Perustelut
Elinkeinovapaus
Luvanvaraisuus.
Luottolaitosten nykyisen toimilupajärjestelmän
laajentamista merkitsee 1. lakiehdotuksen 1 §:n 1 momentin
2 kohta. Sen mukaan lakia sovelletaan myös yleiseen maksujenvälitykseen
ja sähkörahadirektiivin mukaiseen sähköisen
rahan liikkeellelaskuun. Perustuslakivaliokunta on pitänyt
elinkeinovapautta perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaisena
pääsääntönä,
josta kuitenkin on poikkeuksellisesti mahdollista eräin
edellytyksin poiketa tämäntapaisen luvanvaraisuuden
muodossa (ks. esim. PeVL 19/2002 vp,
s. 2/I).
Luottolaitostoiminnalle ominaisen yleisövarojen laajamittaisen
vastaanottamisen vuoksi toiminnan jonkinasteinen viranomaisvalvonta on
välttämätöntä. Yleistä luvanvaraisuutta
puoltavat perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät,
ennen muuta rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaamista tarkoittavat
ja siten myös asiakkaiden suojaan liittyvät perusteet.
Myös luvanvaraisuuden ehdotetut laajennukset ovat samalla
tavoin hyväksyttäviä. Lupaharkinta on lain
nykyisen 11 §:n perusteella sidottua harkintaa. Ehdotettu
toimilupasääntelyn laajennus ei valiokunnan käsityksen
mukaan ole merkityksellinen perustuslain kannalta.
Toimintarajoitukset.
1. lakiehdotuksen 2 d ja 2 e § koskevat
luottoyhteisön ja maksuliikeyhteisön toimintarajoituksia.
Näiden sinänsä suhteellisen vähäisinä pidettävien
rajoitusten taustalla on pyrkimys suojata asiakkaiden taloudellisia
etuja, minkä vuoksi nekään eivät
valiokunnan mielestä ole valtiosääntöoikeudellisesti
ongelmallisia.
Kiellot.
Rahoitustarkastus voi 3. lakiehdotuksen 15 b §:n nojalla
enintään kolmeksi kuukaudeksi kieltää sijoituspalveluyritystä tai
luottolaitosta tarjoamasta eräitä sijoitus- ja
säilytys- sekä hoitopalveluja sekä vastaanottamasta
määrättyjä varoja. Tämä on
mahdollista, jos Rahoitustarkastuksella on sijoituspalveluyrityksen
tai luottolaitoksen tilan perusteella aihetta epäillä,
että tätä ilmeisesti uhkaa maksukyvyttömyys
ja että sijoittajien korvausrahasto voi ilmeisesti joutua korvaamaan
sijoittajien saamiset.
Näille elinkeinovapauteen puuttuville kielloille on
painavia ja erityisesti sijoittajien oikeuksien turvaamisen
näkökulmasta perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttäviä perusteita. Kiellon
määräaikaisuus ja sen edellytysten täsmällisyys
ovat merkityksellisiä suhteellisuusvaatimuksen
toteutumiseksi. Ehdotus ei valiokunnan käsityksen mukaan
ole ongelmallinen perustuslaissa turvatun elinkeinovapauden kannalta.
Omaisuudensuoja
Säästökassatoiminta.
Säästökassatoimintaa nykyisin harjoittavien
osuuskuntien toimintaa koskeva osuuskuntalain 21 luku kumotaan 4.
lakiehdotuksen perusteella 10 vuoden siirtymäkautta
käyttäen. Tämän jälkeen
säästökassatoimintaan sovelletaan luottolaitostoiminnasta
annettua lakia.
Lakiehdotuksen 2 §:n 3 momentissa säädetään
samalta säästökassan jäseneltä vastaanotettujen,
vaadittaessa takaisin maksettavien jäsensijoitusten enimmäismääräksi
31.12.2007 jälkeen 6 000 euroa. Enimmäismäärä on
siirtymäkauden päättyessä 4
momentin perusteella 3 000 euroa, joka vastaa 1. lakiehdotuksen
2 a §:n 3 momentin säännöstä.
Näiden määräaikojen päättyessä on
säästökassatoimintaa harjoittavan osuuskunnan
talletettava ylimenevä osuus ns. maksutalletuslain mukaisesti.
