Perustelut

Valtuuston työjärjestys

Lakiehdotuksen 15 §:n mukaan valtuuston työjärjestyksessä voidaan antaa muun muassa tarpeellisia määräyksiä puheoikeuden käyttämisestä ja puheenvuorojen pituuden rajoittamisesta. Tällaiset määräykset olisivat tarkoitukseltaan sidoksissa valtuuston kokouksen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ja kokouksen häiriöttömän kulun turvaamiseen.

Ehdotus on valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellinen pääosin kahdesta syystä. Sääntely liittyy ensiksikin perustuslain 2 §:ssä ilmaistuun kansanvaltaisuuden periaatteeseen, joka kunnallista itsehallintoa koskevan 121 §:n kannalta tarkoittaa tässä yhteydessä ylimmän kunnallisen päätöksentekojärjestelmän demokraattisuutta. Lisäksi sääntely koskettaa valtuutettujen puhevapautta ja on siten huomionarvoinen perustuslain 12 §:ssä turvatun sananvapauden kannalta.

Valtuutetun puheoikeudesta ei säädetä suoraan kuntalaissa. Edustuksellisen kansanvallan toimivuuden tärkeäksi edellytykseksi kuntatasolla saattaa joissakin tapauksissa muodostua, että valtuutettujen puheoikeuteen voidaan puuttua rajoittavasti. Syynä tällaiseen tilanteeseen voi keskeisimmin olla se, että jotkut valtuutetut käyttävät puheoikeuttaan niin laajasti ja sellaisin tavoin, että toiset eivät pysty käyttämään puheoikeuttaan, kun otetaan huomioon esimerkiksi valtuuston kokoukseen käytettävissä oleva aika ja valtuutetun tehtävän hoitaminen yleensä luottamustehtävänä, siis muutoin kuin päätoimena. Edustuksellinen kansanvalta ei tällöin toteudu tasapainoisesti. Tällaisessa tilanteessa valiokunnan käsityksen mukaan perustuslain 2 §:ään kirjatusta demokratiaperiaatteesta syntyy oikeutus rajoittaa valtuutettujen puheoikeutta. Samaan päätelmään johtaa kunnallisen itsehallinnon perustuslaillisiin perusteisiin lukeutuva vaatimus kunnan päätöksentekojärjestelmän kansanvaltaisuuden turvaamisesta. Näihin seikkoihin pohjautuva puheoikeuden rajoittaminen muodostaa hyväksyttävän rajoitusperusteen myös perustuslain sananvapaussäännösten näkökulmasta.

Niin kansanvaltaisuuden periaatteesta kuin sananvapaus-perusoikeudestakin käsin päädytään siihen, että valtuutetun puheoikeuteen vaikuttava sääntely pitää antaa lailla. Lakiehdotus ei täytä tätä perusvaatimusta, koska ehdotuksessa aineelliset säännökset puheoikeudesta jäävät valtuuston itsensä hyväksymään työjärjestykseen. Tavallisen lain säätämisjärjestyksen edellytyksenä on, että kuntalakiin otetaan säännökset puheoikeuden rajoituksista.

Laissa toteutettavan sääntelyn perusosat ovat: pääsääntö valtuutetun puheoikeudesta valtuuston kokouksessa, puhevapautta rajoittavat järjestysluonteiset säännökset puheiden sisällöstä, valtuuston puheenjohtajan tehtävien määrittely koskemaan asiassa pysymisen vaatimuksen ja muiden järjestysluonteisten säännösten noudattamista puheissa sekä valtaa huomauttaa puhujaa niiden noudattamisesta ja viime kädessä kieltää tällä perusteella puheen jatkaminen. Puheenvuoron pituuden kohtuullisen ajallisen rajoittamisen yksityiskohdat voidaan laissa jättää toteutettavaksi valtuuston työjärjestyksessä, kunhan laissa samalla turvataan valtuutetun puheoikeus valtuuston käsiteltävissä asioissa (vrt. eduskunnan työjärjestyksen 50 §:n 4 momentti, joka koskee keskustelun osan varaamista enintään määräpituisille puheenvuoroille). Myös valtuuston kokousten rakenteen kehittämistä on ilmeisesti syytä harkita.

Perussopimuksen muuttaminen

Lakiehdotuksen 79 §:n mukaan vapaaehtoisen kuntayhtymän perussopimuksen muuttaminen on mahdollista määräenemmistöllä, kun siihen nykyisin vaaditaan kaikkien jäsenkuntien valtuustojen yhtäpitävät päätökset. Perustuslakivaliokunta on aiemmin arvioinut ehdotetun kaltaista säännöstä pakkokuntayhtymien osalta ja katsonut, että sääntely oli sopusoinnussa kuntien itsehallinnosta silloin voimassa olleiden perustuslain säännösten kanssa (PeVL 31/1996 vp). Uusi perustuslaki ei ole muuttanut aikaisempaa arviointiperustaa, minkä vuoksi valiokunta tätä kantaansa vastaavasti katsoo, ettei 79 § vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.