Perustelut
Lausunnon ala
Hallituksen esityksen säätämisjärjestysjakson lopussa
perustuslakivaliokunnan lausuntoa pyydetään ehdotetusta
korvausjärjestelmästä. Valiokunta on
kuitenkin arvioinut lakiehdotuksen kokonaisuudessaan erityisesti
omaisuudensuojan ja perustuslain 80 §:ssä säädetyn
lainsäädäntövallan delegoinnin
kannalta.
Yleistä kalastusoikeuden suhteesta ympäristönsuojeluun
Kalastuslakiin ehdotetaan hallituksen esityksessä lisättäväksi
uusi 37 a §, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan
enintään viiden vuoden määräajaksi
kieltää tietyn pyydyksen tai kalastustavan käyttäminen
tietyllä vesialueella säännöksessä mainituin
edellytyksin. Tätä kieltomahdollisuutta täydentää pykälän
2 momentti, jossa maa- ja metsätalousministeriö saa
valtuutuksen antaa yksityiskohtaisia säännöksiä muun muassa
pyydysten rakenteesta.
Kalastusoikeudella ymmärretään suojattua valtaa
harjoittaa kalastusta määrätyllä vesialueella.
Kalastusoikeuteen kuuluvat oikeus vesialueen kalakannan taloudelliseen
hyväksikäyttöön ja oikeus järjestää vesialueen
käyttö ja hoito. Tällainen oikeus sisältyy
vesialueen omistusoikeuteen, ja se nauttii perustuslain 15 §:n
1 momentissa säädettyä omaisuudensuojaa
(ks. PeVL 14/2010 vp, s. 2/II, PeVL
8/1996 vp, s. 1/II ja PeVL
13/1989 vp, s. 1/II). Kalastuslain 8
ja 9 §:ssä säännellyillä ns.
yleiskalastusoikeuksilla tarkoitetaan puolestaan jokaisen oikeuksia
onkimisen, pilkkimisen ja viehekalastuksen harjoittamiseen samoin
kuin oikeutta saada lupa harjoittaa kotitarve- ja virkistyskalastusta.
Tällaisilla ns. jokamiehenoikeuksiin rinnastettavilla yleiskalastusoikeuksilla
ei ole perustuslainsuojaa (ks. PeVL 50/2002 vp,
s. 2/I ja PeVL 49/2002 vp,
s. 2/II). Ne eivät kuitenkaan valiokunnan mielestä jää kokonaan
vaille merkitystä arvioitaessa, millaisia kalastusrajoituksia
perustuslaki sallii. Kyse on tällöin omistajan
oikeuksien ja vesialueen luonnonarvojen suojaamisesta (ks. PeVL
50/2002 vp, s. 2/II). Ammatikseen kalastusta
harjoittavien näkökulmasta kalastusrajoituksilla
on liityntä myös perustuslain 18 §:n 1
momentissa turvattuun elinkeinovapauteen.
Ehdotusten taustalla on ensisijaisesti saimaannorpan
uhanalainen tilanne. Valtiosääntöoikeudellisesti
kalastusrajoituksia koskevan lakiehdotuksen perustana on viime kädessä perustuslain
20 §:n 1 momentti, jonka mukaan vastuu luonnosta ja sen
monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu
kaikille. Säännöksen piiriin kuuluvat
sekä ympäristön tuhoutumisen tai pilaantumisen
estäminen että aktiiviset luonnolle suotuisat
toimet. Siten säännös ilmaisee ihmisten
kaikinpuolisen vastuun sellaisesta taloudellisen ja yhteiskunnallisen
toiminnan kokonaislinjasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon
monimuotoisuuden säilymisen (ks. HE 309/1993
vp, s. 66/II).
