Perustelut
Luvallisten rahapelien markkinointi
Arpajaislakiin ehdotetaan lisättäväksi
useita säännöksiä rahapelien
markkinoinnista. Näistä kokonaan uusi sääntelykohde
on luvallisten rahapelien markkinointi. Tästä on
säännöksiä alkuperäisen
esityksen 1. lakiehdotuksen 14 b, 62 b ja 62 c §:ssä.
Lain nojalla rahapeliluvan saanut rahapeliyhteisö saa 14
b §:n nojalla markkinoida rahapelejä ja rahapeliyhteisöä eräin markkinoinnin
sisältöä koskevin edellytyksin. Sisäasiainministeriö voi
62 b §:n mukaan kieltää näiden
edellytysten vastaisen markkinoinnin. Kieltoa voidaan 62 c §:n
perusteella tehostaa uhkasakolla.
Ehdotettua sääntelyä on arvioitava
perustuslain 12 §:n 1 momentissa turvatun sananvapauden
kannalta. Sananvapauden suoja kattaa lähtökohtaisesti
myös mainonnan ja markkinoinnin, mutta niihin voidaan kohdistaa
pidemmälle meneviä rajoituksia kuin sananvapauden
sisällöllisellä ydinalueella olisi mahdollista.
Toisaalta myös mainontaa ja markkinointia koskevan sääntelyn
tulee täyttää perusoikeutta rajoittavalta
lailta vaadittavat yleiset edellytykset (ks. PeVL 54/2006
vp, s. 2/I ja siinä mainitut lausunnot).
Luvallisen rahapelitoiminnan markkinoinnin sisältöön
kohdistuu eräitä rajoituksia. Markkinointi ei
saa muun muassa edistää sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja
aiheuttavaa pelaamista eikä siinä saa kuvata runsasta
pelaamista myönteisesti taikka pelaamattomuutta tai kohtuullista pelaamista
kielteisesti. Markkinointia ei saa kohdistaa alaikäisiin.
Erityisiä pelihaittariskejä sisältävien
pelien markkinointi on rajattu paikkoihin, joissa näitä pelejä pelataan.
Ehdotetun sääntelyn tarkoituksena on ehkäistä rahapelaamisesta
aiheutuvia sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja estämällä pelaamiseen
kehottava aggressiivinen myynninedistäminen.
Rajoitusten taustalla on perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttäviä kansanterveyden
edistämiseen ja lasten suojeluun liittyviä perusteita.
Rajoituksia voidaan pitää toiminnan erityisluonne
huomioon ottaen valiokunnan mielestä myös oikeasuhtaisina.
Ehdotetut markkinoinnin rajoitukset ovat perusoikeusrajoitusten
täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen näkökulmasta
melko väljiä. Ne vastaavat pitkälti kuitenkin
tavoitteiltaan samantyyppisen perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella
hyväksytyn alkoholilain 33 §:n säännöksiä eivätkä ole
tällaisessa sääntely-yhteydessä valtiosääntöoikeudellisesti
ongelmallisia. Sen sijaan lakiehdotuksen 14 b §:n 4 momentin
sisältämä säännös,
jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä rahapelien
sallituista tai kielletyistä markkinointitavoista, jättää täsmällisyysvaatimuksen
ja perustuslain 80 §:n 1 momentin näkökulmasta
asetuksenantajalle varsin paljon harkintavaltaa päättää elinkeinonharjoittajan oikeuksien
ja velvollisuuksien perusteisiin ulottuvasta sääntelystä.
Valiokunnan mielestä on selvää, ettei
valtioneuvoston asetuksella voida säätää esimerkiksi
esityksen perusteluissa (s. 9/II) mainituista
kielloista toteuttaa rahapelien markkinointia tietynlaisissa
ohjelmissa, julkisissa esityksissä tai julkaisuissa. Tällaiset säännökset
on — jos niitä pidetään tarpeellisina — säädettävä lain
tasolla (vrt. alkoholilain 33 §:n 2 momentin 1
a kohta). Asetuksenantovaltuus on tältä osin siten
poistettava tai siinä on ainakin määriteltävä ne
markkinointitavat, joista tarkempia säännöksiä voidaan
antaa, jotta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Ilman lupaa toimeenpantujen arpajaisten markkinointi
Ilman laissa edellytettyä lupaa toimeenpantujen arpajaisten
edistäminen julkaisemalla tai levittämällä mainosaineistoa
tai muulla vastaavalla tavalla on voimassa olevan arpajaislain 62 §:n 2 momentin
1 kohdan mukaan kiellettyä. Tätä säännöstä ehdotetaan
alkuperäisessä esityksessä muutettavaksi
korvaamalla mainosaineiston julkaisemisen ja levittämisen
kielto arpajaisten markkinoinnin kiellolla. Rahapelin markkinoiminen
vastoin arpajaislain 62 §:n 2 momentin 1 kohdassa säädettyä kieltoa
on puolestaan täydentävässä esityksessä ehdotetun
rikoslain 17 luvun 16 a §:n nojalla rangaistavaa.
