Perustelut
Norminantovaltuudet
Yleistä.
Lakiehdotus sisältää useita säännöksiä valtioneuvoston
asetuksenantovallasta ja Ratahallintokeskuksen määräystenantovaltuuksista. Tarkoitus
on, että direktiivien määräykset Euroopan
laajuisen rautatiejärjestelmän toiminnasta pannaan
pääasiassa toimeen ehdotetun lain nojalla annettavilla
alemmanasteisilla säännöksillä ja
määräyksillä.
Säännösehdotuksia lainsäädäntövallan
delegoinnista on arvioitava perustuslain 80 §:n kannalta.
Sen 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi antaa asetuksia perustuslaissa
tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla.
Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista,
jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Valtuuden
säätämiseen laissa on perustuslakivaliokunnan
lausuntokäytännössä kohdistettu
vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja
tarkkarajaisuudesta.
Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan myös muu
viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista,
jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn
asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään
lailla tai asetuksella. Asetuksenantovaltuuksiin verrattuna tällaiseen valtuuteen
kohdistuu yleistä tarkkarajaisuusvaatimusta pidemmälle
menevä vaatimus valtuuden kattamien asioiden määrittelemisestä tarkasti laissa.
Valtuuden tulee lisäksi perustuslain nimenomaisen säännöksen
mukaan olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu
(ks. myös esim. PeVL 46/2001 vp,
s. 3/I). Muiden viranomaisten norminantovalta on asetuksenantovaltaan
verrattuna perustuslain näkökulmasta poikkeuksellista
(PeVM 10/1998 vp, s. 23/II).
Perustuslakiuudistuksen yhteydessä mainittiin esimerkkinä viranomaisen
norminantovallasta tekninen ja vähäisiä yksityiskohtia
koskeva sääntely, johon ei liity merkittävää harkintavallan
käyttöä (HE 1/1998
vp, s. 133/II).
Perustuslakivaliokunta on toistuvasti korostanut, että perustuslain
80 §:n 1 ja 2 momentin säännökset
rajoittavat suoraan valtuussäännösten
tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten
ja määräysten sisältöä (ks. esim. PeVL
48/2001 vp, s. 4). Valtioneuvoston asetuksella
tai viranomaisen määräyksellä ei
siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä esimerkiksi
yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteista eikä asioista,
jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan.
Asetuksenantovaltuudet.
Valtioneuvoston asetuksella annetaan lakiehdotuksen 3 §:n
1 momentin mukaan tarkemmat säännökset
Euroopan laajuisessa rautatiejärjestelmässä noudatettavista,
momentissa mainittujen direktiivien liitteiden mukaisista olennaisista
vaatimuksista, jotka koskevat turvallisuutta, luotettavuutta ja käyttökuntoa,
terveyttä, ympäristönsuojelua ja teknistä yhteensopivuutta.
Olennaiset vaatimukset ovat keskeisessä asemassa lakiehdotuksen
lähes kaikkien säännösten sisällön
kannalta. Siksi ei ole ongelmatonta jättää niiden
sääntelyä valtioneuvoston asetuksen varaan.
Valtuuden valtiosääntöoikeudellisessa
arvioinnissa on valiokunnan mielestä tässä tapauksessa
annettava merkitystä sille, että kysymyksessä on
verraten rajattua ammattihenkilöstöä koskeva,
viime kädessä valtion rataverkkoon ja sen väyliin,
raiteisiin ja laitteisiin samoin kuin rataverkossa käytettäviin
raidekulkuneuvoihin kohdistuva tekninen sääntely.
Valtuuden nojalla annettavan asetuksen sisältö on
lisäksi sidottu säännöksessä mainittujen
direktiivien liitteistä ilmeneviin vaatimuksiin (ks. esim. PeVL 45/2001
vp, s. 5/I). Ehdotettu sääntelytapa
ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Valtioneuvoston asetus voi perustelujen mukaan sisältää säännöksiä myös
henkilöstön ammattipätevyysvaatimuksista
samoin kuin työterveys- ja työturvallisuusoloista.
Ehdotettu valtuussäännös ei kuitenkaan
sanamuotonsa perusteella kata tällaisia asioita. Säännöstä on
siten syytä täsmentää. Tällöin
on otettava huomioon, että valtioneuvoston asetuksella
voidaan työterveys- ja työturvallisuusoloista
antaa vain lain tasoista sääntelyä täsmentäviä säännöksiä ja
että perussäännökset henkilön
ammattipätevyyden vaatimuksista tulee perustuslain 18 §:n
1 momentin takia antaa lailla (ks. esim. PeVL 39/2001
vp, s. 2/II).