Perustuslakivaliokunta on muutamaan otteeseen nimenomaisesti
arvioinut omaisuudensuojan suhdetta säännökseen
vastuusta ympäristöstä (ks. PeVL
6/2010 vp, s. 2/I, PeVL 38/1998
vp, s. 3 ja PeVL 21/1996 vp,
s. 2/I). Perusoikeusuudistuksen jälkeen
mutta ennen uuden perustuslain voimaantuloa valiokunta totesi hallitusmuodon
12 §:n (nykyinen perustuslain 15 §) ja 14 a §:n
(nykyinen 20 §) välisen suhteen olevan sellainen,
että ensiksikään 14 a § ei perusta
yksilöittäin todennettavissa olevia velvoitteita
ja että toiseksi se ei muodostu erilliseksi perusteeksi kohdistaa
omistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita.
Toisaalta saman perusoikeussäännöstön
osina niillä kummallakin voi olla vaikutusta toistensa
tulkintoihin tilanteessa, jossa muun muassa pyritään
ihmisen ja luonnon välistä tasapainoa kestävästi
edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin
(ks. PeVL 21/1996 vp, s. 2/I).
Nyt ehdotetussa sääntelyssä on kysymys omaisuuden
käyttörajoituksista, joten sitä on siten
arvioitava perustuslain 15 §:n 1 momentin kannalta perusoikeuksien
yleisten rajoitusedellytysten valossa.
Lakiehdotuksen arviointi
Täsmällinen ja tarkkarajainen rajoittaminen lailla.
Perusoikeusrajoituksen tulee olla lailla säädetty,
tarkkarajainen ja riittävän täsmällisesti
määritelty. Lakiehdotuksen 37 a §:n 1
momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan enintään
viiden vuoden määräajaksi kieltää tietynlaisen
pyydyksen tai kalastustavan käyttäminen tietyllä vesialueella,
jos alueella esiintyvän, luonnonsuojelulain nojalla uhanalaiseksi
määritellyn eläinlajin säilyminen
sitä edellyttää.
Lakiin kirjattavaksi ehdotettu rajoitus on erittäin
yksityiskohtainen, kun siinä säädetään
ensinnäkin aineellinen rajaus: kyseessä tulee
olla tietynlaisen pyydyksen tai kalastustavan käytön kielto.
Muunlaisen kiellon asettaminen ei ole mahdollista. Toiseksi kiellon
tulee olla alueellisesti tarkoin rajattu ("tietyllä vesialueella").
Valiokunta katsoo suojelutavoitteen toteutuvan niillä alueilla,
joilla on voimassa oleva sopimus. Tämä tarkoittaa
sitä, että laissa tarkoitettua kieltoa ei voi
asettaa sellaiselle vesialueelle, jonka osalta rajoituksista on
jo erikseen sovittu viranomaisten ja omistajan tai erityisen oikeuden
haltijan kesken, koska kiellon säätämiselle
ei tällöin ole perustetta. Kolmanneksi kiellon
säätämisen syynä tulee olla
luonnonsuojelulain nojalla uhanalaiseksi määritellyn
eläinlajin suojeleminen. Neljänneksi kielto voi
olla vain määräaikainen, enintään
viisi vuotta. Tässä yhteydessä valiokunta
huomauttaa ehdotetun kiellon olevan jo luonteeltaan sellainen, että se
täytyy tarvittaessa voida uusia antamalla uusi asetus.
Siksi lakitekstinkin rajaus olisi syytä muuttaa muotoon
"enintään viideksi vuodeksi kerrallaan".
Sääntelyn periaatteellinen ongelma on, että säännöksessä kalastusoikeuden
rajoitus ei itse asiassa perustu lakiin vaan asetukseen. Tämä käy
ilmi myös lakitekstistä ("valtioneuvoston asetuksella
voidaan"). Valtiosääntöisesti moitteeton
ratkaisu olisi valiokunnan mielestä ollut kirjoittaa peruskielto
itse lakiin. Tällöin 37 a §:n ensimmäinen
virke olisi voinut kuulua esimerkiksi seuraavasti: "Vesialueella,
jossa esiintyy luonnonsuojelulain nojalla uhanalaiseksi määriteltyä eläinlajia,
ei saa kalastaa sellaisella pyydyksellä tai kalastustavalla,
että uhanalaisen eläinlajin säilyminen
vaarantuu." Vesialueen rajauksesta samoin kuin kielletyistä pyydyksistä ja kalastustavoista
olisi sitten voitu säätää valtioneuvoston
asetuksella.
