Perustelut
Valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin
lähtökohdat
Perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvataan jokaisen
yksityiselämä ja edellytetään,
että henkilötietojen suojasta säädetään
tarkemmin lailla. Kuten perustuslakivaliokunta on aikaisemmin todennut
(PeVL 25/1998 vp, s. 2/I),
perustuslain lakiviittaus henkilötietojen suojasta edellyttää perusoikeusuudistuksen
tarkoituksen mukaisesti lainsäätäjän
säätävän tästä oikeudesta,
mutta se jättää sääntelyn
yksityiskohdat lainsäätäjän harkintaan.
Tällainen perusoikeussäännös
sitoo lainsäätäjän sisällöllistä harkintaa
vähemmän kuin sen tapainen sääntelyvarauksen
sisältävä säännös,
jossa perusoikeuden todetaan olevan olemassa sen mukaan kuin lailla
säädetään. Lainsäätäjän
liikkuma-alaa rajoittaa kuitenkin se, että henkilötietojen
suoja osittain sisältyy samassa momentissa lähtökohtaisesti
suojatun yksityiselämän piiriin.
Lainsäätäjän sisällöllistä harkintaa
sitoo se, että henkilötietojen suojan kannalta
tärkeitä sääntelykohteita valiokunnan
tulkintakäytännön mukaan ovat ainakin
rekisteröinnin tavoite, rekisteröitävien
henkilötietojen sisältö, niiden sallitut
käyttötarkoitukset mukaan luettuna tietojen luovutettavuus
sekä tietojen säilytysaika henkilörekistereissä ja
rekisteröidyn oikeusturva. Näiden seikkojen sääntelyn
lain tasolla tulee lisäksi olla kattavaa ja yksityiskohtaista
(PeVL 25/1998 vp, 2/II).
Hallituksen esityksessä tarkoitettu turvallisuusselvitysmenettely
korvaa nykyisin poliisin henkilörekisterilain 23 §:ään
ja poliisin tehtävien suorittamisesta puolustusvoimissa
annetun lain 22 §:ään perustuvan luotettavuuslausuntomenettelyn.
Perustuslakivaliokunta ei ole aikaisemmin pitänyt luotettavuuslausuntokäytäntöä valtiosääntöoikeudellisesti
erityisen ongelmallisena (PeVL 8/1995 vp ja PeVL
29/1997 vp; ks. myös PeVL 39/1997
vp). Käsiteltävänä olevassa
esityksessä luotettavuuslausuntojen antamismenettelyä säännellään
entistä täsmällisemmin, mutta samalla
myös menettelyn käyttöalaa jonkin verran
laajentaen.
Turvallisuusselvityksen tekeminen
Perusteen hyväksyttävyys.
Valtiosääntöoikeudellisesti arvioituna
on merkittävää, että hallituksen
esitys koskee eri lakien nojalla perustettujen henkilörekisterien
tietojen käyttämistä uuteen erilliseen
käyttötarkoitukseen, tiettyä henkilöä koskevan
turvallisuusselvityksen tekemiseen. Turvallisuusselvityksiä koskevan
lakiehdotuksen 2 § koskee lain tarkoitusta. Turvallisuusselvitysmenettelyn
avulla on tarkoitus parantaa mahdollisuuksia estää ennakolta
rikokset, jotka vakavasti vahingoittaisivat tässä pykälässä mainittuja
intressejä. Kysymys on ennen muuta julkisten intressien
suojaamisesta; siltä osin kuin lailla pyritään
ehkäisemään myös yksityisiin
etuihin liittyviä rikoksia, sääntelyllä on yhtymiä perusoikeuksien
suojaamistarkoitukseen. Valiokunta pitää selvänä,
että esityksen tarkoittaman henkilötietojen suojan
rajoituksen taustalla on sellainen hyväksyttävä peruste
kuin perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten mukaan tulee
olla.
Suhteellisuusvaatimus.
