Perustelut
Ehdotus
Vapaaehtoisten yksilöllisten eläkevakuutusten verotuksessa
ehdotetaan siirryttäväksi ansiotuloverotuksesta
pääomatuloverotukseen. Verovelvollisen tai tämän
puolison ottamaan eläkevakuutukseen perustuva eläke
ja muu vakuutussuoritus on 34 a §:n 1 momentin perusteella
veronalaista pääomatuloa. Verovelvollisella on 54 d §:n
1 momentin pääsäännön
mukaan oikeus vähentää eläkevakuutuksensa
vakuutusmaksut (enintään 5 000 euroa
vuodessa) pääomatulosta. Vähennyskelpoisuuden
edellytyksenä on 2 momentin perusteella, että eläkkeen
maksaminen vanhuuseläkkeenä alkaa vakuutussopimuksen mukaan
aikaisintaan vakuutetun täytettyä 62 vuotta.
Jos eläke tai muu suoritus maksetaan tämän
säännön vastaisesti, luetaan maksettu määrä 34 a §:n
4 momentin nojalla pääomatuloksi 50 prosentilla
korotettuna.
Lakia sovelletaan myös ennen lain voimaantuloa tehtyihin
eläkevakuutussopimuksiin. Sääntely ei
suoranaisesti koske vakuutussopimusten sisältöä eikä vaikuta
välittömästi sopimussuhteen osapuolten
oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Sääntelyn vaikutukset
sopijapuolten oikeusasemaan ovat välillisiä. Vakuutussopimuksen
ehtoa eläkkeen maksun alkamisajankohdasta on vähennyskelpoisuuden
edellytyksenä olevan ikärajan korottamisen takia — ja
siirtymäsäännökset huomioon
ottaen — muutettava, jotta vuoden 2006 alusta lukien maksettavat
vakuutusmaksut olisivat vähennyskelpoisia.
Arvioinnin lähtökohtia
Vapaaehtoisten eläkevakuutussopimusten tekeminen on
muodollisesti verolainsäädännöstä riippumatonta.
Eläkesäästämistä on
kuitenkin tuettu verolainsäädännöllä.
Tarkoituksena on muun ohella ollut hillitä julkisten menojen
kasvua tukemalla henkilöiden omia toimia eläketurvansa
täydentämiseksi. Tässä mielessä järjestelyn
voidaan nähdä kytkeytyneen perustuslain 19 §:n
2 momentin säännöksiin vanhuuden aikaisen
perustoimeentuloturvan takaamisesta.
Eläkesäästämisen verotuki
on perustunut keskeisesti tuloverolain säännöksiin
eläkevakuutusmaksujen vähennysoikeudesta. Vakuutusmaksujen
vähennyskelpoisuuden edellytyksenä on 1.10.1992—23.6.1999
otettujen vakuutusten osalta, että eläkkeen maksaminen
vanhuuseläkkeenä alkaa aikaisintaan vakuutetun
täytettyä 58 vuotta.Ennen 1.10.1992
otettujen vakuutusten eläkevakuutusmaksujen vähennyskelpoisuuden
edellytykseksi ei ollut säädetty nimenomaista
eläkeikää. Käytännössä eläkeiäksi
on tuon aikaisissa sopimuksissa sovittu 55 vuotta. Voimassa
olevaa säännöstä 60 vuoden eläkeiästä on
sovellettu 23.6.1999 jälkeen otettuihin sopimuksiin. Eläkeikäsäännösten muutoksilla
ei näissä tapauksissa ollut tehtyihin sopimuksiin
ulottuvia taannehtivia vaikutuksia.
Vakuutusmaksujen vähennysoikeuden edellytyksenä olevaa
eläkeikää on nimenomaan eläkevakuutussopimuksen
kysymyksessä ollessa valiokunnan mielestä pidettävä sellaisena
sopimuksen tekemiseen vaikuttavana olennaisena seikkana, jota koskeva
sääntely muodostuu merkitykselliseksi perustuslain
15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan näkökulmasta.