Markkinointi on määritelty arpajaislakiehdotuksen
uudessa 4 §:n 3 kohdassa. Sen mukaan markkinoinnilla tarkoitetaan
mainontaa, epäsuoraa mainontaa ja muuta myynninedistämistoimintaa.
Lisäksi säännöksessä tarkennetaan epäsuoralla
mainonnalla tarkoitettavan erityisesti tuotteen myynninedistämistä muun
tuotteen mainonnan yhteydessä siten, että muun tuotteen
tunnuksena käytetään sellaisenaan tai tunnistettavasti
muunnettuna tuotteen tai sen myyjän vakiintunutta tunnusta
tai että muun tuotteen mainonnasta muutoin välittyy
mielikuva tietystä tuotteesta tai sen myyjästä.
Ehdotettua muutosta perustellaan esityksessä (s. 10/II)
sillä, että säännöksessä nykyisin
käytetty ilmaisu on osoittautunut esitutkinta-, syyttäjä-
ja tuomioistuinkäytännössä tulkinnanvaraiseksi
ja sitä on tulkittu suppeasti. Toisaalta valiokunnan saaman
selvityksen mukaan tarkoituksena ei ole ollut muuttaa vallitsevaa
oikeustilaa. Ehdotettu markkinoinnin määritelmä vastaa pitkälti
alkoholilain 33 §:n mainontaa koskevaa sääntelyä.
Tällainen sääntely, jolla pyritään
selkeyttämään ilman lupaa toimeenpantujen
arpajaisten markkinoinnin kieltoa ja siihen liittyvää kriminalisointia
ei ole perustuslain 12 §:n ja perustuslain 8 §:n
sisältämän rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen
kannalta ongelmallista.
Sääntely on merkityksellistä Ahvenanmaan itsehallintolain
mukaisen valtakunnan ja maakunnan välisen toimivallan jaon
kannalta erityisesti siltä osin kuin kysymys on rahapelien
järjestämisestä internetissä.
Arpajaisia ja muita rahapelejä koskeva lainsäädäntö kuuluu
itsehallintolain 18 §:n 6 kohdan yleistä järjestystä ja
turvallisuutta sekä lain 18 §:n 22 kohdan elinkeinotoimintaa
koskevien säännösten nojalla maakunnan
lainsäädäntövaltaan (ks. KKO
2001:38 ja KKO 2001:79). Itsehallintolain mukaisesta toimivallanjaosta
seuraa, että valtakunnan lailla ei voida säätää toiminnasta,
joka luonteeltaan kuuluu maakunnan lainsäädäntövaltaan.
Valtakunnan lakia voidaan niin ollen soveltaa ainoastaan siltä osin
kuin arpajais- tai rahapelitoiminta on toimeenpantu valtakunnassa.
Uudistettu sääntely ei valiokunnan mielestä vaikuta
arvioon siitä, milloin Ahvenanmaan maakunnassa rahapelitoimintaa
harjoittavan toimijan katsotaan toimeenpanevan rahapelitoimintaa
valtakunnassa. Tältä osin arvio perustuu samanlaisiin
edellytyksiin kuin korkeimman oikeuden ratkaisussa KKO
2005:27. Rahapelin toimeenpanona valtakunnassa tai rahapelin markkinointina
ei siten voida pitää esimerkiksi pelkkää suomenkielisten
pelisivustojen saatavilla oloa internetissä. Hallintovaliokunnan
on syytä sisällyttää tästä nimenomainen
maininta ainakin mietintönsä perusteluihin. Perustuslakivaliokunta
pitää myös selvänä,
ettei ehdotettua markkinoinnin kieltoa voida soveltaa rahapelien
mainontaan esimerkiksi sellaisissa Suomessa levitettävissä ulkomaalaisissa
ja ahvenanmaalaisissa painokirjoituksissa, joiden pääasiallinen
tarkoitus ei ole rahapelien mainonta. Hallintovaliokunnan on syytä ilmaista
myös tämä seikka mietinnössään
ja harkita lisäksi tätä tarkoittavan
nimenomaisen maininnan lisäämistä lakiehdotukseen
(vrt. alkoholilain 33 §:n 5 momentti).
Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että alkuperäisen
esityksen 1. lakiehdotuksen 62 a §:n ja 62 c §:n
mukaisia sisäasiainministeriön toimivaltuuksia
kieltää rahapelin toimeenpano ja asettaa kiellon
tehosteeksi uhkasakko ei voida Ahvenanmaan itsehallintolain 18 §:n
26 kohdan vuoksi soveltaa maakunnan alueella toimivaan toimijaan,
jos toiminta luonteeltaan kuuluu maakunnan lainsäädäntötoimivaltaan.
Hallinnollisia pakkokeinoja voidaan kohdistaa tällaiseen
toimijaan vain, jos rahapelitoimintaa on toimeenpantu valtakunnan
alueella.
Rahapelirikos
Täydentävässä esityksessä ehdotetaan
rikoslain 17 lukuun lisättäväksi rahapelitoiminnan
yhteydessä tehdylle arpajaisrikokselle ankaramman rangaistusasteikon
sisältävä tunnusmerkistö rikosnimikkeenään
rahapelirikos. Rahapelirikoksesta tuomitaan sakkoon tai vankeuteen enintään
kahdeksi vuodeksi. Rahapelirikoksena rangaistaan ehdotetun rikoslain
17 luvun 16 a §:n mukaan eräät
lainvastaisen rahapelitoiminnan ehkäisemisen näkökulmasta
keskeiset, nykyisin tavallisena arpajaisrikoksena rangaistavat
teot. Arpajaisrikoksen rangaistusmaksimi on kuusi kuukautta vankeutta.
Lainsäätäjän liikkumavaraa
kriminalisointien säätämisessä on
perustuslakivaliokunnan käytännössä pidetty
lähtökohtaisesti varsin väljänä, joskin
siihen on todettu johtuvan rajoituksia sekä perustuslaista
että Suomea sitovista kansainvälisistä velvoitteista.
Perustuslain asettamat rajoitukset johtuvat keskeisesti perusoikeuksista,
joiden käyttämiseen liittyvien rangaistussäännösten
tulee täyttää perusoikeuksien rajoittamiseen
kohdistuvat edellytykset, kuten vaatimukset sääntelyn
hyväksyttävyydestä ja oikeasuhtaisuudesta.
Osa lainsäätäjään kohdistuvista
rajoituksista johtuu perustuslain 8 §:ssä säädetystä rikosoikeudellisesta
laillisuusperiaatteesta. Valiokunta on katsonut, että muun
muassa rangaistusseuraamuksen ankaruutta arvioidaan tällöin
suhteellisuusvaatimuksen kannalta (ks. PeVL 18/2007
vp, s. 5, PeVL 23/1997 vp, s. 2—3).
Voimassa olevan rangaistussääntelyn eriyttämiselle
ja osittaiselle ankaroittamiselle ehdotetulla tavalla ei ole valiokunnan
mielestä sinänsä perustuslaista johtuvia
esteitä. Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin
huomiota siihen, että myös ilman rahapelilupaa
toimeenpannun rahapelin markkinointi samoin kuin toisessa maassa
laittoman rahapelin markkinointi tällaiseen maahan on rangaistavaa
rahapelirikoksena. Tämä johtaa siihen, että luvattoman
rahapelin markkinoinnin rangaistusasteikko muodostuu korkeammaksi
kuin alkoholijuoman markkinointirikoksen, josta voidaan rikoslain
30 luvun 1 a §:n mukaan tuomita sakkoon tai enintään kuudeksi
kuukaudeksi vankeuteen. Hallintovaliokunnan on syytä harkita,
onko tällainen ero kahden markkinointimuodon kriminalisoinnin välillä tarkoituksenmukaista.
Muuta
Ahvenanmaan maakunnalle erityisen tärkeästä laista
on Ahvenanmaan itsehallintolain 28 §:n 2 momentin
mukaan hankittava maakunnan lausunto ennen sen säätämistä.
Ehdotettu lainsäädäntö on siinä mielessä neutraalia,
että se kohdistuu periaatteessa kaikkiin luvallista tai
luvatonta rahapelitoimintaa Suomessa harjoittaviin toimijoihin.
Arpajaislainsäädännön säätämis-
ja soveltamishistoria huomioon ottaen on kuitenkin selvää,
että ehdotetuilla säännöksillä on
kiinteä yhteys Ahvenanmaan maakuntaan. Perustuslakivaliokunta
on tämän vuoksi asian käsittelyn yhteydessä kuullut
Ahvenanmaan maakunnan hallitusta. Maakunnan hallitus on lisäksi
antanut lausunnon täydentävästä hallituksen
esityksestä ennen sen saattamista eduskuntaan. Valiokunta
huomauttaa, että itsehallintolain 28 §:n 2 momentista
ilmenevän periaatteen kannalta asianmukaista olisi ollut
hankkia Ahvenanmaan maakunnan hallituksen lausunto koko käsiteltävänä olevasta
asiakokonaisuudesta sen valmistelun aikana.
