvaa tarkastustoimivaltaa ei ole säännöksessä sidottu
siihen valiokunnan käytännössä vaadittuun
edellytykseen, että on olemassa konkreettinen ja yksilöity
syy epäillä lakia rikotun tai rikottavan. Tämän
lisääminen 1. lakiehdotuksen 5 §:n 3
momenttiin on edellytyksenä sille, että lakiehdotus
voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Koeosto
Valvontaviranomaisella on 1. lakiehdotuksen 5 §:n
3 momentin mukaan oikeus valvontaa varten tehdä koeostoja,
jos valvonnan tarkoitusta ei voi pelkällä myynnin
tarkkailulla vaikeuksitta saavuttaa. Esityksen perustelujen mukaan (s. 22/I)
valvontaviranomainen voisi ostaa elinkeinonharjoittajalta tavaran
tai palvelun valvoakseen sitä, tarjotaanko ostoksesta
kuittia ja merkitäänkö maksusuoritus
kirjanpitoa varten. Koeosto olisi perustelujen mukaan tarkoituksenmukainen
valvontakeino erityisesti tilanteissa, joissa vähäisen
asiakasvirran, myynnin luonteen tai muun vastaavan syyn vuoksi valvontaa
ei voisi toteuttaa pelkällä myynnin havainnoinnilla.
Kysymyksessä on viranomaistoiminnan kannalta uudentyyppinen
ja erikoislaatuinen toimivaltuus. Sen vuoksi esityksessä olisi
valiokunnan mielestä tullut selkeämmin selostaa
ja havainnollistaa, mitä koeostolla tarkoitetaan ja miten
sitä voidaan käyttää. Valiokunta
pitää joka tapauksessa selvänä,
että viranomainen ei voi koeostoja tehdessään
millään lailla esimerkiksi yllyttää elinkeinonharjoittajaa
lainvastaiseen tekoon.
Yrityksiin kohdistuvat tarkastukset
Perustuslakivaliokunta on viimeaikaisessa käytännössään
kiinnittänyt huomiota siihen, että yrityksiin
kohdistuvien valvontatyyppisten tarkastusten sääntelyssä on
syytä selkeyden vuoksi viitata hallintolain tarkastuksia
koskeviin 39 §:n yleissäännöksiin
(PeVL 11/2013 vp,
s. 2/II, PeVL 5/2013 vp,
s. 3/II, PeVL 32/2010 vp, s. 10—11, PeVL
5/2010 vp, s. 3). Tämän vuoksi lakiehdotukseen
on tässäkin tapauksessa syytä lisätä viittaus
hallintolain 39 §:ään (ks. kaivoslain
153 §:n 1 momentti ja valmistusverotuslain 96 §:n
1 momentti). Jos esimerkiksi tarkastusten luonteesta johtuu tarve
toimia joltakin osin hallintolain säännöksistä poikkeavasti,
on tästä säädettävä perustuslain
vaatimukset täyttävällä tavalla
(ks. erit. PeVL 5/2010 vp) erikseen.
Muutoksenhaku
Valvontaviranomaisen laiminlyöntimaksua koskevaan päätökseen
saa 1. lakiehdotuksen 7 §:n 1 momentin perusteella
vaatia oikaisua valvontaviranomaiselta ja oikaisuvaatimukseen annettuun
päätökseen saa puolestaan hakea muutosta valittamalla
hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuden päätökseen
saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus
myöntää valitusluvan. Muutoksenhakusääntely
vastaa hyvin niitä lähtökohtia, joita
perustuslakivaliokunta on viimeaikaisessa käytännössään
esittänyt (ks. PeVL 32/2012 vp).
Muita seikkoja
Esityksen perusteluissa (s. 20/I) on sinänsä asianmukaisesti
katsottu, että lainsäädäntövalta lakiehdotuksen
kattamissa asioissa kuuluu Ahvenanmaan itsehallintolain mukaan valtakunnalle.
Perustuslakivaliokunta pitää kuitenkin epäonnistuneena
perustelujen muotoilua, jonka mukaan "[n]äin
ollen ehdotettu laki tulisi lähtökohtaisesti sovellettavaksi
myös Ahvenanmaan maakunnassa". Valiokunnan mielestä lähtökohtaisesti-sana
aiheuttaa tarpeetonta epäselvyyttä.