Henkilötietojen suojan rajoitusten on oltava myös
suhteellisuusvaatimuksen mukaisia eli niiden tulee olla välttämättömiä edellä hyväksyttäväksi
todetun tarkoituksen saavuttamiseksi. Valiokunta on tältä osin pannut
merkille lakiehdotuksen 3 §:n rajoitussäännöksen.
Tällaisella säännöksellä voi
tehokkaasti tulkittuna olla tärkeä käytännön
vaikutus, mutta pelkästään säännöksen
mukanaolo ei valtiosääntöoikeudellisessa
arvioinnissa muodosta riittävää taetta
suhteellisuusvaatimuksen täyttymisestä.
Sääntelyn suhteellisuuden kannalta on tärkeää,
että lakiehdotuksen 8 §:ssä yksilöidään tyhjentävästi
ne rekisterit, joiden tietoja saadaan käyttää turvallisuusselvityksen
tekemisessä. Myös lakiehdotuksen 8 §:n
3 ja 4 momentti sekä 10 §:n säännökset
turvallisuusselvityksen sisällöstä ovat
sopusoinnussa suhteellisuusvaatimuksen kanssa. Valiokunta ei kuitenkaan
pidä asianmukaisena sitä perusteluista (s. 42/I)
ilmenevää käsitystä, että riittävää voisi
olla pelkästään sen ilmoittaminen, että henkilöstä on
merkintöjä suojelupoliisin rekistereissä.
Tällainen epämääräisyydessään
mahdollisesti vihjailevaksi koettava ilmoitus ei vastaisi sitä lakitekstiin
sisältyvää täsmällisyysvaatimusta,
että selvitys saa perustua vain tietoihin ja että selvitykseen
otetaan vain tietoja.
Valiokunta on kiinnittänyt yksityiskohtana huomiota
siihen, että turvallisuusselvityksen tekemisessä voidaan
käyttää poliisiasiain tietojärjestelmään
osarekisterinä sisältyvän rikosilmoitushakemiston
tietoja. Rikosilmoituksia saatetaan tehdä myös
kevyesti ja aiheettomasti, jopa vilpillisin perustein. Kuten esityksen
perusteluissa (s. 38/II) todetaan, asia voi olla rikosilmoituksen
tekemisen jälkeen vielä pitkään
vireillä. Kaiken kaikkiaan on vaarana, että rikosilmoitushakemiston
käyttämisestä voi seurata perusteettoman
tiedon sisällyttäminen turvallisuusselvitykseen.
Näiden seikkojen vuoksi valiokunta pitää aiheellisena,
että sääntelyä rikosilmoitushakemiston
käytöstä turvallisuusselvityksen tekemisessä vielä täsmennetään
ja tiukennetaan.
Kohdehenkilön asema.
Suhteellisuusvaatimuksen kannalta on tällaisessa sääntely-yhteydessä erityistä merkitystä
sillä,
millaiseksi laissa järjestetään sen henkilön
asema, jota koskevista tiedoista turvallisuusselvitys tehdään.
Tällaiset tiedot voivat olla henkilötietolain
11 §:ssä tarkoitettuja arkaluonteisia tietoja.
Valiokunta totesi henkilötietolakia säädettäessä,
että arkaluonteisien tietojen käsittelyn salliminen
koskettaa yksityiselämään kuuluvan henkilötietojen
suojan ydintä (PeVL 25/1998 vp,
s. 3). Siksi valiokunta tähdensi, että arkaluonteisten
henkilötietojen käsittelyyn vaadittavan rekisteröidyn
nimenomaisen suostumuksen tulee yleensä olla kirjallinen
ja että siitä pitää ilmetä,
minkälaiseen käsittelyyn se on annettu. Tämä asianomaisen
henkilön asemaa koskeva ja myös hänen oikeusturvaansa
ulottuva näkökohta on otettu asianmukaisesti huomioon
lakiehdotuksen 6 ja 7 §:ssä.