Valtioneuvoston asetuksella annetaan lakiehdotuksen
4 §:n 2 momentin mukaan tarkemmat säännökset
momentissa mainituista vakuutuksista ja niiden antamisen edellytyksistä.
Vakuutuksen antaa osajärjestelmän käyttöönsä hankkiva
taikka osatekijän valmistaja tai sen markkinoille saattava.
Vakuutuksen antaminen merkitsee, että osajärjestelmää tai
osatekijää on 6 §:n 2 momentin perusteella
pidettävä olennaisten vaatimusten mukaisena (ns.
vaatimuksenmukaisuusolettama). Valtioneuvoston asetuksella on perustelujen
mukaan tarkoitus antaa tarkempia säännöksiä myös
vakuutuksen antamismenettelystä. Tästä on
syytä lisätä momenttiin maininta. Lisäksi
perusteluissa todetaan ainakin EY-tarkastusvakuutuksen antamisen
edellytyksenä olevan, että lakiehdotuksen 7 §:ssä tarkoitettu
ilmoitettu laitos on antanut todistuksen osajärjestelmän
vaatimuksenmukaisuudesta. Kysymys on vakuutuksen antajan kannalta
olennaisesta seikasta, minkä vuoksi siitä on välttämätöntä mainita
laissa nimenomaisesti. Valtuuden nojalla annettavan asetuksen on
tarkoitus olla muutenkin sisällöltään
sidonnainen yhteisön sääntelyyn. Tämän
sidonnaisuuden ilmaiseminen itse valtuussäännöksessä olisi
omiaan lisäämään valtuuden tarkkarajaisuutta
(ks. PeVL 45/2001 vp, s. 5/I).
Valtioneuvoston asetuksella voidaan lakiehdotuksen
7 §:n 3 momentin jälkimmäisen virkkeen
mukaan antaa säännöksiä muista
pykälässä tarkoitetun ilmoitetun laitoksen
nimeämistä koskevista laitoksen toimintaan liittyvistä sellaisista
rajoituksista ja ehdoista, joilla varmistetaan, että laitokselle
kuuluvat tehtävät hoidetaan hyvin. Valtuussäännöksen
sana "lisäksi" viittaa mahdollisuuteen säätää asetuksella
muitakin kuin lain 7 §:n 1 momentin mukaisia edellytyksiä tai
ehtoja laitoksen nimeämiselle. Valtuutus on kirjoitettava
lakia tarkempien säännösten antamista
tarkoittavaan muotoon. Parempi vaihtoehto valiokunnan mielestä kuitenkin
on, että asetuksenantovaltuus muutetaan laitoksen nimeämisen
yhteydessä tehtävää hallintopäätöstä tarkoittavaksi
(vrt. lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentin säännös
mahdollisuudesta sisällyttää käyttöönottolupaan
rajoituksia ja ehtoja). Tällöin säännös
on asianmukaista erottaa pykälän 3 momentista
ja sijoittaa se esimerkiksi 2 momentiksi, jolloin nykyiset 2 ja
3 momentti siirtyvät 3 ja 4 momentiksi.
Tarkemmat säännökset Ratahallintokeskuksen
tehtävien järjestämisestä markkinavalvonnasta
vastaavana viranomaisena annetaan lakiehdotuksen 11 §:n
1 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella. Valiokunta huomauttaa, että valtuuden
nojalla annettavalla asetuksella ei voida antaa säännöksiä Ratahallintokeskuksen toimivallasta
eikä muista lain alaan kuuluvista asioista.
Määräystenantovaltuudet.
Euroopan yhteisöjen komission päätökset
ja suositukset olennaisten vaatimusten soveltamista koskevista perusparametreistä
ja
yhteentoimivuuden teknisistä eritelmistä pannaan
lakiehdotuksen 3 §:n 2 momentin mukaan täytäntöön
siten kuin Ratahallintokeskuksen päätöksellä määrätään.
Rautatiejärjestelmän teknisiä yksityiskohtia
koskevan määräystenantovallan osoittaminen
asiantuntijaviranomaiselle on valiokunnan käytännön
valossa soveliasta. Sääntelyyn liittyy runsaasti
ammatillisiksi luonnehdittavia erityispiirteitä (ks. esim. PeVL
52/2001 vp, s. 4/I).