Valiokunta on kuitenkin tässä yhteydessä kiinnittänyt
huomiota lain tasolla olevan sääntelyn poikkeukselliseen
tarkkuuteen ja yksityiskohtaisuuteen. Siksi valiokunnan
mielestä ei voida sanoa, että ehdotettu säännös
olisi suoranaisesti perustuslain vastainen. Pikemminkin ehdotusta
voidaan luonnehtia varsin erikoislaatuiseksi sääntelytekniseksi
ratkaisuksi, jossa lainsäätäjän
tarkoittamat kiellot itse asiassa aineellisesti sisältyvät
lakiin mutta jossa ne otetaan erikseen käyttöön
valtioneuvoston asetuksella. Näin ymmärrettynä ehdotus
ei vaikuta esityksen käsittelyjärjestykseen.
Valiokunnan tietoon on saatettu, että maa- ja metsätalousministeriössä on
meneillään kalastuslain kokonaisuudistus. Siksi
valiokunta huomauttaa, että uudistettavassa laissa nyt
ehdotettua sääntelytekniikkaa on syytä välttää.
Maa- ja metsätalousministeriön asetus.
Ehdotetun 37 a §:n 2 momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriön
asetuksella voidaan enintään viiden vuoden määräajaksi
antaa tiettyä vesialuetta koskevia yksityiskohtaisia teknisluonteisia
säännöksiä pyydysten rakenteesta
ja käyttötavasta sekä yksityiskohtaisia
säännöksiä pyydysten käyttöajasta,
jos 1 momentissa tarkoitetun uhanalaisen eläinlajin säilyminen
sitä edellyttää.
Perustuslain esitöissä lähdettiin
siitä, että ministeriölle voidaan delegoida
säädösvaltaa lähinnä silloin,
kun kyse on selvästi teknisluonteisista ja toimeenpanovaltaan
soveltuvista säännöksistä (HE
1/1998 vp, s. 132/II). Ehdotetut kalastusvälineiden
ominaisuuksia ja käyttöä koskevat kysymykset
ovat juuri tällaisia teknisluonteisia seikkoja. Samaa ei
voi kuitenkaan sanoa valtuudesta antaa säännöksiä pyydysten
käyttöajasta. Kun valtioneuvoston asetuksella
voidaan kieltää tietynlaisen pyydyksen käyttö tietyllä vesialueella,
olisi johdonmukaista, että valtioneuvoston asetuksella
voitaisiin asettaa myös pelkästään
rajoituksia pyydysten käyttöajoille. Siksi tämä säännös
on perusteltua siirtää 1 momenttiin valtioneuvoston
asetuksenantovallan piiriin.
Sääntelyn oikeasuhtaisuus.
Sääntelyn oikeasuhtaisuudesta ei ole epäilystä.
Kuten hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa
lausutaan, ehdotettu säännös on tarkoitettu
käytettäväksi muun muassa maailmanlaajuisesti
ainutlaatuisen, erittäin uhanalaisen saimaannorpan suojelun
toteuttamisessa. Tällaiseen tarkoitukseen verrattuna rajatut
kalastuskiellot eivät ole yhteiskunnallisesti merkityksellisiä.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää tässä yhteydessä kuitenkin
maa- ja metsätalousvaliokunnan huomiota siihen, että kieltojen
ja rajoitusten asettamiskynnys on tällaisessa sääntely-yhteydessä lakiehdotuksen
sanamuodon mukaan varsin korkea, koska niitä voidaan säätää vasta
siinä vaiheessa, kun uhanalaisen eläinlajin säilyminen sitä edellyttää.
Perustuslakivaliokunta on ymmärtänyt ehdotetun
sanamuodon niin, että kieltojen asettaminen tulee kyseeseen
silloin, jos kielto on tarpeen uhanalaisen eläinlajin elinvoimaisen
kannan säilymiseksi alueella eikä vasta siinä vaiheessa,
kun tällainen laji on jo lähes hävinnyt
sieltä. Siksi maa- ja metsätalousvaliokunnan on
vielä aiheellista harkita säännöksen
sanamuotoa.
