PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 30/2001 vp

PeVL 30/2001 vp - HE 100/2001 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys laiksi postipalvelulain muuttamisesta

Liikennevaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 20 päivänä kesäkuuta 2001 lähettäessään hallituksen esityksen laiksi postipalvelulain muuttamisesta (HE 100/2001 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi liikennevaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto liikennevaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

apulaisosastopäällikkö Liisa Ero, liikenne- ja viestintäministeriö

lainsäädäntöneuvos Risto Eerola, oikeusministeriö

valtioneuvoston oikeuskansleri Paavo Nikula

professori Mikael Hidén

professori Martin Scheinin

professori Kaarlo Tuori

professori Veli-Pekka Viljanen

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan 1.1.2002 voimaan tulevaa postipalvelulakia muutettavaksi siten, että postinkulun varmistustehtävät siirretään postiyritykseltä Viestintävirastolle. Viestintäviraston tehtävänä on selvittää postilähetyksen oikea vastaanottaja tai lähettäjä, jos postiyritys ei puutteellisten osoitetietojen vuoksi saa lähetystä toimitetuksi vastaanottajalle eikä palautetuksi lähettäjälle. Tässä tehtävässä Viestintävirasto saa avata kirjeitä ja paketteja. Viraston virkamiehet hoitavat varmistustehtäviä rikosoikeudellisella virkavastuulla.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan yhtä aikaa postipalvelulain kanssa 1.1.2002.

Viestintäviraston oikeus avata suljettuja kirjeitä merkitsee esityksen säätämisjärjestysperustelujen mukaan asiallista poikkeusta perustuslain 10 §:n 2 momentissa säädetystä luottamuksellisen viestin salaisuudesta. Perustuslain 10 §:n 3 momentissa luetellaan tyhjentävästi perusteet, joiden nojalla lailla voidaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen. Esityksessä ehdotetut säännökset suljettujen kirjeiden avaamisesta eivät ole näiden rajoitusperusteiden mukaisia. Tästä syystä lakiehdotus on käsiteltävä perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Valtiosääntöoikeudellisesti merkittävät seikat

Lakiehdotuksen 32 a § koskee Viestintäviraston suorittamia postinkulun varmistustehtäviä. Pykälän 2 momentin säännöksiä suljetun kirjeen avaamisesta on arvioitava luottamuksellisen viestin salaisuudelle perustuslaissa säädetyn suojan kannalta.

Perustuslain 10 §:n 2 momentin mukaan kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton. Saman pykälän 3 momentin nojalla lailla voidaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa, oikeudenkäynnissä ja turvallisuustarkastuksessa sekä vapaudenmenetyksen aikana. Nämä mahdollisuudet rajoittaa luottamuksellisen viestin salaisuutta on perusoikeusuudistuksessa tarkoitettu tyhjentäväksi luetteloksi (HE 309/1993 vp, s. 54/I; ks. myös PeVM 25/1994 vp, s. 5/II).

Luottamuksellisen viestin salaisuutta koskevan perustuslain sääntelyn ensisijaisena tarkoituksena perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan (HE 309/1993 vp, s. 53/II) on suojata luottamukselliseksi tarkoitetun viestin sisältö ulkopuolisilta. Sääntely antaa turvaa muillekin tällaista viestiä koskeville tiedoille, joilla voi olla merkitystä viestin säilymiselle luottamuksellisena. Esimerkkinä on mainittu puhelujen tunnistamistiedot. Perustuslaki turvaa jokaiselle oikeuden luottamukselliseen viestintään ilman, että ulkopuoliset saavat oikeudettomasti tiedon hänen lähettämiensä tai hänelle osoitettujen luottamuksellisten viestien sisällöstä. Tämä merkitsee esimerkiksi suojaa kirjeiden tai muiden suljettujen viestien avaamista tai hävittämistä vastaan.

Lakiehdotuksen 32 a §:n 2 momentin 1 kohta

Suljetun kirjeen avaaminen tulee lakiehdotuksen mukaan kysymykseen ensiksikin sillä perusteella, että avaaminen on välttämätöntä postilähetyksen vastaanottajan tai lähettäjän selvittämiseksi. Tämä sääntely liittyy tilanteisiin, joissa postilähetyksen osoitetiedot ovat niin puutteelliset, ettei lähetystä saada toimitetuksi perille. Kirjeen avaamisen tarkoituksena on saada selville vastaanottajan tai lähettäjän henkilöllisyys, jotta postilähetys kyetään toimittamaan perille tai toissijaisesti palauttamaan. Avaaminen on siksi tapa pyrkiä toteuttamaan kirjeen lähettäjän tahto ja näin turvaamaan jokaisen oikeutta luottamukselliseen viestintään.

