Perustelut
Laki rajavartiolaitoksen hallinnosta
Rajavartiolaitoksen päällikön asema.
Ehdotuksen 3 §:n 1 momentin mukaan rajavartiolaitos kuuluu
valtion keskushallintoon sisäasiainministeriön
alaisuudessa kuten nykyisinkin. Rajavartiolaitosta johtaa rajavartiolaitoksen
päällikkö alaisenaan muun muassa rajavartiolaitoksen esikunta.
Rajavartiolaitoksen päällikön tulee ehdotuksen
5 §:n 1 momentin nojalla pitää sisäasiainministeri
tietoisena rajavartiolaitosta koskevista asioista ja osallistua
rajavartiolaitosta koskevien asioiden käsittelyyn sisäasianministeriössä.
Rajavartiolaitoksen päällikkö ratkaisee ehdotuksen
5 §:n 2 momentin perusteella rajavartiolaitosta
ja sen toimialaa koskevat sisäasiainministeriön
päätettäväksi säädetyt
muut kuin yhteiskunnallisesti tai taloudellisesti merkittävät
hallinto-asiat, jollei toisin säädetä.
Rajavartiolaitoksen esikunta on 3 momentin mukaan sisäasiainministeriön
rajavartio-osasto. Rajavartiolaitoksen apulaispäällikkö on
sisäasiainministeriön rajavartio-osaston osastopäällikkö.
Ehdotus jättää rajavartiolaitoksen
päällikön aseman voimassaolevaan lakiin
verrattuna hieman epäselväksi. Tarkoituksena ei
kuitenkaan ole ollut muuttaa nykyistä järjestelmää.
Siitä huolimatta ehdotuksesta ei aivan täsmällisesti selviä,
toimiiko rajavartiolaitoksen päällikkö ministeriössä vai
sen ulkopuolella. Ulkopuoliseen asemaan viittaa se, että rajavartiolaitoksen esikunta
on sisäasiainministeriön osasto, jonka päällikkönä toimii
rajavartiolaitoksen apulaisosastopäällikkö ja
että rajavartiolaitoksen päällikkö pitää sisäasiainministerin
tietoisena rajavartiolaitosta koskevista asioista. Rajavartiolaitoksen
päällikön kuulumista sisäasiainministeriön
organisaatioon puoltaa taas se, että rajavartiolaitos on
sisäasiainministeriön alainen valtion keskushallintoon
kuuluva viranomainen. Rajavartiolaitoksen päällikkö ratkaisee
rajavartiolaitoksen sen toimialaa koskevat sisäasiainministeriön
päätettäväksi säädetyt
muut kuin yhteiskunnallisesti tai taloudellisesti merkittävät hallintoasiat.
Tarkoituksena näyttää olevan vapauttaa
rajavartiolaitoksen päällikkö rutiiniasioiden
käsittelystä hoitamaan rajavartiolaitoksen kannalta
keskeisiä tehtäviä ja osallistumaan ministerin
johtamiin työryhmiin. Muiden asioiden hoitaminen kuuluisi
rajavartiolaitoksen apulaispäällikön
johtamalle rajavartiolaitoksen esikunnalle.
Perustuslain 67 §:n perusteella valtioneuvoston päätösvaltaa
käyttää valtioneuvoston yleisistunto
tai ministeriö. Ministeriön toimialasta ja asioiden
jaosta niiden kesken säädetään
perustuslain 68 §:n 3 momentin nojalla lailla tai valtioneuvoston
asetuksella.
Vaikka sääntely ei ehdotuksen mukaan muutakaan
nykyistä järjestelyä, on perustuslakivaliokunnan
mielestä tarpeen selkeyttää, että rajavartiolaitoksen
päällikkö kuuluu selkeästi sisäasiainministeriöön.
Ehdotuksen 3 §:n 1 momenttia voidaan muuttaa esimerkiksi
siten, että rajavartiolaitos on sisäasiainministeriön
johdon ja valvonnan alaisena toimiva valtion keskushallintoon kuuluva
viranomainen. Rajavartiolaitosta johtaa sisäasiainministeriössä rajavartiolaitoksen
päällikkö.
Päätöksenteko sotilaskäskyasioissa.
Ehdotuksen 7 ja 8 §:ssä on säännelty,
mistä sotilaskäskyasioista tasavallan presidentti
päättää ja mitkä asiat
jäävät rajavartiolaitoksen päällikön
tai muun sotilasesimiehen ratkaistavaksi. Tasavallan presidentti
tekee ehdotuksen 7 §:n 2 momentin mukaan sotilaskäskyasioita
koskevat päätökset valtioneuvoston ulkopuolella
sisäasiainministerin esityksestä, jolloin pääministerillä on oikeus
olla läsnä asiaa esiteltäessä ja lausua käsityksensä siitä.
Jos asia 7 §:n 3 momentin perusteella siirretään
tasavallan presidentin tai sisäasiainministeriön
aloitteesta valtioneuvostossa ratkaistavaksi, päättää presidentti
asiasta sisäasiainministerin esittelystä ilman valtioneuvoston
ratkaisuehdotusta.