Lakiehdotuksen 13 § koskee kohdehenkilön tiedonsaantioikeutta.
Ehdotus on sopusoinnussa niiden vähimmäislähtökohdiksi
luonnehdittavien käsitysten kanssa, joihin valiokunta
on aikaisemmin kiinnittänyt huomiota (PeVL 8/1995
vp, s. 3/I). Valiokunta pitää kuitenkin tarpeellisena,
että asian tällaisessa kokonaissääntelyssä etsitään
tapoja kohdehenkilön aseman parantamiseksi entisestä.
Siksi tulee vielä vakavasti arvioida mahdollisuuksia kehittää sääntely
sellaiseksi, että pääsääntöisesti
myös kohdehenkilö saa itsestään
tehdyn turvallisuusselvityksen tai siihen edes sellaisen huomautusoikeuden
kuin 16 §:n nojalla koskee laajaa turvallisuusselvitystä.
Oikeusturva.
Oikeusturvajärjestelyt lakiehdotuksen 24 §:ssä merkitsevät
1 momentin mukaan ensiksikin sitä, että muutosta
ei saa hakea kielteiseen päätökseen turvallisuusselvityksen
tekemisestä. Tästä ei ole huomautettavaa
valtiosääntöoikeudelliselta kannalta,
koska esityksen nimenomaisen tarkoituksen mukaan päätös
turvallisuusselvityksen tekemisestä ei ole perustuslain
21 §:n mukainen "oikeutta" koskeva päätös. Kohdehenkilön
oikeusturvaan liittyvä sääntely 2 momentissa
on niin ikään valtiosääntöoikeudellisesti
asianmukainen.
Laaja turvallisuusselvitys.
Ensimmäiseen turvallisuusluokkaan kuuluvaan tehtävään
liittyen voidaan tehdä laaja turvallisuusselvitys 15 §:n 1 momentin
perusteella. Tällöin kohdehenkilön taloudellisen
aseman selvittämiseksi voidaan käyttää ulosottoviranomaisella
hänestä olevia tietoja. Kohdehenkilö antaa
lisäksi itsestään henkilötietoilmoituksen.
Hänellä on 16 §:n mukainen oikeus tarkastaa
laajaan turvallisuusselvitykseen sisältyvät tiedot
ja esittää niistä huomautuksensa. Tätä oikeutta
ei kuitenkaan ole, jos tiedot ovat peräisin sellaisesta
rekisteristä, johon rekisteröidyllä ei
ole tarkastusoikeutta.
Selvitys voidaan ulottaa myös kohdehenkilön läheiseen
tämän suostumuksella, jos laajan turvallisuusselvityksen
tarkoituksen saavuttaminen sitä välttämättä edellyttää.
Tällöin läheisen asema on tiedonsaanti-
ja huomautusoikeuteen nähden samanlainen kuin kohdehenkilön
asema laajassa turvallisuusselvityksessä.
Valiokunnalla ei ole huomautettavaa näistä ehdotuksista.
On kuitenkin syytä uudistaa edellä esitetty kanta
sääntelyn kehittämisestä sellaiseksi,
että pääsääntöisesti
myös kohdehenkilö saa itsestään
tehdyn turvallisuusselvityksen.
Muita seikkoja
Toimivaltainen viranomainen.
Lakiehdotuksen 5 §:n viimeisen virkkeen perusteella
jää mahdolliseksi, että turvallisuusselvityksen
tekemisestä siinä tarkoitetuissa tilanteissa päättää joko
suojelupoliisi tai pääesikunta. Epäselvää lisäksi
on, minkä mukaan tämä määräytyisi.
Sääntelyn perusoikeuskytkennän takia
on välttämätöntä, että toimivaltainen
viranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti (vrt. esim. PeVL
7/2001 vp, s. 4).
Turvallisuusluokitus.