Ehdotukset merkitsevät puuttumista osuuskuntien ja
niiden jäsenten välisiin sopimuksiin. Sopimussuhteiden
pysyvyys kuuluu perustuslain 15 §:n 1 momentissa jokaiselle
turvatun omaisuudensuojan piiriin. Sopimussuhteiden koskemattomuus
ei kuitenkaan ole valiokunnan käytännössä muodostunut
ehdottomaksi (PeVL 5/2002 vp). Esityksessä ehdotettu
luottolaitostoiminnan uudelleen järjestely on tarkoitukseltaan
sillä tavoin hyväksyttävä kuin
perusoikeuteen kohdistuvalta rajoitukselta vaaditaan. Suhteellisuusperiaatteen
kannalta on oleellista, että sopimussuhteisiin puuttumisen
vaikutukset jäävät ehdotettujen siirtymäaikojen
vuoksi verraten vähäisiksi. Valiokunta pitää järjestelyä valtiosääntöoikeudellisesti
ongelmattomana.
Valiokunta on vielä kiinnittänyt huomiota
ehdotuksen nimenomaiseen säännökseen
maksutalletuslain 3 ja 7 §:n soveltamatta jättämisestä, mikä merkitsee
sitä, että omistusoikeus ei voi siirtyä pelkästään
osuuskunnan tallettamisvelvollisuuden seurauksena. Sääntely
ei näin ollen ole tältäkään
osalta ongelmallinen perustuslain 15 §:ssä turvatun
omaisuudensuojan kannalta. Jäsensijoittajalle on tärkeää,
että määräaikojen päättymisestä ja
siihen liittyvästä osuuskunnan talletusvelvollisuudesta
on ilmoitettava hänelle.
Peruspankkipalvelut.
Talletuspankki saa 1. lakiehdotuksen 50 a §:n mukaan
kieltäytyä tavanomaisen talletustilin avaamisesta
ja tilin käyttöön tarkoitetun välineen
myöntämisestä sekä maksujenvälitystä koskevan
toimeksiannon hoitamisesta vain, jos kieltäytymiselle on
painava peruste. Tässä peruspankkipalvelujen saatavuutta
edistämään tarkoitetussa sääntelyssä on
pankin näkökulmasta kysymys sille laissa säädettävästä pääsääntöisestä sopimuspakosta,
mikä muodollisesti merkitsee rajoitusta pankin valtaan
päättää uusista sopimussuhteista.
Ehdotetulle sääntelylle on hyväksyttävä peruste,
kun otetaan huomioon tarkoitettujen pankkipalvelujen suuri merkitys
nykyajan yhteiskunnassa. Valiokunta katsoo, että samasta
syystä sääntelystä ei ole suhteellisuusvaatimuksenkaan kannalta
huomautettavaa. Ehdotus on omaisuudensuojan näkökulmasta
toteutettavissa tavallisella lailla.
Norminantovaltuudet
Rahoitustarkastuksen määräystenantovaltuuksia
on arvioitava perustuslain 80 §:n 2 momentin kannalta.
Sen mukaan muu kuin pykälän 1 momentissa
mainittu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä
asioista,
jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn
asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla
tai asetuksella. Tällaiseen valtuuteen kohdistuu asetuksenantovaltuuksiin
verrattuna yleistä tarkkarajaisuusvaatimusta pidemmälle menevä vaatimus
valtuuden kattamien asioiden määrittelemisestä tarkasti
laissa. Valtuuden tulee perustuslain nimenomaisen säännöksen
mukaan olla lisäksi soveltamisalaltaan täsmällisesti
rajattu. Perustuslain näkökulmasta muiden viranomaisten
norminantovalta on poikkeuksellista. Perustuslakiuudistuksen yhteydessä esimerkkinä
viranomaisen
norminantovallasta mainittiin tekninen ja vähäisiä yksityiskohtia
koskeva sääntely, johon ei liity merkittävää harkintavallan
käyttöä (HE 1/1998
vp, s. 133/II ja PeVM 10/1998
vp, s. 23/II). — Valiokunta on toistuvasti
korostanut, että perustuslain 80 §:n 2 momentti
rajoittaa suoraan valtuussäännösten tulkintaa
sekä valtuuksien nojalla annettavien määräysten
sisältöä (esim. PeVL 19/2002
vp, s. 5). Määräystenantovaltuuksia
on kaiken kaikkiaan tulkittava supistavasti (PeVL 26/2001
vp, s. 6/I).
Monet ehdotetuista valtuutussäännöksistä ovat
sellaisia, että ne perustuslain kannalta soveltuvat muun
viranomaisen norminantovallan perustaviksi, etenkin kun kyseiseen
toimintaan liittyy runsaasti ammatillisiksi luonnehdittavia erityispiirteitä (PeVL
16/2002 vp, s. 3/II). Valiokunta kiinnittää kuitenkin
huomiota 1. lakiehdotuksen 25 §:n 3 momenttiin. Se koskee
luottolaitoksen velvollisuutta ilmoittaa Rahoitustarkastukselle
niistä säännöksessä yksilöidyistä tapauksista,
joissa liiketoimintaa aiotaan harjoittaa asiamiehen välityksellä.
