Perustelut
Yleistä
Asumisen tukea koskevalla sosiaaliturvalla on perusoikeuksien
kannalta merkitystä erityisesti perustuslain 19 §:n
4 momentin kannalta (PeVL 10/2011 vp).
Säännöksen mukaan julkisen vallan tehtävänä on
edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukea asumisen
omatoimista järjestämistä. Asumiseen
liittyvän sosiaalituen muodot (yleinen asumistuki, eläkkeensaajan
asumistuki, opintotuen asumislisä ja osin sotilasavustus) ovat
tapoja, joilla julkinen valta toimeenpanee tätä perustuslain
mukaista toimintavelvoitetta. Julkinen valta edistää jokaisen
oikeutta asuntoon ja sen omatoimiseen järjestämiseen
myös muilla tavoin, kuten asuntotuotantoon kohdistuvilla
tuilla ja omistusasunnon korkokulujen verovähennyksillä.
Asumistuki on merkityksellinen myös perustuslain 19 §:n
2 momentin tarkoittaman perustoimeentulon turvan ja 1 momentin mukaisen
välttämättömän toimeentulon
ja huolenpidon kannalta (PeVL 10/2011 vp).
Esityksellä nostetaan nykyisin asumistukiasetuksessa
olevat etuoikeutettujen tulojen luetteloa ja tietojen hankkimista
koskevat säännökset lakiin niin, että tuen
myöntämisperusteista säädetään
kokonaisuudessaan lailla. Nämä muutokset ovat
merkityksellisiä perustuslain 80 §:ssä säädetyn
yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien lailla säätämisvelvoitteen
kannalta.
Tuen muutokset
Esityksen tavoitteena on yksinkertaistaa ja selkiyttää järjestelmää.
Asumistuessa huomioon otettavien enimmäisasumismenojen
määrittelyä yksinkertaistetaan siten,
että asunnon koolla, iällä, varustetasolla
tai lämmitysjärjestelmällä ei ole
enää vaikutusta, vaan enimmäismäärään
vaikuttavat vain asunnon sijainti ja ruokakunnan koko. Tämä helpottaa
tuen myöntämismenettelyä. Myös
tulojen mukaan määräytyvän omavastuuosuuden
määrittelyä selkiytetään
muun muassa luopumalla omavastuiden alueellisesta porrastuksesta.
Esityksen perustelujen mukaan rakenteellinen muutos johtaa siihen,
että asumistuki paranee tai pysyy ennallaan 73 prosentilla
ja alenee 27 prosentilla tuensaajista. Asumistuen muutos näkyy
selvimmin niillä ruokakunnilla ja alueilla, joissa nykyiset
vuokranormit ovat leikanneet eniten hyväksyttäviä vuokria.
Valiokunnan saamien laskelmien mukaan tuki kasvaa vähintään 50 euroa
kuukaudessa yli 52 000 tuensaajalla eli 26 prosentilla
ja yli 100 euroa kuukaudessa 7 prosentilla tuensaajista.
Tuki alenee yli 50 euroa kuukaudessa 5 300 tuensaajalla
eli vajaalla kolmella prosentilla tuensaajista. Näistä 436
tuensaajalla tuki alenee yli 100 euroa kuukaudessa. Tuki
pienenee useimmiten sellaisilla lapsettomilla pareilla ja usean
henkilön aikuisruokakunnilla, jotka ovat asuneet voimassaolevien
normien mukaisissa uusissa asunnoissa ja joiden vuokra ei mahdu uuden
järjestelmän mukaiseen kokonaisvuokraan. Koska
hyväksyttävien hoitomenojen taso jää nykyistä alhaisemmaksi,
tuki alenee myös useilla omakotitaloissa asuvilla.
Asumistuki on olennainen osa perustoimeentulon turvaa, jolla
asumismenoja pyritään alentamaan tuensaajien maksukykyä vastaavalle
tasolle. Myös julkiselle vallalle asetetusta velvoitteesta
edistää jokaisen asumista voidaan katsoa johtuvan
joitakin rajoitteita asumisen omatoimiseen järjestämiseen
tarkoitetun tuen heikentämiselle.