Perustuslain 58 §:n 5 momentin mukaan presidentti päättää sotilaskäskyasioista
ministerin myötävaikutuksella sen mukaan kuin
lailla säädetään. Valiokunta
toteaa, että ehdotuksen 7 §:n järjestelyt
täyttävät perustuslain 58 §:n
5 momentin ministeriön myötävaikutuksen
vaatimukset, kun tasavallan presidentti päättää sotilaskäskyasioista
aina sisäasiainministerin esityksestä (PeVM
10/1998 vp, s. 19/I ja PeVM
2/2000 vp, s. 2). Pääministerin
läsnäolo-oikeus on myös sen linjan mukainen,
minkä valiokunta on omaksunut (PeVM 10/1998
vp, s 19/I ja PeVM 4/2000 vp,
s. 2/I). Sotilaskäskyasioiden päätöksenteko on
myös selkeästi eritelty ehdotuksen 7 §:n 1 momentissa
sekä 8 §:n 2 ja 3 momenteissa tasavallan presidentin,
rajavartiolaitoksen päällikön ja muun
sotilasesimiehen kesken, joten ehdotus on tältäkin
osin valiokunnan linjausten mukainen (PeVM 2/2000
vp, s. 2/I).
Kansalaisuusvaatimus.
Rajavartiolaitoksen virkaan nimitettävältä vaaditaan
10 §:n 1 momentin mukaan, että hän on
Suomen kansalainen. Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 6 §:n 2 momentissa
säädetyn syrjintäkiellon kannalta.
Perustuslain 125 §:n 1 momentin mukaan lailla voidaan
säätää, että määrättyihin
julkisiin virkoihin tai tehtäviin voidaan nimittää vain
Suomen kansalaisia. Sanonnalla "määrätty"
julkinen virka tai tehtävä on ilmaistu periaate,
jonka mukaan kansalaisuusvaatimuksia tulee asettaa vain rajoitetusti
ja perustelluista syistä (HE 1/1998 vp s. 180/I).
Perustuslakivaliokunta on pitänyt kansalaisuusvaatimusta
muun muassa tuomarin ja poliisimiehen virkaan perusteltuna, koska
virkaan tai tehtävään on liittynyt merkittävää julkisen
vallan käyttämistä (PeVL 13/1999 vp,
s. 3/II ja PeVL 28/2004 vp,
s. 3). Myös rajavartiolaitoksen virkaan liittyy merkittävää julkisen
vallan käyttöä. Sen vuoksi Suomen kansalaisuus
on perusteltua asettaa virkojen kelpoisuusvaatimukseksi, eikä ehdotus
siten ole perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaisen syrjintäkiellon kannalta
ongelmallinen.
Aseellinen palvelus sotilasviran edellytyksenä.
Rajavartiolaitoksen sotilasvirkaan nimitettävältä vaaditaan
10 §:n 2 momentin mukaan, että hän on
suorittanut Suomen puolustusvoimissa tai rajavartiolaitoksessa
joko asevelvollisuuden aseellisessa palveluksessa
tai naisten vapaaehtoisen palveluksen.
Ehdotuksen 10 §:n 3 momentin perusteella asevelvollisuusvaatimus
ei kuitenkaan koske henkilöä, joka Ahvenanmaan
itsehallintolain 12 §:n 1 momentin nojalla saa
asevelvollisuuden sijasta palvella vastaavalla tavalla luotsi- ja majakkalaitoksessa
tai muussa siviilihallinnossa. Vaatimus naisten vapaaehtoisen asepalveluksen
suorittamisesta ei 2 momentissa säädetystä poiketen
koske henkilöä, jolla on Ahvenanmaan itsehallintolain
6 §:ssä tarkoitettu kotiseutuoikeus.
Sotilasvirkaan nimittämisen edellytyksiä on arvioitava
perustuslain 6 §:n syrjintäkiellon perusteella.
Sen mukaan ketään ei ilman hyväksyttävää perustetta
saa asettaa eri asemaan muun muassa sukupuolen, kielen, terveydentilan
tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.
Koska ahvenanmaalaiset on itsehallintolain 12 §:n 2 momentin
perusteella vapautettu asevelvollisuuden suorittamisesta, on sitä pidettävä perustuslain
6 §:n 2 momentin mukaisena hyväksyttävänä perusteena
sille, että ahvenanmaalaisilta ei vaadita asevelvollisuutta
sotilasvirkaan nimittämisen edellytyksenä. Perustelujen
mukaan he saavat sotilaallisen tehtävän mukaisen
koulutuksen rajavartiolaitoksessa. Tältä osin
sääntely ei ole perustuslain 6 §:n mukaisen
yhdenvertaisuuden vaatimuksen kannalta ongelmallinen.
Sotilasvirkaan nimittämisen edellytyksiä on kuitenkin
tarkasteltava vielä sellaisten henkilöiden osalta,
jotka uskonnollisen tai eettisen vakaumuksen perusteella ovat kieltäytyneet
aseellisesta palveluksesta. Perustuslain 6 §:n 2 momentin
mukainen syrjintäkielto koskee myös uskontoa,
eettistä vakaumusta tai mielipidettä. Lisäksi
uskonnon ja omantunnon vapaus on turvattu perustuslain 11 §:ssä.
Oikeudesta saada vakaumuksensa perusteella vapautus osallistumisesta
sotilaalliseen maanpuolustukseen säädetään
perustuslain 127 §:n 2 momentin nojalla lailla. Oikeuden
käyttämisestä on säädetty
tarkemmin lähinnä siviilipalvelulailla, mutta
asiaa koskee myös laki Jehovan todistajien vapauttamisesta
asevelvollisuuden suorittamisesta eräissä tapauksissa.
Nämäkin sääntelyt liittyvät
perustuslaissa turvattuun uskonnon ja omantunnon vapauteen (HE
309/1993 vp, s. 77—78).
Valiokunta on äskettäin arvioinut perustuslain
6 §:n 2 momentin syrjintäkiellon kannalta asevelvollisuuden
suorittamisen edellytystä poliisin perustutkintokoulutukseen.
