Perustelut
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin
viranomaiselle
Nykyisin valtion varoista myönnetään
avustuksia kalastusvakuutusyhdistyksille osaan korvauksista,
joita ne maksavat vakuutussopimusten nojalla ammattikalastajien
aluksille ja pyydyksille aiheutuneista vahingoista. Avustusten tarkoituksena
on alentaa ammattikalastajien vakuutusmaksuja ja turvata heille
riittävä vakuutusturva. Kalastusvakuutusyhdistyksille
maksettava avustus esitetään korvattavaksi kaupallisille
kalastajille maksettavalla vakuutustuella. Lakiehdotuksen mukaan
elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymä kalastusvakuutuslaitos
maksaa vakuutustuen kalastajalle osana kalastusvakuutuslaitoksen
suorittamaa vakuutuskorvausta. Maksamastaan vakuutustuesta kalastusvakuutuslaitos
hakee puolestaan jälkikäteen korvausta valtiolta.
Vakuutustukea maksetaan vahinkoa kärsineelle kalastajalle,
jolla on vakuutussopimus kalastusvakuutuslaitoksen kanssa. Laitoksen
on tehtävä vakuutussopimus kalastajan kanssa,
joka täyttää vakuutustuen saajaa koskevat
edellytykset. Kalastusvakuutuslaitos arvioi tuen saajaa ja vahinkotapahtumaa
koskevien edellytysten täyttymisen sekä tarkastaa
ja arvioi vahingot, päättää vakuutustuen
määrästä ja maksamisesta.
Tällaisten tehtävien antamista yksityiselle
taholle on arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta. Pykälän
mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa
muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se
on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi
eikä vaaranna oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon
vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan
käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
antaa vain viranomaiselle.
Kalastusvakuutuslaitokselle annettavaksi ehdotetut tehtävät
ovat luonteeltaan julkisia hallintotehtäviä. Kalastusvakuutuslaitoksella
ei ole harkintavaltaa tuen saamisen edellytyksenä olevan
vakuutussopimuksen tekemisen osalta ja muilta osin sen harkintavalta
on säännöksin varsin rajattua ja toiminta
on viranomaisten ohjaamaa ja valvomaa. Valiokunnan mielestä kysymys
ei ole merkittävästä julkisen vallan
käytöstä.
Kalastajille maksettava vakuutustuki on valtion talouden kannalta
pieni valtiontuki, johon liittyvästä vahinkotapahtumien
tarkastamisesta, korvaushakemusten käsittelystä ja
maksamisesta sekä muusta hallinnosta ovat vastanneet kalastusvakuutusyhdistykset.
Näiden tehtävien osoittamista elinkeino-, liikenne-
ja ympäristökeskuksen hyväksymille kalastusvakuutuslaitoksille
vakuutuskorvaushakemuksen käsittelyn yhteydessä hoidettavaksi
voidaan pitää tarkoituksenmukaisena.
Hyvän hallinnon vaatimusten toteutuminen taataan lakiehdotuksen
14 §:ssä, jossa säädetään kalastusvakuutuslaitoksen
noudatettavaksi vakuutustukea koskevassa toiminnassaan joukko hallinnon
yleislakeja. Viittausta hallinnon yleislakeihin ei enää nykyisin
ole perustuslain 124 §:n takia välttämätöntä sisällyttää lakiin, koska
hallinnon yleislakeja sovelletaan niiden sisältämien
soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai
yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien
säännösten nojalla myös yksityisiin
niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä (ks. PeVL
13/2010 vp, s. 3/II ja PeVL
42/2005 vp, s. 3/II). Sovellettavien
lakien luettelon sisällyttämiselle erilliseen
pykälään ei toisaalta ole myöskään
perustuslaista aiheutuvaa estettä, jos luettelo on kattava.
Kalastusvakuutuslaitoksen on lakiehdotuksen 12 §:n
2 momentin mukaan annettava vakuutuskorvausta koskevassa asiassa
hakijalle kirjallinen päätös. Jos vakuutuskorvauksen
osana maksetaan tukea, päätöksestä on
käytävä ilmi tuen osuus korvauksesta.
Ehdotuksen sanamuotoa voi tulkita niin, ettei päätöksestä kävisi
ilmi, jos tukea ei ole myönnetty. Perustuslain 21 §:n 2 momentista
johtuvista syistä valiokunta pitää aiheellisena,
että säännöstä selvennetään
niin, että kalastusvakuutuslaitoksen päätöksestä on
ilmettävä myös se, ettei tukea makseta.