Järjestelmän selkiyttäminen ja yksinkertaistaminen
on valiokunnan käsityksen mukaan tarpeellista, ja ehdotettujen
muutosten tekemiselle on näin ollen epäilemättä hyväksyttävä syy.
Perusoikeusuudistuksen esitöissä on perustuslain 19 §:n
2 momentissa tarkoitettuun perustoimeentulon turvan käsitteeseen
liittyen katsottu, että se on voimassa olevasta sosiaalilainsäädännöstä sinänsä riippumaton
eikä siten kiinnity suoraan tiettyihin olemassa oleviin
etuusjärjestelyihin (HE 309/1993 vp,
s. 70/II, PeVM 25/1994 vp,
s. 10/II).
Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen,
että asumistuen alentuminen esimerkiksi 100 eurolla kuukaudessa
voi pienituloiselle ruokakunnalle olla merkittävä muutos,
joka voi vaikeuttaa tai estää ruokakuntaa jatkamasta
asumista nykyisessä asunnossa. Tuenhakijoiden voi myös
olla vaikeaa ennakoida, millaisia vaikutuksia tukiperusteiden muutoksilla
heidän kohdallaan tulee olemaan. Tämä on
merkityksellistä perustuslain 19 §:n 1, 2 ja 4
momentin kannalta.
Muutokset esitetään tuleviksi voimaan 1.1.2015
siten, että tukien tarkistamisessa käytetään
tämän jälkeen uusia säännöksiä.
Näin ollen ruokakunnan tuki voi muuttua jo tammikuulta maksettavan
tuen osalta, jos vuosittainen tuen tarkistusajankohta osuu tammikuulle.
Jotta tuenhakijat eivät tällaisissa tapauksissa
joutuisi kohtuuttomiin tilanteisiin, valiokunta pitää perusoikeuksien
toteutumisen kannalta tärkeänä, että ympäristövaliokunta
vielä selvittää, olisiko siirtymäsäännösten
avulla mahdollista porrastaa muutosten voimaantuloa siten, että niille
ruokakunnille, joita merkittävät tuen alentumiset
koskevat, jäisi enemmän aikaa sopeutua uuteen
tilanteeseen.
Yleisen asumistuen ruokakuntakohtaisuus ja avoliiton määrittely
Oikeus yleiseen asumistukeen on lakiehdotuksen mukaan nykyiseen
tapaan ruokakunnalla (8 §), johon kuuluvat samassa
asunnossa pysyvästi asuvat henkilöt (4 §).
Eri ruokakuntaan kuuluu henkilö, joka hallitsee osaa asunnosta erillisen
vuokrasopimuksen tai sitä vastaavan hallintasopimuksen
perusteella. Asumistukea myönnettäessä huomioon
otetaan ruokakunnan yhteiset asumismenot sekä ruokakunnan
jäsenten kuukausitulot lakiehdotuksen 2 luvussa tarkemmin
säädettävällä tavalla.
Lakiehdotuksen perustelujen mukaan asumistuessa sovellettava
ruokakuntakäsite lähtee asumistuen perustarkoituksesta,
asunnossa asuvien asumismenojen alentamisesta. Lähtökohtana
on, että asunnossa asuvat vastaavat asumistukilain tarkoittamalla
tavalla koko asunnon asumismenoista, ellei asunnon osan hallinnasta
ole erikseen sovittu. Ruokakunta- tai perhekohtaisuuden taustalla
on asumistuen alkuperäinen tavoite kohtuullistaa etenkin
lapsiperheiden asumiskustannuksia. Nykyisin tuensaajista on kuitenkin
lapsiperheitä enää 33 prosenttia, kun
taas yksinasuvia on 58 prosenttia (s. 4/I).
Perustuslakivaliokunta on erityisesti perustoimeentulon turvan
yhteydessä korostanut sosiaalisten perusoikeuksien yksilöllistä luonnetta
(ks. esim. PeVL 20/2012 vp,
s. 3/I, PeVL 46/2002 vp,
s. 5). Eläkkeensaajan asumistuki ja opintotukilaissa (65/1994)
tarkoitettu asumislisä ovat luonteeltaan yksilöllisiä etuuksia.