Säännöksen sanamuoto ("siten kuin")
on epäonnistunut, koska siinä tarkoitetut päätökset
ja suositukset on tarkoitus panna täytäntöön
nimenomaan Ratahallintokeskuksen antamalla määräyksellä eikä jollakin
muulla sen päättämällä tavalla.
Momentin sanamuotoa on välttämättä tarkistettava.
Lakiehdotuksen 15 §:n 2 ja 3 momentin mukaan Ratahallintokeskus
voi määrätä lain taannehtivasta
soveltamisesta valtuussäännöksissä mainittuihin
seikkoihin ja toimintoihin. Tällaisen toimivallan osoittaminen
viranomaiselle olisi vastoin perustuslain 80 §:n 2 momenttia.
Tarkoitus kuitenkin on säätää laki
taannehtivasti sovellettavaksi vain Euroopan yhteisön sääntelyn edellyttämässä laajuudessa.
Valtuussäännökset tulee muotoilla tätä tarkoitusta
vastaaviksi viittaamatta viranomaisen määräystenantovaltaan. Myös
lakiehdotuksen 12 §:ää on tarkistettava siltä osin
kuin siinä mainitaan 15 §:n nojalla annetut määräykset.
Hallintotehtävän antaminen yksityiselle
Lakiehdotuksen 7 §:n 1 momentin mukaan liikenne- ja
viestintäministeriö nimeää ilmoitetun laitoksen,
jonka tehtävänä 8 §:n mukaan
on tehdä EY-tarkastuksia osajärjestelmien vaatimuksenmukaisuuden
arvioimiseksi ja antaa vaatimuksenmukaisuustodistuksia. Laitos arvioi
lisäksi yhteentoimivuuden osatekijöiden vaatimuksenmukaisuutta
ja käyttöönottosoveltuvuutta sekä antaa
niistä tarkastustodistuksia. Tarkastukset, arvioinnit ja
todistukset ovat merkityksellisiä osajärjestelmien
ja -tekijöiden markkinoille saattamisen ja toiselle luovuttamisen
samoin kuin niiden käyttämisen kannalta. Tällaisia
tehtäviä voidaan ehdotuksen mukaan antaa myös
yksityisille oikeushenkilöille.
Ilmoitetun laitoksen tehtävät ovat perustuslain
124 §:ssä tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä.
Tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen kannalta ei ole estettä osoittaa
teknisluonteisten tarkastusten toimittamista ja niihin perustuvien
todistusten antamista muillekin kuin viranomaisille. Ilmoitetun
laitoksen on laissa tarkoitettuja tehtäviä suorittaessaan
noudatettava lakiehdotuksen 9 §:ssä mainittua
yleishallinto-oikeudellista lainsäädäntöä,
ja laitoksen palveluksessa olevat ovat rikosoikeudellisessa virkavastuussa. Muutoksenhakutie
laitoksen päätöksiin on 13 §:ssä asianmukaisesti
järjestetty. Hyvän hallinnon vaatimuksiin sisältyvien
kielellisten oikeuksien kannalta ei ole ongelmatonta,
että nimetyn laitoksen antamissa todistuksissa voidaan
9 §:n mukaan käyttää arviointia
koskevien teknisten asiakirjojen laatimiskieltä eli mahdollisesti
muutakin kuin suomen tai ruotsin kieltä. Tässä yhteydessä on
valiokunnan mielestä kuitenkin annettava merkitystä sääntelyn
kohteena olevan toiminnan korostetun tekniselle luonteelle ja sille,
että toimintaa harjoittaa suppea ammattiryhmä.
Ehdotus ei vaaranna perusoikeuksia perustuslain 124 §:ssä tarkoitetulla
tavalla. Lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Ilmoitettu laitos voi lakiehdotuksen 8 §:n 3 momentin
mukaan teettää osatoimenpiteitä alihankkijalla,
jos tämä suorittaa ne ehdotetussa laissa tai sen
nojalla annettujen säännösten ja määräysten
mukaisesti. Momentin sanamuodon perusteella on epäselvää,
sovelletaanko alihankkijan toimenpiteisiin myös 9 §:ssä mainittua yleishallinto-oikeudellista
lainsäädäntöä. Esityksen
perusteluista ilmenevä tarkoitus on, että laitos
voi alihankintana vain täydentää osaamistaan
joillakin arvioinnin osa-alueilla. Kokonaisarviointia se ei voi
ulkoistaa. Lakiehdotuksen nimenomaisesta säännöksestä johtuu,
että ilmoitettu laitos vastaa alihankkijalla teettämistään toimenpiteistä.