Kirjettä ei postinkulun varmistustehtävissä avata viestin varsinaisen sisällön selvittämiseksi. Sen sisältö jää lakiehdotuksessa riittävästi suojatuksi ulkopuolisilta. Avatun postilähetyksen sisältöä ei nimittäin lakiehdotuksen 32 a §:n 4 momentin nimenomaisen säännöksen mukaan saa tarkastaa laajemmin kuin on tarpeen avaamisen syyn vuoksi. Pykälän 2 momentin 1 kohdan tapauksissa tämä syy on yksiselitteisesti suljetun kirjeen vastaanottajan tai lähettäjän selvittäminen. Lähetyksen saa lisäksi avata vain postinkulun varmistustehtävää hoitava henkilö toisen tällaisen henkilön läsnä ollessa. Näitä tehtäviä hoitaviin henkilöihin sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta heidän palvelussuhteensa laadusta riippumatta.

Esityksessä ehdotetun sääntelyn sisältö ei valiokunnan mielestä loukkaa perustuslain 10 §:n 2 momentissa turvattua luottamuksellisen viestin salaisuutta. Sääntely ei vastaavasti merkitse sellaisen rajoituksen säätämistä luottamuksellisen viestin salaisuuteen, jonka ainoat sallitut tavat on mainittu perustuslain 10 §:n 3 momentissa. Lakiehdotuksen 32 a §:n 2 momentin 1 kohta ei näin ollen vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.

Valiokunnan mielestä on asianmukaista täsmentää tämän lainkohdan sanontaa kirjeen avaamistarkoituksen kuvaamiseksi, esimerkiksi seuraavasti: "1) se on välttämätöntä postilähetyksen vastaanottajan selvittämiseksi lähetyksen perille toimittamista varten tai lähettäjän selvittämiseksi lähetyksen palauttamista varten; tai..." Valiokunnan käsityksen mukaan on lisäksi välttämätöntä täydentää esitystä säännöksin, joilla taataan, että Viestintävirastoon postinkulun varmistustehtävien hoitamista varten toimitetut postilähetykset eivät muodostu oikeudelliselta kannalta julkisiksi asiakirjoiksi ja että näitä tehtäviä hoitavat henkilöt ovat lähetyksistä vaitiolovelvollisia.

Lakiehdotuksen 32 a §:n 2 momentin 2 kohta

Viestintävirastolla on lakiehdotuksen mukaan oikeus avata suljettu kirje myös silloin, jos on syytä epäillä, että lähetys saattaa aiheuttaa vaaraa terveydelle tai omaisuudelle. Perustuslain 10 §:n 3 momentin nojalla lailla voidaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen muun muassa turvallisuustarkastuksessa. Tällä käsitteellä viitataan perusoikeusuudistuksen esitöissä postilähetysten tarkastuksiin tärkeän turvallisuusintressin vuoksi (HE 309/1993 vp, s. 54/II). Tällaisen intressin huomioon ottaminen on keskeisesti esityksessä ehdotetun sääntelyn taustalla, minkä vuoksi valiokunta katsoo tämänkin ehdotuksen olevan sopusoinnussa perustuslain kanssa.

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta kunnioittavasti esittää,

että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Helsingissä 18 päivänä syyskuuta 2001

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Paula Kokkonen /kok
  • vpj. Riitta Prusti /sd
  • jäs. Tuija Brax /vihr
  • Esko Helle /vas
  • Gunnar Jansson /r
  • Jouko Jääskeläinen /kd
  • Saara Karhu /sd
  • Jouni Lehtimäki /kok
  • Johannes Leppänen /kesk
  • Pekka Nousiainen /kesk
  • Heli Paasio /sd
  • Pekka Ravi /kok
  • Markku Rossi /kesk
  • Petri Salo /kok
  • Ilkka Taipale /sd
  • vjäs. Veijo Puhjo /vas

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos  Jarmo Vuorinen

​​​​