Omaisuuden perustuslainsuoja turvaa myös sopimussuhteiden
pysyvyyttä, joskaan kielto puuttua taannehtivasti sopimussuhteiden
koskemattomuuteen ei ole perustuslakivaliokunnan käytännössä muodostunut
ehdottomaksi (PeVL 28/1994 vp, PeVL
37/1998 vp, s. 2/I, PeVL 63/2002
vp, s. 2/II). Varallisuusoikeudellisten oikeustoimien
pysyvyyden suojan taustalla on ajatus oikeussubjektien perusteltujen
odotusten suojaamisesta taloudellisissa asioissa (PeVL 48/1998
vp, s. 2/II, PeVL 33/2002 vp,
s. 3/I). Perusteltujen odotusten suojaan on valiokunnan käytännössä katsottu
kuuluvan oikeus luottaa sopimussuhteen kannalta olennaisia oikeuksia
ja velvollisuuksia sääntelevän lainsäädännön
pysyvyyteen niin, että tällaisia seikkoja ei voida säännellä tavalla,
joka kohtuuttomasti heikentäisi sopimusosapuolten oikeusasemaa.
Perusteltujen odotusten ja luottamuksen suojan merkityksen on katsottu
korostuvan, kun kysymyksessä on lailla alun alkaen luotu
erityisjärjestely (PeVL 45/2002 vp,
s. 2—3). Valiokunta on arvioinut tällaistakin
omaisuuden suojaan puuttuvaa sääntelyä perusoikeuksien
yleisten rajoitusedellytysten, kuten sääntelyn
tarkoituksen hyväksyttävyyden ja sääntelyn
oikeasuhtaisuuden, kannalta (PeVL 1/2003 vp,
s. 3—4, PeVL 63/2002 vp, s.
2—3, PeVL 45/2002 vp, s. 3).
Arvio ehdotuksesta
Sääntelyn tarkoituksen hyväksyttävyys.
Sääntelyn tavoitteena on — eläkejärjestelmän
uudistamiselle asetettujen eläke- ja työvoimapoliittisten
tavoitteiden mukaisesti — pidentää työssäoloaikaa
ja siten tasapainottaa väestön ikärakenteen
muutoksesta johtuvia vaikutuksia eläkejärjestelmän
rahoitukselle. Tarkoitus on poistaa verotuki sellaiselta säästämiseltä,
joka mahdollistaa yleiseen eläkejärjestelmään
verrattuna aikaisemman siirtymisen eläkkeelle. Tarkoitus
on lisäksi siirtyä kaikille säästäjille
oikeudenmukaisempaan verotustapaan sekä vähentää vakuutussäästämisen
veroedun etupainotteisuutta ja edistää eläkevakuutussäästämisen
vertailtavuutta muiden säästämistapojen
kanssa.
Väestön ikärakenteen kehityksestä johtuvat tasapainottavat
toimet eläkejärjestelmän rahoittamiseksi
ovat painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimia. Sääntelyllä on
valiokunnan mielestä perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävät perusteet.
Suhteellisuusperiaate.
Sääntelyn siirtymäjärjestelyjen
oikeasuhtaisuuteen liittyvät näkökohdat
muodostuvat ehdotuksen perustuslainmukaisuuden arvioinnin kannalta
keskeisiksi.
Vapaaehtoisiin yksilöllisiin eläkevakuutuksiin
sovelletaan voimaantulosäännöksen 2 momentin
perusteella yhden vuoden siirtymäaikaa siten, että viimeistään
5.5.2004 otetun eläkevakuutuksen maksut vähennetään
verovuonna 2005 ansiotulosta lain voimaan tullessa voimassa olleiden
säännösten mukaisesti. Maksujen vähennyskelpoisuuden
edellytykseksi ehdotettua 62 vuoden ikärajaa sovelletaan
vuoden 2006 alusta lukien.
Uudistus ei vaikuta niihin sopimussuhteisiin, joissa vakuutettu
on saavuttanut sopimuksen mukaisen säästötavoitteensa
tai saavuttaa sen vuoden 2005 loppuun mennessä. Eläke
on nimittäin voimaantulosäännöksen
4 momentin perusteella veronalaista ansiotuloa siltä osin
kuin eläke maksetaan ennen lain voimaantuloa tai verovuonna
2005 kertyneestä vakuutussäästöstä.
Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta ongelmallisimpia
ovat tilanteet, joissa vakuutetulle ei kerry sovitun tavoitteen
mukaista eläkesäästöä vuoden
2005 loppuun mennessä. Tällöin sopimuksen
perusteella maksettava eläke jää tavoiteltua
pienemmäksi. Vakuutussäästöä on
mahdollista kartuttaa edelleen, mutta vuoden 2006 alusta suoritettavien
vakuutusmaksujen vähennyskelpoisuuden edellytyksenä on,
että näistä maksuista kertynyttä säästöä maksetaan
vanhuuseläkkeenä vasta henkilön täytettyä 62
vuotta. On mahdollista, kuten esityksen perusteluissa todetaan,
että vakuutussäästäjän
on sääntelyn seurauksena lykättävä vapaaehtoiselle
eläkkeelle jäämistään.
Ehdotuksen haitallisina pidettävät vaikutukset
kohdistuvat tällöin etenkin niihin, lähellä sopimuksen
mukaista eläkeikää oleviin henkilöihin,
joiden vakuutussäästö on kertynyt pitkän
ajan kuluessa maksettavista pienistä vakuutusmaksuista.
Eläkkeen maksuajankohdan siirtyminen sovittua myöhemmäksi
voi näissä tapauksissa muodostua vakuutussäästäjän kannalta
kohtuuttomaksi. Uudistuksesta näihin säästäjiin
kohdistuvat rasitukset lisääntyvät, jos vakuutussopimusten
muuttamisesta aiheutuu heille lisäkustannuksia tai esimerkiksi
vakuutusteknisiin seikkoihin perustuvia oikeudenmenetyksiä.
Perustuslakivaliokunta on antanut eläkelainsäädännön
muutosehdotusta vuoden 2002 valtiopäivillä arvioidessaan
painoa sille, että muutoksia esitettiin tuolloin toteutettavaksi
monin osin asteittain. Näin pyrittiin valiokunnan mielestä pehmentämään
muutosten vaikutuksia erityisesti lähitulevaisuudessa eläkeiän
saavuttaville henkilöille. Tätä voitiin
pitää osoituksena pyrkimyksestä suojata
valtiosääntöoikeudellisesti merkittävällä tavalla
tällaisien ikäryhmien oikeutettuja odotuksia,
joita vähän aikaa ennen eläketapahtumaa
toteutettavat eläkejärjestelmien ennakoimattomat
muutokset voivat muutoin horjuttaa (PeVL 60/2002
vp, s. 2/II; ks. myös PeVL
4/1994 vp, s. 3/I).
Esityksen sinänsä hyväksyttävien
tavoitteiden saavuttamista vaikeuttaa, että kollektiiviseen
lisäeläkejärjestelyyn sovelletaan voimaantulosäännöksen
7 momentin mukaan lain voimaan tullessa voimassa olevia säännöksiä verovuodesta
2005 alkaen, jos verovelvollinen on ollut työnantajan järjestämän
kollektiivisen lisäeläkejärjestelyn piirissä 5.5.2004.
Esimerkiksi eläkeiän korottamista koskeva sääntely
ei näin ollen vaikuta lainkaan tällaisen työnantajan maksaman
lisäeläkejärjestelyn piirissä olevien henkilöiden
oikeusasemaan. Sääntelyn kohdistuminen vain yksityisten
henkilöiden vapaaehtoisiin eläkevakuutussopimuksiin
on valiokunnan mielestä ehdotuksen oikeasuhtaisuuden arvioinnissa
huomioon otettava seikka.
Valiokunta pitää edellä esitettyyn
pohjautuvan kokonaisarvion perusteella valtiosääntöoikeudellisista
syistä välttämättömänä,
että eläkeiän korottamisesta johtuvia
vaikutuksia lähellä sopimuksen mukaista eläkeikää oleviin
säästäjiin pehmennetään
pidentämällä ehdotettua yhden vuoden
siirtymäaikaa merkittävästi, esimerkiksi
viiteen vuoteen. Tämä on edellytys lakiehdotuksen
käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.