Perustelut
Ehdotus
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kunnan peruspalveluiden
valtionosuudesta annettua lakia valtionosuuksien määräytymisperusteiden uudistamiseksi.
Valtionosuusjärjestelmä koostuu kuntien peruspalveluiden
kustannus- ja tarve-erojen tasauksesta ja kuntien verotuloihin perustuvasta
tasauksesta. Esityksellä yksinkertaistetaan valtionosuusjärjestelmän
perusrakennetta ja siirretään painotusta kustannus-
ja tarve-erojen tasauksesta tulopohjan tasaukseen. Valtionosuuksien
määräytymisperusteiden lukumäärää vähennetään
ja niiden päällekkäisyyksiä poistetaan.
Kunnan valtionosuus määräytyy ehdotuksen
mukaan ikärakenteen, sairastavuuden, asukastiheyden, työttömyysasteen,
vieraskielisyyden, kaksikielisyyden, saaristoisuuden ja koulutustaustan
perusteella. Erityisesti ikärakenteen sekä sosiaali-
ja terveydenhuollon määräytymisperusteiden
muutoksilla on huomattavia vaikutuksia kuntien valtionosuuksiin.
Arvioinnin lähtökohdat
Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti arvioinut valtionosuuslainsäädäntöä perustuslain
121 §:ssä säädetyn
kunnallisen itsehallinnon samoin kuin sosiaalisten ja sivistyksellisten
perusoikeuksien turvaamisen näkökulmasta (PeVL 34/2013
vp, PeVL 12/2011 vp, PeVL
29/2009 vp). Kunnille annettavista tehtävistä säädetään perustuslain
121 §:n 2 momentin mukaan lailla. Perustuslakivaliokunta
on vakiintuneessa käytännössään
korostanut, että tehtävistä säädettäessä on
huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista
edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (PeVL 34/2013 vp, s. 2/I, PeVL
30/2013 vp, s. 5/II, PeVL 12/2011 vp,
s. 2/II, PeVL 41/2010 vp, s.
5/II). Rahoitusperiaate sisältyy myös
Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 (2) artiklaan.
Sen mukaan paikallisviranomaisten voimavarojen tulee olla riittävät
suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa
ja muissa laeissa. Valtionosuusjärjestelmällä katetaan kuntien
peruspalveluiden aiheuttamia kustannuksia ja toteutetaan siten valtion
ja kuntien välistä rahoitusperiaatetta.
Ehdotus on merkityksellinen myös kuntien itsehallinnon
keskeisiin ominaispiirteisiin kuuluvan perustuslain 121 §:n
3 momentin mukaisen kuntien verotusoikeuden kannalta (PeVM 10/1998
vp, s. 35/I, PeVL 41/2002 vp,
s. 2/I). Verotusoikeuden keskeiseksi sisällöksi
on valiokunnan käytännössä muodostunut
se, että oikeudella tulee olla reaalinen merkitys kuntien
mahdollisuuksien kannalta päättää itsenäisesti
taloudestaan (PeVL 12/2011 vp,
s. 2/II, PeVL 29/2009 vp,
s. 2/II).
Kunnilla on merkittävä rooli julkiselle vallalle
kuuluvan perusoikeuksien toteuttamisvastuun kannalta. Kuntien lakisääteiset
tehtävät liittyvät keskeisesti useiden
taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien
toteuttamiseen. Valtionosuusjärjestelmän keskeisenä tarkoituksena
on varmistaa, että kaikilla kunnilla on olosuhteista ja
kuntien tulopohjan eroista huolimatta edellytykset selvitä erityisesti
lakisääteisistä tehtävistään.
Valtionosuusjärjestelmällä toteutetaan
kuntien tasolla etenkin perustuslain 16 §:n 2 momentissa
ja 19 §:n 3 momentissa julkiselle vallalle asetettuja velvoitteita
turvata sivistykselliset oikeudet sekä riittävät
sosiaali- ja terveyspalvelut.