Tosin myös eläkkeensaajan asumistuki sisältää joitakin
perhekohtaisuuteen viittaavia piirteitä.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että yleistä asumistukijärjestelmää pyritään
kehittämään yksilöllisempään
suuntaan, samalla tavoin kuin eläkkeensaajan asumistuessa
ja opiskelijan asumislisässä on jo tehty. Ottaen
huomioon yleisen asumistuen tarkoituksen alentaa kaikkien asunnossa
asuvien asumismenoja valiokunta ei kuitenkaan katso ehdotetun ruokakuntakohtaisen
sääntelyn olevan suoranaisessa ristiriidassa perustuslain
kanssa. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota
ruokakunnan määrittelyä koskeviin säännöksiin
ja niiden perusteluihin liittyviin ongelmiin.
Lakiehdotuksen 4 §:n 2 momentin mukaan samassa asunnossa
asuvat aviopuolisot tai avopuolisot, heidän alaikäiset
lapsensa sekä keskenään suoraan etenevässä tai
takenevassa polvessa olevat sukulaiset kuuluisivat aina samaan ruokakuntaan.
He eivät voisi edes erillisellä vuokrasopimuksella
tai sitä vastaavalla hallintasopimuksella osoittaa kuulumistaan
eri ruokakuntiin.
Avopuolisolla tarkoitetaan lakiehdotuksen 5 §:n
mukaan miestä ja naista, jotka elävät
avoliitossa eli jatkuvasti yhteisessä taloudessa avioliitonomaisissa
olosuhteissa. Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan eri sukupuolta
olevien ja samassa asunnossa asuvien, vuokrasopimuksen keskenään
tai erikseen tehneiden henkilöiden katsotaan elävän
avoliitossa, ellei henkilöiden iästä,
asunnon koosta ja muista vastaavista seikoista ole pääteltävissä,
että kysymyksessä ei ole avoliitto (s. 18/I).
Nykyisin ei ole kovinkaan harvinaista, että eri sukupuolta
olevat henkilöt asuvat samassa asunnossa olematta avoliitossa
keskenään. Myös asunnossa asuvien henkilöiden
iän perusteella voi olla vaikeaa tehdä luotettavia
johtopäätöksiä avoliiton olemassaolosta.
Ehdotettu säännös perusteluineen johtaa
kuitenkin siihen, että hakijoiden on varsin vaikea osoittaa,
ettei kyse ole avoliitosta, jos pykälässä ja
sen perusteluissa mainitut kriteerit täyttyvät.
Viime kädessä asian ratkaisee Kansaneläkelaitos
harkintansa perusteella.
Valiokunta pitää asumistuen ruokakuntakohtaisuudesta
johtuvaa avoliiton tunnistamistarvetta, avoliiton määrittelyyn
liitettyjen kriteerien kaavamaisuutta ja viranomaisille jäävää laajaa
harkintavaltaa perusoikeusnäkökulmasta ongelmallisina.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että 5 §:n perusteluja muutetaan siten,
että säännöstä sovellettaessa
voidaan antaa nykyistä enemmän painoa tuenhakijoiden
esittämille näkökohdille nykyisten kaavamaisten
esimerkiksi henkilöiden ikään liittyvien
seikkojen sijasta. Lisäksi valiokunta korostaa tarvetta
käytännön soveltamistilanteissa tulkita
säännöksiä perusoikeusmyönteisesti.
Samalla valiokunta pitää tärkeänä,
että hallitus selvittää kattavasti lainsäädäntöön
sisältyviin avoliiton määritelmiin liittyvät
ongelmat ja mahdollisuudet ratkaista ne perusoikeudet paremmin huomioon
ottavalla tavalla.
Takaisinperintä ruokakunnan jäseniltä
Aiheetta tai määrältään
liian suurena maksettu tuki on 1. lakiehdotuksen 31 §:n
mukaan perittävä takaisin. Lakiehdotuksen 32 §:n
mukaan liikaa maksettua tukea voitaisiin periä takaisin
hakijalta, tämä avio- tai avopuolisolta taikka
muulta ruokakuntaan liikamaksun aikana kuuluneelta täysikäiseltä henkilöltä,
joka on sitoutunut yhteisvastuuseen liikaa maksetun tuen takaisinmaksusta.