Lakiehdotuksen 14 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston
asetuksella voidaan ottaa käyttöön turvallisuusluokitus valtion
nimetyssä viranomaisessa tai sen yksilöidyssä osassa.
Ensimmäiseen ja toiseen turvallisuusluokkaan kuuluvat tehtävät
yksilöidään 3 momentin mukaan
ministeriön asetuksella. Tällaiset ratkaisut ovat
valiokunnan käsityksen mukaan sisällöltään
tyypillisesti hallinnollisia päätöksiä,
joita ei ilman erityistä syytä ole aiheellista
tehdä säädösmuodossa. Siksi
valiokunta puoltaa ehdotuksen muuttamista niin, että turvallisuusluokituksen
käyttöön ottamisesta tekee päätöksen
valtioneuvosto ja tehtävien kuulumisesta turvallisuusluokkiin
ministeriö.
Lakiehdotuksen 14 §:n 2 momentissa määritellään
ensimmäiseen turvallisuusluokkaan tehtävät,
joissa henkilöllä on jatkuvasti pääsy
vähäistä suurempaan määrään
säännöksessä tarkoitettuja salassa
pidettäviä tietoja. Tällainen määrällinen
kriteeri ei välttämättä ole
onnistunut turvallisuusluokituksen tarkoituksen kannalta. Valiokunta
kiinnittää huomiota siihen, pitäisikö sääntelyn
lähtökohdaksi omaksua se, että henkilöllä on
tehtävässä muutoin kuin satunnaisesti
pääsy tarkoitettuihin tietoihin.
Turvallisuusluokituksen käyttöala.
Lakiehdotuksen 14 §:n 1 momentista johtuu, kun varsinkin
otetaan huomioon 4 §:n sanamuoto, että turvallisuusluokitusta
ei ehdotetussa merkityksessä ole tämän
lain nojalla mahdollista ottaa käyttöön
itsenäisissä valtion laitoksissa, valtion liikelaitoksissa
eikä eduskunnassa tai sen alaisessa hallinnossa. Valiokunnan
mielestä on vielä harkittava, onko olemassa sellaisia
tarpeita, joiden vuoksi lakiehdotusta kannattaa täydentää tältä osin.
Liikkumisrajoitukset.
Suppean turvallisuusselvityksen tarkoituksena on 19 §:n
1 momentin mukaan selvittää, voidaanko henkilölle
järjestää työtehtävissään
oikeus päästä tiettyyn paikkaan tai tilaan,
kuten ydinlaitokseen tai lentoasemalle. Kyseessä ovat valiokunnan
käsityksen mukaan kohteet, jotka eivät muutoinkaan
ole sellaisinaan yleisölle avoimia. Siksi kysymys siitä, onko
jollakin työtehtävissään mahdollisuus päästä niihin,
ei ole perustuslaissa turvatun liikkumisvapauden kannalta valtiosääntöoikeudellisesti
aivan asiaan kuuluva.
Puolustusministeriön asetuksenantovaltuus.
Lakiehdotuksen 29 §:n 2 momentista puuttuu 1 momenttiin
verrattuna maininta valtuuden ulottumisesta myös 6 §:n
2 momentissa tarkoitettuihin ehtoihin, vaikka niiden asettaminen
näyttää 5 § huomioon ottaen
tulevan kysymykseen myös pääesikunnan
toimivaltaan kuuluvissa tapauksissa.
Sanonnallisia seikkoja.
Lakiehdotuksen 3 §:stä tulee poistaa sana
"ehdottoman". Lakiehdotuksen 6 §:n 2 momentissa (ja myös
2 §:ssä) on suositeltavaa käyttää käsitettä henkilötietojen
suoja henkilön/rekisteröidyn tietosuojan
asemesta. Lakiehdotuksen 15 §:n 3 momentin viimeistä virkettä on
syytä täsmentää osoittamaan,
että tältäkään osin
kysymys tietojen antamisesta ei oikeudellisena seikkana
riipu kohdehenkilön valinnoista.