Valtionosuusjärjestelmällä on alueellisen
yhdenvertaisuuden edistämisen vuoksi merkitystä myös
perustuslain 6 §:n kannalta. Järjestelmän tehtävänä on
tasoittaa kuntien välillä olevia peruspalveluiden
kustannus- ja tarve-eroja ja siten lisätä elinkeino-
ja väestörakenteeltaan erilaisten kuntien asukkaiden
yhdenvertaista kohtelua ja heidän tosiasiallisia mahdollisuuksiaan
saada perusoikeuksien toteutumisen kannalta välttämättömiä palveluja
(PeVL 34/2013 vp, s. 2/I, PeVL
29/2009 vp, s. 2/I, vrt. PeVL
37/2006 vp, s. 2—3).
Ehdotuksen arviointi
Nykyinen valtionosuusjärjestelmä on säädetty perustuslakivaliokunnan
myötävaikutuksella (PeVL 29/2009
vp). Järjestelmän voimassaolon aikana
valiokunta on arvioinut kahdesti ehdotuksia valtionosuusprosentin
alentamisesta (PeVL 12/2011 vp, PeVL
34/2013 vp). Käsiteltävänä olevassa
ehdotuksessa ei ole kysymys valtionosuusprosentin alentamisesta
vaan valtionosuusperusteiden ja verotulojen tasausmenettelyn uudistamisesta.
Uudistus toteutetaan valtion ja kuntien välisessä suhteessa
kustannusneutraalisti. Perustuslain kannalta ei ole kuitenkaan riittävää,
että asiaa arvioidaan valtio- ja kuntasektorin kokonaisuuden
tasolla, koska asukkaiden itsehallinto on suojattu kussakin kunnassa
(vrt. PeVL 41/2002 vp, s. 3/II).
Uudistuksen vaikutuksia onkin esityksessä selvitetty myös
yksittäisten kuntien osalta. Lisäksi taloudellisten
vaikutusten arvioinnissa on otettu huomioon vuosina 2012—2014
toteutetut ja vuodelle 2015 päätetyt valtionosuuksien
leikkaukset.
Valtionosuuksien määräytymistekijöiden muutoksilla
on varsin suuria vaikutuksia kuntien valtionosuuksiin.
Osa kunnista saa valtionosuuksia nykyistä enemmän
ja osa vähemmän. Suurin vaikutus on ikärakenteen
ja sosiaali- ja terveydenhuollon määräytymisperusteiden muutoksilla,
jotka perustuvat Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen sekä Valtion
taloudellisen tutkimuskeskuksen selvityksiin.
Kuntien valtionosuus määräytyy lain
3 luvun yleisen osan määräytymisperusteiden
ja 6 luvun lisäosien perusteella. Esityksessä ehdotetaan
uudeksi lisäosaksi työpaikkaomavaraisuutta (27 §). Lisäosan
perusteella määriteltyjen laskennallisten kustannusten
tarkoituksena on korvata keskuskunnille kustannuksia, joita niille
aiheutuu alueellisten palvelujen tarjonnasta, julkiseen infraan
ja työpaikkojen syntymiseen liittyvistä investoinneista
sekä kannustaa kuntia aktiiviseen elinkeinopolitiikkaan
(HE s. 46 ja 62). Valiokunta kiinnittää huomiota
siihen, että kunnan työpaikkaomavaraisuuteen vaikuttavat
myös sellaiset tekijät, joihin kunta ei voi elinkeinopolitiikallaan
vaikuttaa. Lisäperuste voi myös edelleen heikentää sellaisen
kunnan taloudellista asemaa, joka menettää työpaikkoja
esimerkiksi teollisuuden äkillisen rakennemuutoksen johdosta.
Valiokunnan mielestä hallintovaliokunnan on syytä arvioida
tätä kriteeriä etenkin siltä osin,
kohdentaako työpaikkaomavaraisuuden lisäosa valtionosuuden
riittävän tarkasti keskuskunnan alueellisista
palveluista aiheutuviin lisäkustannuksiin ja varmistaa,
ettei se syvennä työpaikkoja menettävän
kunnan taloudellista ahdinkoa.