Momenttiin sisältyvässä valtuussäännöksessä perustetaan
Rahoitustarkastukselle valta antaa tarkempia määräyksiä ilmoituksen
sisällöstä sekä siitä,
milloin asiamiehen välityksellä harjoitettavaa
liiketoimintaa voidaan pitää niin vähäisenä,
että ilmoitus voidaan jättää tekemättä.
Ehdotuksen ongelmana on, että laista kävisi vain
välillisesti ilmi mahdollisuus jättää ilmoitus
tekemättä. Valtuutukselta vaadittavan täsmällisyyden
ja tarkkarajaisuuden näkökulmasta sääntelyä on
asianmukaista tarkentaa. Lisäksi saman lainkohdan viimeisessä virkkeessä jää epäselväksi,
ulottuuko se myös kyseiseen norminantovaltuuteen. — Vastaavat
ongelmat sisältyvät 1. lakiehdotuksen 68 §:n
3 momenttiin sekä 2. lakiehdotuksen 16 b §:n 3
momenttiin ja 29 §:n 3 momenttiin.
Rahoitustarkastus voi 1. lakiehdotuksen 68 §:n
3 momentin ja 2. lakiehdotuksen 29 §:n 3 momentin
perusteella antaa määräyksiä näissä säännöksissä tarkoitetuille
riskienhallintajärjestelmille ja muulle sisäiselle
valvonnalle sekä luotettavalle hallinnolle asetettavista
vaatimuksista. Aiemman käytäntönsä (PeVL
52/2001 vp, s. 4) mukaisesti valiokunta katsoo,
että valtuutus tarkoittaa lähinnä määräysten
antamista sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan sekä luotettavan
hallinnon järjestämiseen liittyvistä teknisluonteisista
yksityiskohdista. Näin ymmärrettyinä valtuudet
eivät ole ongelmallisia.
Muita seikkoja
1. lakiehdotuksen 2 c §:n 2 momentin rajoitussäännös
talletus-sanan käytöstä markkinoinnissa
koskettaa perustuslain 12 §:n 1 momentissa turvattua sananvapautta.
Sananvapauden suoja kattaa myös markkinoinnin, vaikkakaan
markkinointi ei valiokunnan käytännön
mukaan kuulu sananvapauden ydinalueelle (PeVL 19/2002
vp, s. 3/I).
Ehdotettu rajoitus on hyvin tarpeellinen yksilöiden
taloudellisen suojan kannalta, koska vain talletuksiksi määriteltyjä takaisin
maksettavia varoja voidaan korvata talletussuojarahastosta. On näin
ollen tärkeää, että yleisö kykenee
erottamaan, pidetäänkö varoja talletuksina.
Rajoituksella on hyväksyttävä peruste,
eikä se ole vastoin suhteellisuusperiaatetta, minkä lisäksi rajoituksen
sisältö ilmenee laista riittävän
täsmällisesti. Ehdotus ei ole ongelmallinen sananvapauden
kannalta.
Peruspankkipalveluista 1. lakiehdotuksen 50 a §:ssä ehdotettua
sääntelyä on aiheellista arvioida myös
asiakkaan asemasta käsin. Sääntely kohdistuu
asiakkaan oikeuksiin. Tällaisen sääntelyn
on perustuslain 80 §:n 1 momentin takia täytettävä riittävän
täsmällisyyden vaatimukset. Pankin kieltäytymisperusteet
on kuitenkin yksilöity ehdotuksessa varsin väljästi.
Niistä ei ilmene se perusteluista välittyvä kuva,
että kieltäytymisen tulee liittyä asiakkaaseen
tai hänen aiempaan käyttäytymiseensä eikä esimerkiksi
siihen, että asiakkaan tilille ohjautuu tuloja epäsäännöllisesti
tai vain satunnaisesti. Ehdotusta on syytä tarkentaa. Pankkipalvelujen
yksilöille suuren tärkeyden vuoksi valiokunta
pitää asianmukaisena, että heillä on
lähtökohtaisesti oikeus avata tavanomainen talletustili
sekä käyttää sitä maksujenvälitykseen
ja saada sen käyttämiseen automaattikortti. Toisaalta
sellainen väljyys sääntelyssä on
tärkeää, että pankki voi kieltäytyä tilin avaamisesta
esimerkiksi todennäköisen rahanpesuepäilyn
perusteella.