Lakiehdotuksen 32 §:n säännös
on uusi, mutta se vastaa perustelujen mukaan nykyistä perintäkäytäntöä (s.
26/I).
Ehdotettu sääntely on merkityksellistä erityisesti
perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan
kannalta. Omaisuudensuojaan puuttumiselta on perustuslakivaliokunnan
käytännössä edellytetty muun
ohella yhteiskunnallisesti hyväksyttävää perustetta
ja suhteellisuusperiaatteen mukaisuutta (mm. PeVL 65/2010
vp). Liikaa maksetun tuen takaisinperinnälle
on yhteiskunnallisesti hyväksyttävä peruste.
Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota ehdotetunlaista yhteisvastuujärjestelyä koskeviin
säännösehdotuksiin perustuslain 80 §:stä johtuvien
vaatimusten sekä säännösten
täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimusten kannalta.
Perustelujen mukaan tuki perittäisiin takaisin ensisijaisesti
tuen hakijalta. Vasta jos perintä ei näin onnistu,
se kohdistettaisiin ruokakunnan muuhun jäseneen. Perinnästä annettaisiin
aina valituskelpoinen päätös sille, johon
perintä kohdistuu. Perusteluissa tarkennetaan yhteisvastuuseen
sitoutumista viittaamalla Kansaneläkelaitoksen vahvistamaan
lomakkeeseen, jonka allekirjoittavat yhteisöruokakunnan
jäsenet yhteistä tukea haettaessa ja jossa he
sitoutuvat maksamaan mahdollisen liikaa maksetun tuen takaisin.
Lomake on sama, jolla yhteisöruokakunnan jäsenet
myös valtuuttavat jonkun ruokakunnan jäsenistä tuen
hakijaksi (s. 26/II). Valtuutuksesta ei säädettäisi
erikseen laissa. Ehdotetun 4 §:n 5 momentin mukaan ruokakuntaa
edustaa asunnonhaltija tai hänen puolisonsa taikka se,
jonka nimissä erillinen vuokrasopimus tai sitä vastaava
hallintasopimus on.
Lakiehdotuksesta ei ilmene, mikä on ehdotetun 32 §:n
(ja sen yksityiskohtaisten perustelujen) suhde 4 §:n mukaisiin
ruokakunnan määritelmää ja ruokakunnan
edustamista koskeviin säännöksiin. Säännösehdotuksista
ei myöskään suoraan selviä,
hylätäänkö asumistukihakemus kokonaisuudessaan,
jos yksi asunnossa asuvista ei katso kuuluvansa samaan ruokakuntaan
muiden kanssa esimerkiksi siksi, ettei ole avoliitossa ja hänellä on
erillinen vuokrasopimus, eikä tästä syystä myöskään
sitoudu yhteisvastuuseen liikaa maksetun tuen takaisinmaksusta.
Jos tarkoitus on, että ruokakunnan jokaisen jäsenen
sitoutuminen yhteisvastuuseen liikaa maksetun tuen takaisinmaksusta
on edellytys hakemuksen osittaisellekin hyväksymiselle,
olisi tästä syytä säätää nimenomaisesti
laissa. Laista tulisi myös ilmetä yhteisvastuun
sisältö eli se, että jokainen ruokakunnan
jäsen vastaa yksin ja yhdessä muiden kanssa koko
liikaa maksetun määrän takaisinmaksusta.
Niin ikään perintäjärjestyksestä tai ainakin
siitä, että ensisijaisesti takaisinmaksusta vastaa
tuen hakija, tulisi säätää laissa.