Muutoksenhausta kalastusvakuutuslaitoksen päätökseen
ehdotetaan säädettäväksi 20 §:ssä. Sen
1 momentissa kielletään hakemasta muutosta valittamalla
kalastusvakuutuslaitoksen 12 §:ssä tarkoitettuun
vakuutustukea koskevaan päätökseen. Vakuutuksen
ottaja voi sen sijaan hakea oikaisua päätökseen
Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta
sekä hakea muutosta oikaisuvaatimuksesta annettuun päätökseen
valittamalla hallinto-oikeuteen. Momentin valituskielto näyttää olevan
lähinnä prosessuaalinen säännös,
joka ohjaa käyttämään muutoksenhaun
ensivaiheessa oikaisuvaatimusta. Pykälän 2 momentin
mukaan oikaisuvaatimuksen johdosta annettava päätös
voi koskea vain lain 4—6 §:ssä säädettyjä tuen
myöntämisen edellytyksiä. Samoin muutoksenhaku
oikaisuvaatimuksesta annettuun päätökseen
rajoittuisi oikaisuvaatimuksessa ratkaistuihin asioihin. Lakiehdotuksen
12 §:n 2 momentin toisen virkkeen ja perusteluiden perusteella
näyttää, ettei ehdotuksen tarkoituksena
ole oikaisuvaatimuksen alan ja valitusperusteiden rajoittaminen
vastoin perustuslain 21 §:n 1 momentissa turvattua oikeutta
saada oikeuksiaan tai velvollisuuksiaan koskeva päätös
tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen
käsiteltäväksi. Valiokunta katsoo, että muutoksenhakusäännöksestä on
ilmettävä, että päätöksiin,
joita kalastusvakuutuslaitos tekee julkista hallintotehtävää hoitaessaan,
voidaan hakea muutosta suoraan tai oikaisuvaatimuksen jälkeen.
Kalastusvakuutuslaitoksen hyväksyminen ja hyväksynnän
peruuttaminen
Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi
hyväksyä lakiehdotuksen 10 §:n
1 momentissa mainitut edellytykset täyttävän
vakuutusyhdistyksen, -yhtiön tai sen Suomessa sijaitsevan
sivuliikkeen kalastusvakuutuslaitokseksi. Hyväksynnän
peruuttamisesta säädetään pykälän
3 momentissa. Kysymys ei ole elinkeinon harjoittamisen luvanvaraistamisesta,
vaan niiden tahojen hyväksymismenettelystä, joille
annetaan julkisia hallintotehtäviä. Perustuslakivaliokunta
on aiemmin katsonut, ettei viranomaisille lähtökohtaisesti
kuuluvien hallintotehtävien hoitaminen kuulu perustuslain
18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden piiriin
(PeVL 40/2002 vp, s. 5/I, PeVL 20/2006
vp, s. 3/I, PeVL 12/2010 vp,
s. 2/II). Sääntelyn oikeasuhtaisuuden
kannalta hyväksynnän peruuttaminen on valiokunnan
mielestä syytä sitoa vakaviin tai olennaisiin
rikkomuksiin tai laiminlyönteihin sekä siihen,
että kalastusvakuutuslaitokselle annetut huomautukset ja
varoitukset eivät ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden
puutteiden korjaamiseen (PeVL 20/2006 vp,
s. 3/I).
Valtionapurahaston palauttaminen
Nykyisin valtio tukee ammattikalastajien kalastusalusten ja
-välineiden vakuuttamista kalastusvakuutusyhdistysten kautta,
jotka ovat saaneet vakuutuskorvausavustusten lisäksi pääoma-avustusta
vakavaraisuuden ja toimintaedellytysten turvaamiseksi. Kalastusvakuutusyhdistys
voi käytännössä joutua lopettamaan
toimintansa, jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
ei hyväksy sitä toimimaan kalastusvakuutuslaitoksena.
Lakiehdotuksen 23 §:n perusteella kalastusvakuutusyhdistyksen
on lopettaessaan toimintansa palautettava valtionapurahasto kalastusvakuutusyhdistyksistä
annetun
lain (331/1958) 13 §:n mukaisesti takaisin
valtiolle. Valiokunta katsoo, etteivät nykyisen lain nojalla
toimivat kalastusvakuutusyhdistykset voi perustellusti odottaa asemansa
ja tehtäviensä pysyvän muuttamattomana
tai, ettei niiden lopettaessaan toimintansa tarvitsisi palauttaa
kertynyttä valtionapurahastoa voimassa olevan lain mukaisesti. Ehdotus
ei anna aihetta huomautuksiin perustuslain kannalta.
Asetuksenantovaltuus
Vakuutustukena maksetaan 7 §:n 1 momentin nojalla 40
prosenttia vahingon todellisesta suuruudesta tai 90 prosenttia,
jos vahinko on aiheutunut alukselle tai erityisen arvokkaalle pyyntivälineelle.
Pykälän 3 momentti sisältää asetuksenantovaltuuden,
jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään
tarkemmin erityisen arvokkaana pidettävistä pyyntivälineistä.
Asetuksenantovaltuus on perustuslain 80 §:n 1 momentin
valossa tarpeettoman avoin. Maa- ja metsätalousvaliokunnan
on syytä täsmentää valtuuden
sisältöä esityksen perusteluista ilmenevin tavoin.