Esityksestä ilmenee, että ehdotetut muutokset
valtionosuuksien määräytymistekijöihin
ja päätetyt valtionosuuksien leikkaukset vähentävät
yksittäisten kuntien saamia valtionosuuksia huomattavasti.
Kunnilla on ehdotetun voimaantulosäännöksen
mukaan viisi vuotta aikaa sopeuttaa talouttaan muutokseen, joka
merkitsee esitettyjen laskelmien mukaan mediaaniarvona vuoteen 2020
mennessä 0,65 prosenttiyksikön korotuspainetta
tuloveroprosenttiin ja 1,4 prosentin menetystä käyttötuloista.
Suurimmillaan tuloveroprosentin korotuspaine on 5,66 prosenttiyksikköä ja
valtionosuusmenetykset 8,8 prosenttia käyttömenoista.
Esityksen perusteluissa arvioidaan, että eniten valtionosuuksia
menettävillä kunnilla on merkittäviä vaikeuksia
taloutensa sopeuttamisessa (HE s. 74).
Valiokunnan käsityksen mukaan kuntien mahdollisuudet
sopeuttaa talouttaan laskeviin valtionosuuksiin ja selviytyä palveluvelvoitteestaan
vaihtelevat suuresti. Valtionosuuden kuntakohtainen aleneminen uusien
määräytymisperusteiden johdosta voi heikentää yksittäisen
kunnan kykyä sopeuttamisaikana vastata palveluvelvoitteistaan
sekä kaventaa itsenäistä taloudellista
päätösvaltaa ja kunnan yleistä toimialaa. Lisäksi
kunnan verotulojen lisääminen tuloveroprosenttia
nostamalla voi johtaa kuntakohtaisten tuloveroprosenttien vielä nykyistä suurempaan
vaihteluun.
Valtionosuusjärjestelmällä on edellä esitetyin
tavoin keskeinen merkitys perustuslain 6 §:ssä turvatun
yhdenvertaisuuden, 16 §:n 2 momentissa
ja 19 §:n 3 momentissa julkiselle vallalle asetettujen
velvoitteiden ja perustuslain 121 §:ssä säädetyn
kunnallisen itsehallinnon kannalta. Valiokunta on katsonut, että lainsäätäjällä on
varsin laaja harkintamarginaali säädettäessä leikkauksia
valtionosuusjärjestelmään silloinkin,
kun ne vaikuttavat merkittävästi yksittäisten
kuntien valtionosuuksiin. Ehdotuksessa on kysymys valtionosuusjärjestelmän
tavoitteiden kannalta sinänsä perustelluista muutoksista. Valiokunta
pitää kuitenkin erityisesti sosiaalisten ja sivistyksellisten
perusoikeuksien toteutumisen kannalta tärkeänä,
että valtionosuuksia menettävien kuntien taloudellista
sopeutumista lievennetään riittävän
pitkällä ja objektiivisin perustein määräytyvällä siirtymäajalla
tai muilla järjestelyillä. Uudistuksen täytäntöönpanolla ei
saa vaarantaa alueellista yhdenvertaisuutta tai kuntien perustuslain
mukaisten velvoitteiden toteuttamista. Sillä ei saa myöskään
heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla,
joka vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti
taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan (PeVL
50/2005 vp, s. 2/I, PeVL 42/1998 vp,
s. 2/I).
Valiokunta kiinnittää lopuksi huomiota siihen,
että valtionosuusjärjestelmään
ehdotetaan tehtäväksi kuntien taloudellisen itsehallinnon kannalta
merkittäviä muutoksia neljännen kerran
neljän vuoden kuluessa. Lisäksi valtionosuusjärjestelmän
uudistuksen ohella vireillä on kuntarakenteen, kuntalain
ja kuntien verontasausjärjestelmän uudistus sekä sosiaali-
ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistus. Valiokunta pitää perusteltuna,
että valtionosuusjärjestelmää arvioidaan
kokonaisuutena näiden lainsäädäntöhankkeiden
yhteydessä kuntien taloudellisen kantokyvyn ja perustuslain
kannalta.