Tällöin valiokunta päätyi siihen,
että sääntelylle ei valiokunnan mielestä ollut
perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä perusteita,
koska se asetti henkilön muita epäedullisempaan
asemaan sillä perusteella, että hän käyttää perusoikeuteen
kytkeytyvää ja perustuslain nimenomaiseen säännökseen
perustuvalla lailla säädettyä oikeuttaan.
Samalla se kuitenkin totesi, että vaatimusta varusmiespalveluksen
suorittamisesta voidaan toisaalta pitää hyväksyttävänä ja
perusteltuna esimerkiksi sotilasuralle hakeutuvien valintaa säänneltäessä (PeVL
28/2004 vp, s. 2/II). Koska rajavartiolaitos
on sotilaallisesti organisoitu ja sen rajajoukot voidaan valtakunnan
puolustusta tehostettaessa liittää puolustusvoimiin, pitää valiokunta
hyväksyttävänä ja perusteltuna, että rajavartiolaitoksen
sotilasvirkaan nimitettävältä vaaditaan
asevelvollisuuden suorittaminen puolustusvoimissa tai rajavartiolaitoksessa 10 §:n
3 momentissa mainittuja poikkeuksia lukuunottamatta. Sääntely
ei tältä osin siten ole perustuslain 6 §:n
2 momentin kannalta ongelmallinen.
Vaitiolovelvollisuus.
Vaitiolovelvollisuudesta säädetään
lakiehdotuksen 17 §:ssä. Sen 2 momentin mukaan
vaitiolovelvollisuus ei estä asian ilmaisemista
viranomaiselle tai julkista tehtävää hoitavalle
yhteisölle, jolla säädetyn tehtävänsä vuoksi
on tarve saada tieto muutoin salassa pidettävästä seikasta
tai henkilön luotettavuudesta tai sopivuudesta. Turvallisuuden kannalta
merkittävään tehtävään
pyrkivän tai siinä olevan henkilön luotettavuuden
varmistamiseksi tietoja voidaan tarpeellisessa laajuudessa luovuttaa
myös yksityiselle yhteisölle tai henkilölle.
Vastaava säännös on poliisilaissa.
Valiokunta pitää sääntelyä perustuslain
10 §:n mukaisen yksityisyydensuojan kannalta liian avoimena,
koska se mahdollistaa lähes minkä tahansa tiedon
luovuttamisen viranomaisille tai yksityisille pelkästään
näiden tiedon tarpeen perusteella. Perustuslakivaliokunta
arvosteli vastaavaa säännöstä poliisilakia
säädettäessä toteamalla, että poliisin
vaitiolovelvollisuus ei muodostuisi kovinkaan merkittäväksi
esteeksi ilmaista tietoja ulkopuolisille, ja vaati säännöksen
täsmentämistä (PeVL 15/1994
vp, s. 5/I). Näin ei kuitenkaan tehty.
Valiokunnan mielestä on tärkeää,
että sääntelyä täsmennetään
ainakin niin, että tietojen saanti perustuu "oikeuteen" saada
kyseinen tieto. Hallintovaliokunnan on aiheellista myös
harkita 17 §:n 2 momentin poistamista kokonaan ottaen huomioon,
mitä laissa turvallisuusselvityksistä säädetään.
Rajavartiomiehen sivutehtävät.
Rajavartiomies ei 1. lakiehdotuksen 19 §:n 2 momentin
takia saa hoitaa tehtävää, johon liittyvät
oikeudet ja velvollisuudet saattavat joutua ristiriitaan rajavartiolaitokselle
säädettyjen tehtävien kanssa. Ehdotus
on merkityksellinen perustuslain 10 §:ssä turvatun
yksityiselämän suojan näkökulmasta
ja perustuslain 18 §:n 1 momentin kannalta siltä osin
kuin momentissa turvataan jokaisen oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa
valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.
Vastaava säännös on poliisimiehen
osalta poliisilaissa. Sääntelyn tavoitteena perustelujen mukaan
on olla yhdenmukainen poliisimiehiä koskevan sääntelyn
kanssa. Lain tarkoitus on kieltää rajavartiomiestä toimimasta
esimerkiksi tehtävissä, joihin kuuluu omaisuuden
pelastamista tai suojaamista taikka vartiointia taikka järjestyksen
tai turvallisuuden ylläpitämistä, matkan
järjestämistä, liikenteen harjoittamista, ampuma-aseiden,
räjähdysaineiden tai muiden vaarallisten aineiden
kauppaa, tavaroiden maahantuontia tai vientiä taikka etsivätoimintaa.
Ehdotetulle sääntelylle on rajavartiomiehen tehtävien
ja toimivaltuuksien erityisluonteeseen ja laajuuteen liittyvät
hyväksyttävät perusteet (PeVL
12/2002 vp, s. 5/II). Näiden
seikkojen painavuus huomioon ottaen ehdotus ei valiokunnan mielestä loukkaa
oikeasuhtaisuuden vaatimuksia. Sääntelyn täsmällisyyden
näkökulmasta on kuitenkin paikallaan esimerkinomaisesti yksilöidä säännöksessä joitakin
kiellon piiriin esityksen perustelujen mukaan kuuluvia tehtäviä ja
täydentää säännöstä tällaisiin
tehtäviin viittaavalla vastaavuusmaininnalla (PeVL 11/2005
vp, s. 6 /II).
Opiskelujen korvausvelvollisuus.