Oikeus korvaukseen.
Ehdotetun 37 b §:n mukaan vesialueen omistajalla tai
erityisen oikeuden haltijalla on oikeus saada 37 a §:n
mukaisesta kiellosta valtiolta täysi korvaus, jos kielto aiheuttaa
hänelle merkityksellistä haittaa.
Perustuslain 15 §:n 1 momentin säännöksestä ei
johdu vaatimusta korvata omistajalle mitä tahansa käyttörajoitusta
eikä täyden korvauksen vaatimusta korvauksia myönnettäessä (ks. PeVL 6/2010
vp, s. 4/I). Omaisuuden käyttörajoituksen
korvaaminen on vain yksi kokonaisarviointiin vaikuttava osatekijä,
joka otetaan huomioon arvioitaessa, onko käyttöoikeuden
rajoitus omaisuuden perustuslainsuojan kannalta sallittua (ks. PeVL
38/1998 vp, s. 3). Perustuslaista ei toisaalta
seuraa estettäkään siinä edellytettyä paremmalle
korvaustasolle, ellei korvausten määrä tämän
vuoksi nouse niin korkeaksi, että perustuslain 20 §:n
1 momentissa tarkoitettu vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta
kärsii luonnonarvojen joutuessa väistymään
suojelusta koituvan taloudellisen rasituksen kasvaessa.
Perustuslaista ei omaisuuden käyttörajoituksen
yhteydessä myöskään johdu estettä asettaa merkityksellisen
haitan korvauskynnystä täyden korvauksen määräämiselle
(PeVL 21/1996 vp, s. 3/I).
Sääntelyssä käytetty termi "merkityksellinen
vahinko tai haitta" jää perusoikeusrajoitusten
täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen valossa
melko väljäksi (ks. PeVL 6/2010
vp, s. 4/I). "Merkityksellinen" on käsitteenä avoimempi
ja moniselitteisempi kuin esimerkiksi lainsäädännössä yleisesti
käytetyt joustavat käsitteet "huomattava" tai
"merkittävä". On toisaalta merkillepantavaa, että perustuslakivaliokunnan
myötävaikutuksella säädetyssä luonnonsuojelulaissa
on käytetty "merkityksellisen haitan" käsitettä (PeVL
15/2003 vp, s. 2/II, ks. myös PeVL
21/1996 vp, s. 3). Sääntely
ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Mainitun ilmaisun epämääräisyyden
vuoksi valtion korvausvastuu olisi valiokunnan mielestä kuitenkin
parempi rajata hallituksen esityksen perusteluissa (s. 3) mainittuihin
poikkeuksellisiin tilanteisiin, joissa vesialueen omistajalle tai
erityisen oikeuden haltijalle aiheutuu kalastuskiellon tai -rajoituksen
vuoksi ennalta-arvaamatonta taloudellista vahinkoa. Perustuslakivaliokunta
pitää mahdollisena myös sellaista sääntelyä,
jossa tällainen korvausvastuun rajoitus ei koske ammattikalastajia
vaan heille maksetaan täysi korvaus pelkästään
sen perusteella, että 37 a §:ssä tarkoitettu
kielto tai rajoitus tulee voimaan.
Oikeusturva.
Kiellon kohteena olevan vesialueen omistajalla tai
erityisen oikeuden haltijalla on kalastuslain 37 §:n 1
momentin 1 kohdan mukaan mahdollisuus hakea elinkeino-, liikenne-
ja ympäristökeskukselta tietyn vesialueen
kattava poikkeuslupa kielletyn pyydyksen tai kalastustavan käyttämiseen.
Kielteisestä päätöksestä voi
valittaa tuomioistuimeen, jolloin myös asetuksen perustuslain
tai muun lain mukaisuus voi perustuslain 107 §:n nojalla tulla
vielä erikseen arvioitavaksi.