Perustelut
Yleistä
Perustuslakivaliokunta on arvioinut sekä lakia henkilötietojen
käsittelystä poliisitoimessa (PeVL 51/2002
vp) että lakia henkilötietojen käsittelystä rajavartiolaitoksessa
(PeVL 19/2005 vp) ennen niiden voimaantuloa.
Nyt näitä lakeja ehdotetaan eräin osin
täsmennettäviksi erityisesti tietojen käyttötarkoituksen
ja tietosisältöjen osalta. Samalla ehdotetaan
lakeihin sisällytettäviksi eräitä uusia
sallittuja tallennuskohteita, kuten niin sanotut havaintotiedot
ja salaisilla tiedonhankintakeinoilla saadut ylimääräiset
tiedot. Lisäksi ehdotetaan muun muassa tietojen poistamista
koskevien säännösten muutoksia.
Sääntely on merkityksellistä yksityiselämän ja
henkilötietojen suojaa koskevan perustuslain 10 §:n
kannalta. Sen 1 momentin mukaan henkilötietojen suojasta
säädetään tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunnan
vakiintuneen käytännön mukaan lainsäätäjän
liikkumavaraa rajoittaa tämän säännöksen
lisäksi myös se, että henkilötietojen
suoja osittain sisältyy samassa momentissa turvatun yksityiselämän
suojan piiriin. Kysymys on kaiken kaikkiaan siitä, että lainsäätäjän
tulee turvata tämä oikeus tavalla, jota voidaan
pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän
kokonaisuudessa. Valiokunta on käytännössään
pitänyt henkilötietojen suojan kannalta tärkeinä sääntelykohteina
ainakin rekisteröinnin tavoitetta, rekisteröitävien
henkilötietojen sisältöä, niiden
sallittuja käyttötarkoituksia mukaan luettuna
tietojen luovutettavuus sekä tietojen säilytysaikaa
henkilörekisterissä ja rekisteröidyn
oikeusturvaa. Näiden seikkojen sääntelyn lain
tasolla tulee lisäksi olla kattavaa ja yksityiskohtaista.
Nämä näkökohdat soveltuvat henkilötietojen
käytön sääntelyyn laajemminkin
(ks. esim. PeVL 14/2009 vp, s. 2, PeVL
11/2008 vp, s. 3/I ja PeVL
51/2002 vp, s. 1—2).
Henkilötietojen suojaa käsitellään
myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 8 artiklassa
ja Euroopan neuvostossa vuonna 1981 tehdyssä yleissopimuksessa
yksilöiden suojelusta henkilötietojen automaattisessa
tietojenkäsittelyssä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
on oikeuskäytännössään
katsonut yksityiselämään liittyvien henkilötietojen
rekisteröinnin kuuluvan Euroopan ihmisoikeussopimuksen
yksityiselämän suojaa koskevan 8 artiklan soveltamisalaan.
Tuomioistuin on todennut 8 artiklan tulleen loukatuksi muun muassa
sen vuoksi, että kansallinen lainsäädäntö ei
ollut sisältänyt säännöksiä tietosisällöistä,
tietojen säilytysajoista ja niistä henkilöryhmistä,
joista tietoja saatiin kerätä (ks. esim. Euroopan
ihmisoikeustuomioistuimen tuomio tapauksessa Rotaru v.
Romania 4.5.2000, tuomion kohdat 45—63).
Henkilötietojen sisältö
Poliisiasiain tietojärjestelmään
talletettavista henkilöllisyyttä koskevista tiedoista
säädetään 1. lakiehdotuksen
2 luvun 2 §:n 2 momentissa. Säännöksen
kattamaa henkilöryhmää sekä tietosisältöjä ehdotetaan
eräiltä osin täydennettäviksi.
Valiokunnalla ei sinänsä ole huomautettavaa näistä täydennyksistä.
Sen sijaan valiokunta kiinnittää huomiota siihen,
että voimassa olevasta säännöksestä poiketen
ehdotetun säännöksen muotoilu ("Tietojärjestelmään
saadaan tallettaa...tietojärjestelmän käyttötarkoituksen
kannalta tarpeelliset tiedot kuten...") näyttää merkitsevän
sitä, että sallittujen henkilöllisyyttä koskevien
tietojen luettelo jää ainakin jossain määrin avoimeksi.