Rajavartiolaitoksen palvelukseen aikovan on 1. lakiehdotuksen
27 §:n 2 momentin nojalla ennen opiskelun alkamista annettava
palvelusitoumus, joka on opiskelun päättymispäivästä lukien
enintään kaksi vuotta. Rajavartiolaitoksen ilma-aluksen lentävään
henkilöstöön kuuluvalta henkilöltä palvelusitoumus
voi olla enintään 14 vuotta. Maanpuolustuskorkeakoulusta
annetussa asetuksessa tarkoitettuun upseerin koulutusohjelmaan liittyvästä palvelusitoumuksesta
säädetään puolustusvoimista
annetussa laissa. Perustelujen mukaan opiskelu tapahtuu valtion
kustannuksella ja on palkallista viranhoitoa.
Palvelusitoumusta on arvioitava perustuslain 7 §:n
1 momentissa turvatun henkilökohtaisen vapauden kannalta
ja sen kannalta, että perustuslain 18 §:n 1 momentin
mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa
valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Perustuslakivaliokunta
on aiemmin pitänyt tämän tyyppistä palvelusitoumusta
hyväksyttävänä. Valiokunta on
kuitenkin edellyttänyt, että laissa säädetään
sitoumuksessa tarkoitetun palvelun enimmäisaika ja tämän
palvelusuhteen perusehdot sen lakkaaminen mukaan luettuna sekä palvelusuhdetta
koskevien riitaisuuksien ratkaiseminen (PeVL 13/2001
vp, s. 2/II).
Sääntely on pääosin näiden
edellytysten mukainen lukuun ottamatta 27 §:n 3 momenttia.
Sen mukaan, jos rajavartiolaitoksen virkamies irtisanoutuu tai irtisanotaan
muun syyn kuin sairauden vuoksi, hänen on korvattava enintään
puolet hänen opiskelustaan valtiolle aiheutuneista kustannuksista
niin kuin sisäasiainministeriön asetuksella tarkemmin
säädetään.
Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista tulee säätää lailla.
Ehdotuksessa ei ole tarkemmin määritelty, mitä muuna
kuin sairauteen perustuvana irtisanomisen syynä voisi olla.
Esimerkiksi yksikön lakkauttaminen tai tehtävien olennainen
väheneminen voinevat olla irtisanomisen syitä.
Perustuslakivaliokunta pitää kohtuuttomana, että opiskelija
voi joutua korvaamaan opinnoistaan jopa puolet tällaisista
hänestä itsestään riippumattomista
syistä tapahtuvista irtisanomisista. Sääntely
poikkeaa puolustusvoimista annetun lain 10 b §:n 2 momentista,
jossa on maininta muun muassa opiskelun keskeytymisestä tai
keskeyttämisestä opiskelijasta itsestään
johtuvan muun syyn kuin sairauden vuoksi. Perustuslakivaliokunnan
mielestä takaisinmaksuvelvollisuutta aiheuttavia tilanteita
on laissa tarkemmin täsmennettävä samalla
tavalla kuin puolustusvoimista annetun lain 10 b §:ssä on säädetty.
Ehdotettuun pykälään ei liity myöskään
valitusoikeutta. Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaisen
oikeusturvan kannalta on perustuslakivaliokunnan mielestä välttämätöntä,
että päätöksestä saa
valittaa. Valitussäännös voidaan lisätä 27 §:n
4 momentiksi esimerkiksi niin kuin siitä on säädetty
puolustusvoimista annetun lain 10 b §:n
3 momentissa. Sen mukaan tässä pykälässä tarkoitettuun
päätökseen saa hakea muutosta siten kuin
hallintolainkäyttölaissa säädetään.
Voimakeinojen käyttö.
Rajavartiolaitoksen sotilasviroissa palvelevat ovat 1. lakiehdotuksen 29 §:n
1 momentin mukaan rikoslain 45 luvun sotilaita koskevien säännösten
alaisia. Sotilasvirassa olevan rajavartiomiehen oikeudesta voimakeinojen
käyttöön säädetään
kuitenkin "ensisijaisesti" rajavartiolain 35 §:ssä (2.
lakiehdotus). Ehdotetun 35 §:n 1 momentti ei ole yhdenmukainen
rikoslain 45 luvun 26 a §:ssä säädettyjen
sotilaan voimakeinojen käytön kanssa. Saman 35 §:n
3 momentin viimeisen virkkeen mukaan siitä, miten rikoslain
45 luvun 26 a §:ssä tarkoitettua sotilaan voimakeinojen
käyttöoikeutta sovelletaan rajavartiolaitoksessa,
säädetään rajavartiolaitoksen
hallintolain 29 §:ssä. Sääntely
vaikuttaa epäselvältä. Valiokunta pitää aiheellisena
täsmentää 1. lakiehdotuksen 29 §:n 1
momenttia siltä osin, että siitä poistetaan
sana ensisijaisesti.
Rajavartiolaki
Rajavartiolaitoksen alueellinen toimivalta.
Rajavartiolaitos toimii 2. lakiehdotuksen 4 §:n mukaan
siellä, missä se rajajärjestyksen tai
rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi taikka rajavartiolaitokselle
säädettyjen sotilaallisen maanpuolustuksen tehtävien
suorittamiseksi on perusteltua, sekä merialueella ja Suomen
talousvyöhykkeestä annetussa laissa tarkoitetulla
talousvyöhykkeellä. Muualla rajavartiolaitos toimii
vain, jos se on tarpeen sen lakisääteisten tehtävien
loppuun saattamiseksi tai virka-avun antamiseksi. Tämä merkitsee
sitä, että rajavartiolaitoksen valvonta-alue periaatteessa
laajenee koko maata kattavaksi.
Edellisen rajavartiolaitosta koskevan kokonaisuudistuksen yhteydessä perustuslakivaliokunta
arvioi valvonta-alueen laajentamista koko Lapin läänin
alueelle metsästyksen ja maastoliikenteen valvomiseksi.