Tällaisessa asetelmassa alihankkija voidaan ymmärtää ilmoitetun
laitoksen epäitsenäiseksi tekniseksi avustajaksi.
Ehdotettu sääntely ei muodostu perustuslain 124 §:n
kannalta ongelmalliseksi, vaikka alihankkijan toimiin ei sovellettaisikaan
lakiehdotuksen 9 §:ssä mainittua lainsäädäntöä (ks. PeVL
52/2001 vp, s. 5/I, PeVL 2/2002
vp, s. 4/I).
Lakiehdotuksen 8 §:n 3 momentin säännöstä ilmoitetun
laitoksen mahdollisuudesta käyttää alihankkijaa
on syytä täydentää maininnalla, jonka
mukaan alihankkijan tulee täyttää 7 §:ssä mainitut
ilmoitetun laitoksen nimeämistä koskevat edellytykset.
Lakiehdotuksen 7 §:n 1 momentin 1 kohdasta tulee esityksen
tarkoitusta vastaavasti ilmetä, että ilmoitettu
laitos voi olla paitsi oikeushenkilö myös viranomainen.
Muita seikkoja
Markkinavalvontaviranomaisen toimivalta.
Markkinavalvontaviranomaisen on lakiehdotuksen 11 §:n
3 momentin mukaan ryhdyttävä toimenpiteisiin osajärjestelmän
tai osatekijän käytön rajoittamiseksi
tai kieltämiseksi taikka sen poistamiseksi markkinoilta,
jos järjestelmän tai tekijän vaatimuksenmukaisuuden
vastaisuus vaarantaa rautatieliikenteen turvallisuutta tai on muutoin
olennainen. Ehdotetusta sääntelystä ei ole
sen hyväksyttävyyden kannalta huomautettavaa.
Sääntelyn omaisuuden suojaan kohdistuvan luonteen
vuoksi valiokunta korostaa, että säännöstä sovellettaessa
on otettava huomioon vaatimus kulloisessakin tilanteessa käytettävän
toimenpiteen oikeasuhtaisuudesta.
Rangaistussäännös.
Lakiehdotuksen 12 §:ssä on kysymys ns. blankorangaistussäännöksestä, jonka
mukaan rangaistavien tekojen tunnusmerkistöt määräytyvät
osittain lain nojalla annettavien alemmanasteisten säännösten
ja määräysten perusteella. Näiden
säännösten ja määräysten
sisältö puolestaan määräytyy
merkittäviltä osiltaan EY:n sääntelyn
pohjalta. Valiokunta on pitänyt ehdotetun kaltaista sääntelytapaa
perustuslain 8 §:ssä säädetyn
rikosoikeudellisen legaliteettiperiaatteen kannalta mahdollisena
(ks. PeVL 45/2001 vp, s. 4). Ehdotettu
sääntely ei näin ollen vaikuta lakiehdotuksen
käsittelyjärjestykseen. Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen
vuoksi valiokunta kuitenkin huomauttaa siitä, että lain
nojalla annettavissa säännöksissä ja määräyksissä on
nimenomaisesti osoitettava, mitkä säännökset
ja määräykset ovat lain 12 §:n mukaisen
rangaistusuhan alaisia (ks. PeVL 45/2001 vp,
s. 4/I).
Muutoksenhaku.
Lakiehdotuksen 11 §:n 4 momentissa ja 13 §:n
2 momentissa on säännökset muutoksenhausta
Ratahallintokeskuksen päätökseen. Ensiksi
mainittu momentti jättää epäselväksi,
haetaanko markkinavalvontaviranomaisen päätökseen
11 §:n 3 momentissa mainitusta vaatimuksesta muutosta uhkasakkolain
vai hallintolainkäyttölain säännösten
mukaisesti. Sääntelyä on välttämätöntä täsmentää.
Lisäksi 13 §:ää on valiokunnan
mielestä aiheellista täydentää maininnalla
siitä, että myös Ratahallintokeskuksen
muihin päätöksiin haetaan muutosta siten
kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.