Esityksen perustelujenkin mukaan kysymyksessä olisi esimerkkiluettelo
tiedoista, jotka olisivat käyttötarkoituksen kannalta
tarpeellisia. Ehdotettu sääntelytapa jättää siten
rekisteröitävien henkilötietojen sisällön
viime kädessä paljolti viranomaisen omin toimin
määriteltäväksi. Voimassa olevaa
säännöstä arvioidessaan valiokunta
nimenomaan totesi, että tällaista vaaraa ei ole,
koska tietojärjestelmiin talletettavat tiedot on yksilöity
riittävän tarkasti (PeVL 51/2002
vp, s. 2). Valiokunta pitää tärkeänä,
että rekisteröitävien henkilöllisyyttä koskevien
tietojen sisällöstä säädetään
yksityiskohtaisesti, minkä vuoksi 1. lakiehdotuksen 2 luvun 2 §:n
2 momentti on edelleen tarpeen muotoilla tyhjentäväksi
luetteloksi. Sama huomio koskee myös 1. lakiehdotuksen
2 luvun 3 §:n 2 momenttia, 4 §:n 3 momenttia,
5 §:n 3 momenttia sekä 2. lakiehdotuksen
1 luvun 7 §:n 2 momenttia, 8 §:n 2 momenttia,
9 §:n 2 momenttia, 10 §:n 2 momenttia,
11 §:n 2 momenttia ja 12 §:n 2 momenttia.
Tietojärjestelmään saadaan 1. lakiehdotuksen 2
luvun 2 §:n 3 momentin nojalla tallettaa edellä mainittujen
henkilöllisyyttä koskevien tietojen lisäksi
myös momentissa lueteltuja muita tarpeellisia tietoja.
Kyseisen 3 momentin 6 kohdan mukaan tallettaa saa henkilön
oman turvallisuuden tai viranomaisen työturvallisuuden
kannalta välttämättömät
tiedot. Tässäkin säännöksessä muotoilu
jää aiemmin mainitulla tavalla avoimeksi ("Tietojärjestelmään
saadaan lisäksi tallettaa...henkilön oman turvallisuuden
tai viranomaisen työturvallisuuden kannalta välttämättömät
tiedot, kuten tieto..."). Valiokunta huomauttaa, että säännöksessä on
ainakin osittain kysymys niin sanotuista arkaluonteisista tiedoista. Tämän
vuoksi on erityisen tärkeää, että sallitut tietosisällöt
ilmenevät säännöksestä tyhjentävästi.
Ehdotus näyttää lisäksi edelleen
tekevän mahdolliseksi terveystietojen ja sosiaalihuollon toimenpiteiden
rekisteröinnin hyvin laajasti (ks. PeVL 51/2002
vp, s. 2/II ja PeVL 37/2002
vp, s. 4/II). Valiokunnan mielestä säännöstä on
vielä syytä täsmentää määrittelemällä tarkemmin sallitut
terveydentilatiedot ja sosiaalihuollon toimenpiteet, vaikka välttämättömyysvaatimus
sinänsä asianmukaisesti rajoittaakin talletettavien tietojen
alaa. Samat huomiot koskevat myös 2. lakiehdotuksen 8 §:n
3 momentin 5 kohtaa.
Ensimmäisen lakiehdotuksen 2 luvun 2 §:n 3 momentin
3 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi
kadonneiksi ilmoitettujen henkilöiden löytämiseksi
ja tunnistamattomina löytyneiden vainajien tunnistamiseksi
tarpeellisista tiedoista. Vastaava säännösehdotus
sisältyy 2. lakiehdotuksen 1 luvun 8 §:n 3 momentin
3 kohtaan. Tällaisia tietoja ovat säännösten
mukaan muun muassa sormenjäljet ja DNA-tunnisteet. Valiokunta huomauttaa,
että ehdotetut säännökset näyttäisivät
mahdollistavan tietojen tallettamisen periaatteessa kenestä tahansa,
jos se tapahtuu kadonneen henkilön löytämiseksi
tai vainajan tunnistamiseksi. Tällaisena säännös
on henkilötietojen perusoikeussuojan kannalta selvästi
liian väljä. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 16/II)
mukaan säännösten tarkoituksena on mahdollistaa
tietojen tallettaminen kadonneiksi ilmoitettujen henkilöiden
ja tunnistamattomina löytyneiden vainajien lähisukulaisista.
Lisäksi perusteluissa todetaan, että lähisukulaisten
tietojen tallettaminen olisi mahdollista ainoastaan asianomaisen
henkilön suostumuksella. Tällä tavoin
rajattuna säännöksiä voidaan
pitää hyväksyttävinä sekä riittävän
täsmällisinä ja tarkkarajaisina. Säännöksiä on
siten täsmennettävä näillä perusteluista
ilmenevillä edellytyksillä.
