Perustelut
Esityksen tausta
Uudistuksen taustalla on nykyistä yhdenvertaisuuslakia
koskeva perustuslakivaliokunnan kannanotto (PeVL 10/2003
vp, s. 2/I), jossa pidetään
yhdenvertaisuuslakiin sisältyviä erotteluja ongelmallisina
ja asetetaan tavoitteeksi eri syrjintäperusteiden saaminen
samanlaisten oikeussuojakeinojen ja seuraamusten piiriin. Tavoite sisältyy
myös eduskunnan lausumaan, jossa edellytetään
hallituksen valmistelevan "esityksen sellaiseksi yhdenvertaisuuslainsäädännöksi, jossa
lähtökohtana on suomalainen perusoikeusjärjestelmä ja
kaikkien syrjintäperusteiden asettaminen samanlaisten oikeussuojakeinojen
ja seuraamusten piiriin" (EV 95/2003
vp).
Esityksen tavoite ja sisältö
Esityksen tavoitteena on uudistaa yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolainsäädäntöä tavalla,
joka nykyistä paremmin täyttää perustuslain
6 §:n 2 momentin sisältämän
yhdenmukaisen ja laaja-alaisen syrjintäkiellon asettamat
vaatimukset.
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi
uusi yhdenvertaisuuslaki, lait yhdenvertaisuusvaltuutetusta, tasa-arvovaltuutetusta
ja yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta sekä muutettavaksi
naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annettua
lakia (jäljempänä tasa-arvolaki) ja 17:ää muuta
lakia. Uudistuksella laajennetaan yhdenvertaisuuslain soveltamisalaa,
yhtenäistetään syrjintäsuojaa
eri syrjintäperusteiden osalta, ulotetaan yhdenvertaisuuden
edistämisvelvollisuus koskemaan viranomaisten lisäksi
koulutuksen järjestäjiä ja työnantajia,
laajennetaan yhdenvertaisuusvaltuutetun toimivalta koskemaan kaikenlaista
yhdenvertaisuuslain mukaista syrjintää ja annetaan
yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle tehtäväksi
valvoa lain noudattamista kaikkien syrjintäperusteiden
osalta.
Arvioinnin lähtökohtia
Yleistä.
Esityksessä on kyse suomalaisen yhteiskunnan ja oikeus-
ja talouselämän kannalta tärkeästä lainsäädäntöuudistuksesta,
jolla on merkittäviä vaikutuksia sekä viranomaistoimintaan
että yksityisten tahojen keskinäisiin suhteisiin.
Esitys on hyvin merkityksellinen perustuslain, Suomen kansainvälisten
ihmisoikeusvelvoitteiden ja EU-oikeuden kannalta. Ehdotettu lainsäädäntö konkretisoi
perustuslain 6 §:n, ihmisoikeussopimusten ja EU-oikeuden
yhdenvertaisuus- ja syrjinnänsuojasäännöksiä sekä panee toimeen
perustuslain 22 §:n mukaista julkisen vallan velvoitetta
turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.
Koska kyseessä on nimenomaan perusoikeussuojan kehittäminen,
ovat lähtökohdat valtiosääntöoikeudellisessa
tarkastelussa toisenlaiset kuin käsiteltäessä perusoikeuksien
rajoittamista tarkoittavia ehdotuksia. Tästä syystä perustuslakivaliokunta
pitää tarpeellisena arvioida esitystä myös
siltä osin, olisiko syytä mennä yhdenvertaisuuden
toteutumisen edistämisessä joissakin kohdin nyt
ehdotettua pidemmälle.
Perustuslain, ihmisoikeussopimusten ja EU-oikeuden
yhdenvertaisuus- ja syrjintäsäännökset.
Sääntely liittyy perustuslain keskeiseen
arvoperustaan kuuluvaan 1 §:n 2 momenttiin ja perustuslain
6 §:n yhdenvertaisuus- ja syrjinnänkieltosäännöksiin.
Perustuslain 1 §:n 2 momentin mukaan valtiosääntö turvaa
ihmisarvon loukkaamattomuuden ja yksilön vapauden ja oikeudet
sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa.
Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia
lain edessä. Säännös ilmaisee
paitsi perinteisen vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta
myös ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Siihen sisältyy
mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa
tapauksissa (HE 309/1993 vp, s. 42).
Yhdenvertaisuussäännös kohdistuu
myös lainsäätäjään.
Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa kansalaisia tai kansalaisryhmiä toisia edullisempaan
tai epäedullisempaan asemaan. Yhdenvertaisuussäännös
ei kuitenkaan edellytä kaikkien kansalaisten kaikissa suhteissa
samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet
ole samanlaisia. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on
merkitystä sekä myönnettäessä lailla
etuja ja oikeuksia kansalaisille että asetettaessa heille
velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle
on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän
yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen
muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa (HE 309/1993
vp, s. 42—43).