Valiokunta totesi, että välttämättömyys-
ja tarkkarajaisuusvaatimuksiin liittyy toimivaltuuksien
alueellinen käyttöala. Se piti laajennusta tarpeettoman
väljänä ja epämääräisenä vaatien
lakiin eri säännökset siitä,
miten tämän lain mukaiset toimivaltuudet ovat
käytettävissä metsästyksen ja
maastoliikenteen valvonnassa. Samoin tähdennettiin virkamiesten
koulutuksen ja muun pätevyyden riittävyyttä (PeVL
17/1998 vp, s. 2—3).
Rajavartiolaitoksen valvonta-alueesta luopuminen merkitsee sen
toimivallan ulottamista periaatteessa koko maahan. Uudistus on merkittävä,
sillä se mahdollistaa rajavartiolaitoksen, poliisin ja
tullin entistä tehokkaamman yhteistyön terrorismin
ja rikollisuuden torjunnassa. Myös Schengenin säännöstö,
vapaan liikkuvuuden alue ja sen laajeneminen puoltavat viranomaisyhteistyön
tarpeellisuutta. Rajavartiolaitoksen toimivalta ei kuitenkaan ole
yleinen kuten poliisin toimivalta, sillä se on rajattu
sen lakisääteisiin tehtäviin ja pyydettävään
virka-apuun. Siten rajavartiolaitos voi toimia muualla kuin 4 §:n
alussa mainituilla raja-alueilla ainoastaan, jos sen laissa säädettyjen
tehtävien loppuun saattaminen sitä vaatii. Tällainen
olisi esimerkiksi luvattoman rajanylittäjän etsintä ja kiinniottaminen.
Toiseksi rajavartiolaitos voi antaa virka-apua poliisille
ja tullille muualla maassa esimerkiksi huume- ja ihmiskauppaa käyvien
rikollisliigojen paljastamiseksi. Erityisesti rikollisuuden ja terrorismin
torjumiseksi sekä rajavartiolaitoksen, poliisin ja tullin
voimavarojen tehostamiseksi on perustuslakivaliokunnan mielestä tarpeellista
ja hyväksyttävää laajentaa rajavartiolaitoksen
näin rajattu toimivalta koko maahan.
Rajavartiolaitoksen toiminnassa noudatettavista yleisistä periaatteista,
tehtävistä ja toimenpiteistä ja toimivallasta
sekä rikosten ennaltaestämisestä ja selvittämisestä on
säännökset ehdotuksen 2 sekä 4—6
luvuissa, joita on pidettävä yleisesti ottaen
riittävinä ja täsmällisinä osoittamaan
rajavartiolaitoksen ja rajamiehen toimivaltuudet.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut myös rajavartiomiehen
koulutuksen riittävyyttä. Rajavartiomiehen nykyinen
koulutus kestää puoli vuotta. Saadun selvityksen
mukaan koulutus pidentyy vuoden 2006 alusta vuoden mittaiseksi. Tämä johtuu
ehdotetusta uudistuksesta, EU:n yhteisestä rajavartiokoulutuksesta
(rajapoliisikoulutus) sekä rajavartiolaitoksen uudistuvista tehtävistä.
Yhteneväisiin tehtäviin poliisin ja tullin kanssa
annetaan rajavartiomiehille samansisältöinen koulutus
kuin poliisimiehille ja tullimiehille. Rajavartiolaitoksen peruskoulutus
on käytännössä yhtä pitkä kuin
poliisimiehen ja tullimiehen koulutus painottuen kuitenkin eri lailla.
Perustuslakivaliokunta katsoo ehdotetun rajavartiomiehen koulutuksen
riittäväksi, joten sillä ei ole ehdotuksen
4 §:n osalta huomautettavaa.
Rajanylityspaikka ja rajavyöhyke.
Rajanylityspaikka määritellään
2. lakiehdotuksen 2 §:n 5 kohdassa valtioneuvoston
asetuksella säädettäväksi paikaksi,
jonka kautta rajanylitys tapahtuu. Nykyisin laissa rajanylityspaikka
on tarkemmin määritelty. Perustelujen mukaan nykyinen
määritelmä on mutkallinen ja tulkinnanvarainen.
Lisäksi länsi- ja pohjoisraja täyttävät koko
pituudeltaan rajanylityspaikan määritelmän.
Koska rajanaylityspaikkaan kuitenkin liittyy lakiehdotuksessa
ja muussa lainsäädännössä merkittäviä toimivaltuuksia
ja muita oikeusvaikutuksia, sopii ehdotuksen mukainen määritelmä huonosti
perustuslain kokonaisuuteen. Sen vuoksi on tarpeellista saada lakiin
täsmällinen määritelmä rajanylityspaikasta
voimassaolevan lain mukaista määritelmää mukaellen.
Valiokunnan mielestä rajanylityspaikan määritelmä voitaneen
liittää pelkästään
ulkorajan ylittämiseen (2 §:n 14 kohta ja 12 §:n
2 mom.), koska länsi- ja pohjoisrajalla rajanylitys ei
ole sidottu rajanylityspaikkaan. Tällöin määritelmä on
aiheellista siirtää ulkorajan määritelmän
jälkeen ennen rajavyöhykkeen käsitettä,
joka sekin koskee Suomen ulkorajaa.
Rajavyöhyke on määritelty 2 §:n
15 kohdassa, jonka mukaan se on Suomen ulkorajalle rajajärjestyksen
ja rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi perustettava
alue, jolla henkilön perustuslaissa säädettyjä perusoikeuksia
voidaan tässä laissa tarkemmin säädettävällä tavalla
rajoittaa. Valiokunta pitää epäasianmukaisena,
että lain määritelmiin liitetään
valtuutukseen viittaavia säännöksiä.