Asumistuen maksaminen vuokranantajalle ilman tuensaajan valtuutusta
Kansaneläkelaitos voi 1. lakiehdotuksen 25 §:n 2
momentin mukaan tuensaajaa kuultuaan päättää,
että asumistuki maksetaan suoraan vuokranantajalle
ilman asumistuen saajan valtuutusta, jos vuokra-asunnossa asuva
tuensaaja toistuvasti laiminlyö vuokran maksamisen. Esityksen perusteluissa
(s. 24) tätä toistuvuutta kuvataan siten, että maksun
siirtämiseen riittää, kun vuokra on jätetty
maksamatta kaksi kertaa. Perustelujen mukaan maksutavan muutoksesta
ei tehtäisi erillistä valituskelpoista päätöstä,
mutta ennen maksun siirtämistä tuensaajaa olisi
kuultava.
Tällainen ratkaisu ei ole ongelmaton perustuslain 21 §:n
kannalta, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada perusteltu päätös
oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskevassa asiassa.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 10/2011 vp)
käsitellyt eläkkeensaajan asumistuesta annetun
lain muutosehdotuksen 25 a §:ään
sisältynyttä vastaavantyyppistä säännösehdotusta.
Perustuslakivaliokunta piti tärkeänä,
että laiminlyönnin toistuvuutta pyritään lakiehdotuksessa
nykyistä tarkemmin konkretisoimaan ja että tällöin
asiassa myös tehdään tavanomainen hallintopäätös.
Valiokunnan mielestä kuitenkin tällaisessa erityistapauksessa
oli mahdollista, että päätökseen
liitetään valituskielto (ks. HE 309/1993
vp, s. 74/II). Lisäksi valiokunta piti
tärkeänä, että säännökseen
liitetään maininta, joka ottaa huomioon myös
erilaiset sosiaaliset suoritusesteet, kuten sairaustapaukset. Lisäksi
perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota tarpeeseen varmistaa,
että asumistuen maksamista vuokranantajalle koskevasta
järjestelystä tuli myös voida päästä asianmukaisesti
menettelemällä eroon. Täten voitiin valiokunnan
mielestä myös perustuslain säännöksen
tavoitteen mukaisesti edistää yksilön
omaa elämänhallintaa.
Samoin perustein kuin edellä mainitussa lausunnossa
valiokunta katsoo, että 1. lakiehdotuksen 22 ja 25 §:ää on
syytä muuttaa siten, että säännökset
vastaavat eläkkeensaajan asumistuesta annetun
lain 24 ja 25 a §:ää.
Toimeenpanoa koskevista säännöksistä
Asumistuen hakijan ilmoitusvelvollisuudesta säädetään
1. lakiehdotuksen 19 §:ssä.
Pykälän 1 momentissa esitetään
yksilöityinä ne tiedot, jotka tulee ilmoittaa
asumistukihakemuksessa. Pykälän 2 momentin mukaan
hakijan on annettava Kansaneläkelaitokselle myös
muut hakemuksen ratkaisemiseksi välttämättömät
tiedot.
Säännösten sanamuoto viittaa siihen,
että niissä on tehty ero etuuden hakijan oma-aloitteisen
ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvien ("on ilmoitettava")
ja Kansaneläkelaitoksen pyynnöstä annettavien
("on annettava") muiden tietojen välille.
Näin ymmärrettynä ja sovellettuna sääntelystä ei
ole perustuslain kannalta huomautettavaa (PeVL 48/2006
vp).
Kansaneläkelaitos voi 1. lakiehdotuksen 21 §:n
mukaan ratkaista asumistukihakemuksen käytettävissä olevien
tietojen perusteella, jos hakija kieltäytyy antamasta hakemuksen
ratkaisemiseksi tarvittavia tietoja tai esittämästä selvitystä,
jota häneltä voidaan kohtuudella vaatia. Perustelujen
mukaan hakemus tällöin yleensä hylätään
tai asumistuki lakkautetaan (s. 23/II). Säännös
on hyvin avoin, kun otetaan huomioon, että kyseessä on
perusoikeutta konkretisoiva tukijärjestelmä. Hakemuksen
hylkäämisen ja tuen lakkauttamisen edellytyksistä on
syytä säätää täsmällisemmin
esimerkiksi viittaamalla lain 19 ja 20 §:ssä tarkoitettuihin
selvityksiin.