Yleistä yhdenvertaisuussäännöstä täydentää perustuslain
6 §:n 2 momentin sisältämä syrjintäkielto,
jonka mukaan ketään ei saa asettaa eri asemaan
sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon,
vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun
henkilöön liittyvän syyn perusteella.
Säännöksessä lueteltuja erotteluperusteita
voidaan pitää syrjintäkiellon ydinalueena.
Luetteloa ei ole kuitenkaan tarkoitettu tyhjentäväksi,
vaan eri asemaan asettaminen on kielletty myös muun henkilöön
liittyvän syyn perusteella. Tällainen syy voi
olla esimerkiksi yhteiskunnallinen asema, varallisuus, yhdistystoimintaan
osallistuminen, perhesuhteet, raskaus, aviollinen syntyperä,
seksuaalinen suuntautuminen ja asuinpaikka (HE 309/1993 vp, s. 43—44).
Syrjintäsäännös koskee myös
pelkkää erilliskohtelua. Siten yhtäläistenkin
palvelujen tarjoaminen erikseen eri väestöryhmille
syrjintäkiellossa mainitun perusteen mukaisesti on kiellettyä,
jollei sitä voida jonkin hyväksyttävän
syyn perusteella pitää määrätyssä tilanteessa
oikeutettuna. Syrjintäkielto koskee myös toimenpiteitä, jotka
välillisesti johtavat syrjivään lopputulokseen.
Tältä osin syrjinnän käsilläolo
arvioidaan menettelyn tosiasiallisten seurausten kannalta. Suosintaa
tai jonkin yksilön tai ryhmän asettamista etuoikeutettuun
asemaan pidetään säännöksen
kieltämänä, jos se asiallisesti merkitsee toisiin
kohdistuvaa syrjintää (HE 309/1993
vp, s. 44/I).
Perustuslain 6 §:n 4 momentti sisältää perustuslaillisen
toimeksiannon edistää sukupuolten välistä tasa-arvoa
yhteiskunnallisessa toiminnassa ja työelämässä.
Säännös korostaa naisten ja miesten samapalkkaisuusvaatimusta,
joka perustuu myös useaan Suomea sitovaan kansainväliseen
sopimukseen (ks. HE 309/1993 vp, s. 45/I).
Kansainvälisessä ihmisoikeussääntelyssä yhdenvertaisuudella
ja erityisesti syrjinnän kielloilla on keskeinen merkitys.
Yhdenvertaisuuden ajatus ja syrjinnän kielto sisältyvät
ihmisoikeus- tai perusoikeuskäsitteeseen ajatuksena ihmisten
yhtäläisistä oikeuksista mm. alkuperään
tai sukupuoleen katsomatta.
EU-oikeudessa yhdenvertaisuusperiaate on vahvistettu Euroopan
unionin perusoikeuskirjan 20 artiklassa, jonka mukaan kaikki ihmiset
ovat yhdenvertaisia lain edessä. Syrjintäkielto
sisältyy 21 artiklan 1 kohtaan, jossa kielletään
kaikenlainen syrjintä, joka perustuu sukupuoleen, rotuun,
ihonväriin tai etniseen taikka yhteiskunnalliseen alkuperään,
geneettisiin ominaisuuksiin, kieleen, uskontoon tai vakaumukseen,
poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen vähemmistöön
kuulumiseen, varallisuuteen, syntyperään, vammaisuuteen,
ikään tai sukupuoliseen suuntautumiseen tai muuhun
sellaiseen seikkaan. Artiklan 2 kohdassa kielletään
lisäksi syrjintä kansalaisuuden perusteella.
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artikla sisältää vaatimuksen
taata sopimuksessa tunnustetuista oikeuksista ja vapauksista nauttiminen ilman
syrjintää. Sopimuksen 12. pöytäkirjan 1 artiklan
1 kappaleeseen sisältyvä kaikkinaisen syrjinnän
kielto laajentaa 14 artiklan syrjinnän kiellon koskemaan
laissa tunnustetuista oikeuksista nauttimista, ja artiklan 2 kappale
kieltää syrjinnän viranomaistoiminnassa.
YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen
(KP-sopimus) 26 artikla sisältää laaja-alaisen
ja itsenäisen ihmisoikeuden, joka käsittää oikeuden
yhdenvertaiseen kohteluun ja syrjinnän kiellon. KP-sopimuksen
valvontaa varten perustettu ihmisoikeuskomitea on katsonut
tämän sopimusmääräyksen
edellyttävän, että suojan syrjintää vastaan
tulee kattaa viranomaistoiminta kokonaisuudessaan sekä yksityisten
väliset oikeussuhteet keskeisillä elämänaloilla,
kuten työ ja asuminen. Syrjityksi tulleella on sopimuksen
2 artiklan perusteella oltava käytettävissään
tehokkaat oikeussuojakeinot. Komitea on korostanut, että erilaistava
menettely on 26 artiklan mukaista, jos erilaiselle kohtelulle on
olemassa kohtuulliset ja objektiiviset kriteerit (esim. PeVL 59/2001
vp, s. 2/II). Yhdenvertaista kohtelua ja syrjinnän
kieltoa koskevia säännöksiä on
myös useissa muissa YK:n yleissopimuksissa, kuten taloudellisia,
sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia, kaikkinaisen
rotusyrjinnän poistamista ja kaikkinaisen naisten syrjinnän
poistamista koskevissa yleissopimuksissa.
Yhdenvertaisuuslainsäädännön
uudistus liittyy Suomen vuonna 2007 allekirjoittaman YK:n vammaisyleissopimuksen
ratifioimiseen. Yleissopimus on sisällöltään
erittäin laaja. Se velvoittaa sopimuspuolet kieltämään
kaiken syrjinnän vammaisuuden perusteella ja takaamaan
vammaisille henkilöille yhdenvertaisen ja tehokkaan oikeussuojan
syrjintää vastaan syrjintäperusteesta
riippumatta. Sopimusvaltioiden tulee myös toteuttaa kaikki
asianmukaiset toimet varmistaakseen kohtuullisten mukautusten tekeminen.
Kohtuullisten mukautusten epääminen on sopimuksen
2 artiklan mukaan yksi syrjinnän muoto. Perustuslakivaliokunta
on pitänyt tärkeänä yleissopimuksen
ratifioimisen mahdollistavien kotimaisten täytäntöönpanotoimien
viivytyksetöntä toteuttamista (PeVL 1/2010
vp, s. 3).
Yleissopimuksen ratifioimisen edellytyksiin liittyvät
yhdenvertaisuuslakiehdotuksen säännökset
laajasta syrjintäkiellosta (8 §), jossa syrjinnäksi
määritellään myös kohtuullisten
mukautusten tekemisen epääminen, sekä säännökset
velvollisuudesta tehdä kohtuullisia mukautuksia (15 §).
Yhdenvertaisuuslakiehdotus
Lain tarkoitus (1 §).
Lakiehdotuksen 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on
edistää yhdenvertaisuutta ja ehkäistä syrjintää.
Nykyisen yhdenvertaisuuslain tarkoituksena on edistää ja
turvata yhdenvertaisuuden toteutumista sekä tehostaa syrjinnän
kohteeksi joutuneen oikeussuojaa lain soveltamisalaan kuuluvissa
syrjintätilanteissa (1 §).
Valiokunta korostaa yhdenvertaisuuden ja syrjinnän
kiellon keskeistä asemaa oikeusjärjestyksessämme
ja pitää tärkeänä,
että 1 §:ään lisätään
nykyisessä laissa olevat säännökset
yhdenvertaisuuden toteutumisen turvaamisesta ja syrjinnän
kohteeksi joutuneen oikeussuojan tehostamisesta.
Soveltamisala (2 §).
Ehdotuksen mukaan lakia sovelletaan julkisessa ja yksityisessä toiminnassa,
lukuun ottamatta yksityis- ja perhe-elämän piiriin
kuuluvaa toimintaa ja uskonnonharjoitusta. Lain soveltamisala on
hyvin laaja. Se ei enää rajaudu vain joihinkin
elämänalueisiin tai erotteluperusteisiin, kuten
nykyinen yhdenvertaisuuslaki.
Perustuslakivaliokunta pitää ehdotettua soveltamisalan
laajentamista perus- ja ihmisoikeuksien näkökulmasta
perusteltuna ja tärkeänä. Valiokunta
kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että esityksessä ei
ole tarkemmin arvioitu, mitä ehdotettu soveltamisalan laajentaminen merkitsee
ja millaisia vaikutuksia sillä tulee olemaan erityisesti
lain soveltamisalan piiriin tulevilla uusilla yksityisen toiminnan
aloilla. Tästä syystä lain vaikutuksia
yksityisten välisissä suhteissa voi joiltain osin
olla vaikea ennakoida.
Suhde muuhun lainsäädäntöön
(3 §).
Ehdotuksen 3 §:n 1 momentin mukaan tämän
lain asemesta sovelletaan muussa laissa tai Euroopan unionin lainsäädännössä olevia
tästä laista poikkeavia säännöksiä.
Nykyiseen yhdenvertaisuuslakiin ei sisälly vastaavaa toissijaisuussäännöstä.
Ehdotettu säännös merkitsee, että yhdenvertaisuuslaki
olisi kaikkiin lakeihin nähden aina toissijainen ja väistyisi
ristiriitatilanteessa, mikä heikentää olennaisesti
yhdenvertaisuuslain oikeudellista merkitystä.