Sen vuoksi määritelmän viimeinen lause on
syytä poistaa.
Rajanylityspaikan väliaikainen sulkeminen.
Valtioneuvosto voi 2. lakiehdotuksen 16 §:n 1 momentin
perusteella sulkea rajanylityspaikan määräajaksi
tai toistaiseksi, jos sen sulkeminen on välttämätöntä yleiselle
järjestykselle, kansalliselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle
aiheutuvan uhan torjumiseksi. Sulkemista perustellaan esimerkinomaisesti
sillä, että rajanylityspaikan kautta havaittaisiin
saapuvan vakavaa uhkaa kansanterveydelle aiheuttavaa tarttuvaa
tautia sairastavia henkilöitä ja sulkeminen olisi
välttämätöntä sairauden
leviämisen estämiseksi. Kuitenkaan 2 momentin
mukaan rajanylityspaikan sulkemisella ei saa estää Suomen
kansalaista saapumasta maahan eikä loukata vapaata liikkuvuutta
koskevan yhteisön lainsäädännön
piiriin kuuluvien henkilöiden oikeuksia tai oikeutta kansainvälisen
suojelun saamiseen.
Sääntely on merkityksellistä perustuslain 9 §:n
mukaisen liikkumisvapauden kannalta. Ehdotuksen 16 §:n
2 momentissa säännellään vain
maahan saapuminen, mutta ei maasta lähtemistä.
Perustuslain 9 §:n 2 momentin mukaan jokaisella on oikeus
lähteä maasta. Tähän oikeuteen
voidaan lailla säätää välttämättömiä rajoituksia
oikeudenkäynnin tai rangaistuksen täytäntöönpanon
varmistamiseksi taikka maanpuolustusvelvollisuuden täyttämisen
turvaamiseksi. Rajoitusperusteet on tarkoitettu sillä tavoin
tyhjentäviksi, ettei maasta poistumisen estämisestä muulla
perusteella voitaisi säätää tavallisella lailla
(HE 309/1993 vp, s. 51/II).
Kun maasta lähtemisestä ei ole säännöksessä mitään
mainintaa, on tulkittavissa sen olevan mahdollista perustuslain
9 §:n 2 momentin perusteella ilman laissa olevaa säännöstäkin.
Perustuslakivaliokunta pitää kuitenkin epäasianmukaisena,
että sääntelyssä ei mainita
mitään oikeudesta lähteä maasta
rajanylityspaikan väliaikaisesta sulkemisesta huolimatta.
Sen vuoksi on välttämätöntä, että maastalähtemisoikeus
lisätään ehdotuksen 16 §:n 2
momenttiin.
Esitutkinnan siirtäminen toiselle esitutkintaviranomaiselle.
Rajavartiolaitos siirtää 2. lakiehdotuksen
44 §:n 1 momentin mukaan, jollei poliisin ja tullin tehtäväjakoa
koskevista säännöksistä, määräyksistä ja
yhteistoimintasopimuksista muuta johdu, asianomaisen viranomaisen kanssa
tarkemmin sovittavalla tavalla tullirikosten ja muiden rikosten
esitutkinnan säännöksessä tarkemmin
mainituissa tapauksissa tullille tai poliisille.
Tällaista yhteistoimintasopimusta on arvioitava perustuslain
2 §:n 3 momentin kannalta. Sen mukaan julkisen
vallankäytön tulee perustua lakiin. Perustuslakivaliokunta
ei ole pitänyt valtiosääntöoikeudellisesti
asianmukaisena, että viranomaisen yksityisiin kohdistuvaa
julkista valtaa sisältävä toimivalta
voisi rajoitetulta osiltakaan pohjautua ministeriöiden
väliseen sopimukseen (PeVL 23/1994 vp,
s. 2/I). Perustuslakivaliokunta katsoessaan kokeiluseudun
kuntien mahdollisuuden sopia tietyistä asioista
keskenään on tähdentänyt, että kokeiluseuduille säädettäisiin
laissa toimivalta laatia suunnitelmia ja antaa lausuntoja lakiehdotuksessa
mainituissa asioissa (PeVL 11/2002 vp,
s. 6—7). Koska poliisin, tullin ja rajavartiolaitoksen
keskinäisestä yhteistoimintasopimuksesta ei ole
laintasoista sääntelyä eikä lainvalmistelu
sen osalta ole vielä riittävän pitkällä,
valiokunta pitää tärkeänä poistaa
ehdotuksen 44 §:n 1 momentista viittaus yhteistoimintasopimukseen.
Rajavyöhyke ja sille rakentaminen.
Rajavyöhyke voidaan 2. lakiehdotuksen 49 §:n mukaan perustaa
ulkorajalle. Rajavyöhykkeen leveydestä säädetään
tarkemmin sisäasiainministeriön asetuksella. Rakennusten
rakentaminen 50 metriä lähemmäksi rajaviivaa
on ehdotuksen 52 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan luvanvaraista,
jollei tässä laissa tai muualla laissa toisin
säädetä. Alueellinen rajavartioviranomainen
voi ehdotuksen 59 §:n 2 momentin mukaan määrätä ilman
lupaa tai kiellon vastaisesti rakennetun rakennuksen, aidan ja muun
rakennelman purettavaksi tai poistettavaksi.