Havaintotiedot
Poliisiasiain tietojärjestelmään
saa 1. lakiehdotuksen 2 luvun 2 §:n 3 momentin 11 kohdan
perusteella tallettaa poliisimiesten havaitsemia tai poliisille
ilmoitettuja tietoja eli niin sanottuja havaintotietoja. Kysymys
on potentiaalisesti hyvin laajasta ihmisten yksityiselämään
puuttuvasta tietojoukosta. Lisäksi havaintotiedot ovat usein
luonteeltaan epävarmoja ja niiden käyttämiseen
sisältyy leimautumisen riski. Perustuslakivaliokunta on
tämänluonteisten tietojen käsittelyssä kiinnittänyt
edellä mainittujen yleisten seikkojen lisäksi
huomiota tarpeeseen varmistaa tietojen virheettömyys ja
luotettavuus (PeVL 27/2006 vp, s. 2/II)
ja liittää tietoon arviot tietojenantajan luotettavuudesta
ja tietojen oikeellisuudesta (PeVL 51/2002 vp,
s. 2/II).
Havaintotietojen sisältöä on säännöksessä rajoitettu
edellyttämällä, että tallettaa
saa vain tietoja sellaisista tapahtumista tai henkilöistä,
joiden voidaan olosuhteiden taikka henkilön esittämien
uhkausten vuoksi perustellusti arvioida liittyvän rikolliseen
toimintaan. Tietoja talletettaessa niihin on lakiehdotuksen 12 §:n
2 momentin mukaan liitettävä arvio tietojen antajan
luotettavuudesta ja tietojen oikeellisuudesta, jos se on mahdollista.
Havaintotietoja ei saa lakiehdotuksen 16 §:n 3 momentin
perusteella käyttää päätettäessä tai
annettaessa lausuntoa luvan myöntämisestä tai
voimassaolosta. Lisäksi havaintotietojen säilytysaika
on varsin lyhyt, vain kuusi kuukautta. Tällä tavoin
tietosisältöjen, käyttötarkoituksen
ja säilytyajan osalta rajoitettuna sääntely
ei valiokunnan mielestä muodostu henkilötietojen
suojan kannalta ongelmalliseksi. Havaintotietojen luonteen vuoksi
on kuitenkin tärkeää, että tietojen
tallettamisen edellytyksiä tulkitaan suppeasti ja etenkin
niin, että havaintotieto voidaan tallettaa vain, jos on
olemassa epäilys rikollisesta toiminnasta. Lisäksi
talletettavat tiedot on pyrittävä mahdollisuuksien mukaan
tarkastamaan ja tietoihin on liitettävä arvio
niiden luotettavuudesta ja oikeudellisuudesta aina, kun se on mahdollista.
Salaisilla tiedonhankintakeinoilla saadut ylimääräiset
tiedot
Salaisilla tiedonhankintakeinoilla saatujen ylimääräisten
tietojen tallettaminen on 1. lakiehdotuksen 11 §:n 1 momentin
nojalla sallittua, jos tieto koskee sellaista rikosta, jonka estämisessä tai
paljastamisessa olisi saatu käyttää sitä tiedonhankintakeinoa,
jolla tieto on saatu. Ylimääräinen tieto
saadaan lisäksi tallettaa, jos tieto on tarpeen rikoslain
15 luvun 10 §:ssä tarkoitetun rikoksen estämiseksi.
Säännöksessä tarkoitettu rikos
on törkeän rikoksen ilmoittamatta jättäminen.
Sääntely vastaa tältä osin perustuslakivaliokunnan
myötävaikutuksella (PeVL 67/2010
vp) säädetyn uuden poliisilain 55 §:n
sääntelyä.
Muita seikkoja
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota
siihen, että poliisin ja rajavartiolaitoksen henkilörekistereihin
talletetaan jo nykyisellään runsaasti sellaisia
tietoja, joiden suojaaminen oikeudettomalta käytöltä on
erittäin tärkeää. Nyt käsiteltävinä olevien
lakiehdotusten myötä tietosisältöjen
määrä edelleen kasvaa ja niihin sisältyy muun
muassa sisällöltään epävarmoja
havaintotietoja. Valiokunta pitää tärkeänä,
että tällaisessa tilanteessa tietoturvajärjestelmien
toimivuuteen ja tietojen käytön valvontaan kiinnitetään korostettua
huomiota.
Valiokunta toteaa, että laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa
on muun muassa siihen tehtyjen lukuisien muutosten vuoksi muodostunut
rakenteeltaan ja sisällöltään
varsin monimutkaiseksi. Siihen sisältyy myös tarpeettomia
päällekkäisyyksiä henkilötietolain
ja viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain kanssa. Valiokunnan
mielestä valtioneuvoston piirissä on syytä harkita
poliisin henkilötietolain kokonaisuudistusta viimeistään
siinä vaiheessa, kun EU:n valmisteilla olevan uuden tietosuojasääntelyn
lopullinen sisältö on selvillä. Tässä yhteydessä tulee
esille esimerkiksi erityisen etnisen profiloinnin kiellon sisällyttäminen lainsäädäntöön.