Perustuslakivaliokunnan mielestä on ensiksi asianmukaista
että rajavyöhykkeen leveydestä säädetään
valtioneuvoston asetuksella eikä sisäasiainministeriön
asetuksella. Toiseksi voimassa olevan rajavyöhykelain mukaan
on ollut kiellettyä rakentaa pelkästään
rakennuksia rajavyöhykkeelle ilman sisäasiainministeriön
lupaa. Rakennelmista ja aidoista laki vaikenee. Ehdotetun lain 59 §:n
2 momentin perusteella olemassa olevat aidat ja muut rakennelmat
voidaan vaatia purettaviksi. Siltä varalta, että 50
metrin etäisyydellä rajaviivasta sattuisi olemaan
aitoja tai muita rakennelmia, on perustuslain 15 §:n 1
momentissa turvatun omaisuudensuojan kannalta aiheellista
lisätä lakiin tältä osin korvaussäännös.
Valiokunta kiinnittää hallintovaliokunnan huomiota
myös ehdotuksen 52 §:n 1 momentin 6 kohdassa
käsitteeseen "vuorityö", jota on pidettävä vanhahtavana.
Nykyaikainen nimitys lienee "maa- tai kiviainesten ottaminen".
Turvatarkastukseen liittyvät voimakeinot.
Rajavartiolaitoksen toimitiloissa suoritettavista turvatarkastuksista
säädetään 2. lakiehdotuksen 67 §:ssä.
Sen 2 momentin mukaan turvatarkastuksen voi tehdä rajavartiomiehen
lisäksi myös poliisin hyväksymä henkilö,
joka on saanut säädetyn turvatarkastajan koulutuksen.
Rajavartiomies ja turvatarkastaja voi tarvittaessa käyttää ehdotuksen
70 §:n 2 momentin nojalla voimakeinoja henkilön
poistamiseksi rajavartiolaitoksen toimitiloista tai sen hallitsemalta
alueelta.
Perustuslain 124 §:n mukaan merkittävää julkisen
vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa
vain viranomaiselle. Merkittävänä julkisen
vallan käyttönä pidetään
esimerkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta
käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten
merkittävällä tavalla yksilön
perusoikeuksiin (HE 1/1998 vp, s. 179/II).
Valiokunta on arvioinut järjestyksenvalvojien oikeutta
voimakeinojen käyttöön kuten paikalta
poistamiseen todeten niiden liittyvän varta vasten järjestettyyn
tilaisuuteen ja olevan siksi myös tapauskohtaisesti ja
ajallisesti rajoitettuja. Paikalta poistaminen voi tulla kyseeseen
järjestyksenvalvojista annetun lain mukaan vain päihtyneen
häiritsemisen, uhkaavan käytöksen ja
meluamisen tai huomautuksesta huolimatta käskyn täyttämättä jättämisen
johdosta (PeVL 20/2002 vp s. 3/II ja 5). Tällaisia
edellytyksiä ei ole asetettu ehdotuksen mukaiselle turvatarkastajalle,
joka voi poistaa henkilön paikalta tämän
kieltäydyttyä turvatarkastuksesta.
Turvatarkastuksista tuomioistuimissa annetun lain 6 §:n
mukaan vain turvatarkastajana toimiva poliisimies saa käyttää voimakeinoja
turvatarkastuksesta kieltäytyvän
henkilön poistamiseksi paikalta. Muilla turvatarkastajilla
tätä oikeutta ei ole. Valiokunta otti äskettäin
kantaa turvatarkastuksiin poliisilakia muutettaessa. Tällöin
viittaamalla lakiin turvatarkastuksista tuomioistuimissa se totesi
tarkoituksen olevan, että vain poliisimiehellä ja
poliisin palveluksessa olevalla virkamiehellä on oikeus
käyttää voimakeinoja tarkastuksesta kieltäytyvän
henkilön poistamiseksi poliisin toimitiloista, vaatien
ehdotuksen kirjoitusasua vielä tarkennettavaksi (PeVL
11/2005 vp, s. 8/I). Perustuslakivaliokunta
katsoo, että vain rajavartiomies voi käyttää voimakeinoja
tarkastuksesta kieltäytyvän henkilön
poistamiseksi rajavartiolaitoksen toimitiloista tai sen hallitsemalta
alueelta. Sen vuoksi turvatarkastajan oikeus voimakeinojen käyttöön
on ehdotuksen 70 §:n 2 momentista poistettava.
Muuta.
Ahvenanmaansaarten linnoittamattomuutta ja puolueettomuutta
koskevan, Genevessä 20. lokakuuta 1921 tehdyn sopimuksen
3 ja 4 artiklojen mukaisesti Ahvenanmaan vyöhykkeellä ei
saa olla mitään sotilas- tai laivastorakennusta
tai tukikohtaa eikä sinne saa viedä aseita tai
muita sotatarkoituksiin käytettäviä laitteita.
Vyöhykkeelle ei myöskään saa
viedä muita aseellisia voimia kuin niitä, jotka
ovat välttämättömän
tarpeellisia järjestyksen pitämiseksi. Sopimuksen
6 ja 7 artikloissa annetaan säännökset poikkeusolosuhteiden
varalle.
Säännöksiin viitaten perustuslakivaliokunta pitää asianmukaisena,
että valtioneuvosto yhteistyössä itsehallintoviranomaisten
kanssa laatii suunnitelman sellaisia uhkaavia tilanteita varten,
jollaisissa rajavartiolaitos Ahvenanmaalla voisi tarvita puolustusvoimain
virka-apua demilitarisoidulla alueella. Siviilihallinnon virka-avusta
säädetään erityisellä sopimusasetuksella.
Laki henkilötietojen käsittelystä rajavartiolaitoksessa
Yleistä.
Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä on
turvattu. Lisäksi henkilötietojen suojasta säädetään
tarkemmin lailla. Säännöksen lakiviittaus
henkilötietojen suojasta edellyttää perusoikeusuudistuksen
tarkoituksen mukaisesti (PeVM 25/1994 vp,
s. 6/I) lainsäätäjän
säätävän tästä oikeudesta,
mutta se jättää sääntelyn
yksityiskohdat lainsäätäjän
harkintaan. Tällainen perusoikeussäännös
sitoo lainsäätäjän sisällöllistä harkintaa
vähemmän kuin sen tapainen sääntelyvarauksen
sisältävä säännös,
jossa perusoikeuden todetaan olevan olemassa sen mukaan kuin lailla
säädetään.
Perustuslakivaliokunnan käytännön
mukaan (PeVL 51/2002 vp, s. 2/I, PeVL
6/2003 vp, s. 2/I) lainsäätäjän
liikkuma-alaa rajoittaa kuitenkin se, että henkilötietojen
suoja osittain sisältyy samassa momentissa turvattuun yksityiselämän
piiriin. Lainsäätäjän tulee
turvata tämä oikeus tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän
kokonaisuuden kannalta. Henkilötietojen suojaa koskevan
perusoikeussäännöksen kannalta tärkeitä sääntelykohteita
ovat ainakin rekisteröinnin tavoite, rekisteröitävien
henkilötietojen sisältö, niiden sallitut käyttötarkoitukset
mukaan lukien tietojen luovutettavuus ja tietojen säilytysaika
henkilörekisterissä sekä rekisteröidyn
oikeusturva samoin kuin näiden seikkojen sääntelemisen
kattavuus ja yksityiskohtaisuus lain tasolla. Lailla säätämisen
vaatimus ulottuu myös mahdollisuuteen luovuttaa henkilötietoja
teknisen käyttöyhteyden avulla. Näillä perusteilla
arvioiden lakiehdotukseen ei valiokunnan käsityksen mukaan
liity erityisiä ongelmia.
Tietojen saanti eräistä rekistereistä ja
tietojärjestelmistä.
Rajavartiolaitoksella on 3. lakiehdotuksen 22 §:n
nojalla oikeus sen lisäksi, mitä rajavartiolaissa
tai muussa laissa säädetään,
saada tehtäviensä suorittamista ja henkilörekisteriensä ylläpitämistä varten
tarpeellisia tietoja eri rekistereistä, jotka on säännöksessä lueteltu. Säännöksestä
ja
sen perusteluista ei ilmene, koskeeko tiedonsaantioikeus myös
salassapidettäviä tietoja. Mikäli näin
on, tulee säännökseen perustuslakivaliokunnan
mielestä lisätä maininta "salassapitosäännösten
estämättä". Sama koskee lakiehdotuksen
38 ja 39 §:ää, joissa säädetään
tietojen luovuttamisesta ulkomaille.
Rajavartiolaitokselle ehdotetaan 22 §:n 4 kohdan mukaisesti
oikeutta saada tietoja Ahvenanmaan moottoriajoneuvorekisteristä.
Perustuslakivaliokunnan mielestä tämä kohta
tulee poistaa, koska tietojensaantioikeus on otettu huomioon
sopimusasetuksessa, joka koskee rajavartiolaitoksen tehtäviä Ahvenanmaan
maakunnassa.
Rajavartiolaitokselle ehdotetaan 22 §:n 16 kohdassa
oikeutta saada tehtäviensä suorittamista ja henkilörekisteriensä ylläpitoa
varten rikosrekisterilaissa tarkoitettuja tarpeellisia tietoja asiassa,
joka koskee pakkokeinojen käsittelemistä. Kuitenkin
rikosrekisterilain 4 §:n 1 momentin 5 kohdassa nimenomaan
säädetään tietojen luovuttamisesta
kyseisestä rekisteristä esitutkintaviranomaisille
pakkokeinoasiaa varten. Sen vuoksi viittaus rikosrekisterilain rikosrekisteritietoihin
tulee valiokunnan mielestä aiheettomana poistaa 22 §:n
16 kohdasta.
Ulkomaalaislaki
Ulkomaalaisen säilöönotosta säädetään
5. lakiehdotuksen 123 §:ssä. Sen 3 momentissa
ehdotetaan, että säilöön otettu
ulkomaalainen voidaan lainkohdassa mainituin edellytyksin poikkeuksellisesti
sijoittaa poliisin tai enintään 48 tunniksi
rajavartiolaitoksen pidätystilohin. Poliisin pidätystiloissa
säilöönotto voi kestää enintään
neljä vuorokautta.
Säännös on hieman epäselvä ja
koskettaa perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattua henkilökohtaista
vapautta. Säännöksestä voi saada
sen virheellisen kuvan, että sen jälkeen kun sijoitus poliisin
pidätystiloissa on päättynyt, sijoitusta voitaisiin
jatkaa 48 tuntia vielä rajavartiolaitoksen pidätystiloissa.
Näin ei liene tarkoitettu.
Perustuslakivaliokunnan mielestä 3 momentti on syytä jakaa
kahdeksi eri momentiksi, jolloin 3 momentti koskisi vain poliisin
pidätystiloihin sijoittamista. Uusi 4 momentti voisi kuulua
esimerkiksi siten, että edellä 3 momentin 2 kohdassa
tarkoitetussa tilanteessa ulkomaalainen voidaan poikkeuksellisesti
sijoittaa poliisin pidätystilojen sijasta rajavartiolaitoksen
pidätystiloihin, kuitenkin enintään 48
tunniksi.