Valiokunta katsoo, että ehdotettu säännös
yhdenvertaisuuslain yksiselitteisestä toissijaisuudesta
suhteessa muihin lakeihin on yhdenvertaisuuden toteutumisen kannalta
ongelmallinen, vaikka tavallisella lailla ei voidakaan lainsäädäntövaltaa
koskevien periaatteiden mukaan sitoa lainsäätäjää tämän
säätäessä uusia lakeja. Säännös
heikentää lain ymmärrettävyyttä ja
hämärtää yhdenvertaisuuslain
merkitystä perustuslain, kansainvälisten ihmisoikeussopimusten
ja EU-oikeuden yhdenvertaisuus- ja syrjintänormeja konkretisoivana
lakina. Valiokunta pitää säännöstä myös
tarpeettomana, sillä yhdenvertaisuuslain ja muun lain mahdolliset ristiriidat
voidaan ratkaista yleisten lainsäädännön
ristiriitatilanteiden ratkaisemista koskevien periaatteiden avulla.
Näistä syistä valiokunta katsoo, että 3 §:n
1 momentti on syytä poistaa.
Viranomaisen velvollisuus edistää yhdenvertaisuutta
( 5 §).
Lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisella
on oltava suunnitelma tarvittavista toimenpiteistä yhdenvertaisuuden edistämiseksi.
Velvollisuus suunnitelman laatimiseen ei kuitenkaan koske evankelis-luterilaista
kirkkoa, ortodoksista kirkkoa eikä julkista hallintotehtävää hoitavaa
yksityistä.
Säännös on merkityksellinen perustuslain 124 §:n
kannalta. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan
antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos
se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi
hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa
tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Lähtökohtaisesti
julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin
viranomaiselle ei siten saisi heikentää yksilön
perusoikeuksille annettavaa suojaa.
Perusoikeusuudistusta koskeneessa mietinnössään
perustuslakivaliokunta toteaa, että "perusoikeussäännösten
vaikutukset ulottuvat muuhunkin julkiseen toimintaan kuin valtion
nimissä tapahtuvaan ja myös viranomaistoimintaan rinnastettava
yksityisen oikeussubjektin toiminta on perusoikeuksien kannalta
julkista toimintaa. Samalla valiokunta korostaa, että tähän
seikkaan olisi — toisin kuin tähän asti
on tehty — kiinnitettävä riittävästi
huomiota, jos lainsäädäntötoimin
toteutetaan hallinnon perinteisten rakenteiden hajauttamista ja
yksityistämistä." (PeVM 25/1994
vp, s. 3/I).
Viime vuosina julkisia hallintotehtäviä on
lisääntyvässä määrin
siirretty muiden kuin viranomaisten hoidettaviksi. Ehdotettu säännös,
jonka mukaan velvollisuutta yhdenvertaisuussuunnitelman laatimiseen
ei olisi julkista tehtävää hoitavalla
yksityisellä, merkitsisi yhdenvertaisuuden suunnitelmallista
edistämistä tarkoittavan velvoitteen soveltamisalan
kaventumista sitä mukaa kuin julkisia hallintotehtäviä annetaan
muille kuin viranomaisille. Ottaen huomioon perustuslain 6, 22
ja 124 §:n säännökset sekä yhdenvertaisuussuunnitelmien
keskeinen merkitys etenkin tosiasiallisen yhdenvertaisuuden toteuttamisen
ja syrjinnän ehkäisemisen kannalta perustuslakivaliokunta
pitää ongelmallisena, jos merkittäviä viranomaistoimintoja
ulkoistettaessa viranomaiselle kuuluva velvollisuus edistää yhdenvertaisuutta
ei vastaavassa määrin siirry tehtävän
uudelle hoitajalle. Valiokunta pitää tärkeänä,
että työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
täsmentää sääntelyä siten,
että myös julkista hallintotehtävää hoitava
yksityinen on tietyin edellytyksin velvollinen laatimaan laissa tarkoitetun
suunnitelman.
Syrjinnän kielto, oikeuttamisperusteet ja syrjinnän
määritelmät (8—13 §)
Yleistä.
Lakiehdotuksen keskeinen sisältö muodostuu
syrjinnän kiellosta (8 §), välittömän
ja välillisen syrjinnän määritelmistä (9
ja 13 §) sekä yleisen oikeuttamisperusteen (10 §)
ja erityiset oikeuttamisperusteet (11 ja 12 §)
sisältävistä säännöksistä (10—12 §).
Säännösten muodostama kokonaisuus on
sekava ja vaikeasti avautuva, mikä on huomionarvoista erityisesti siksi,
että laajan soveltamisalansa vuoksi lakia sovelletaan monenlaisissa
arkisissa tilanteissa ilman juridista asiantuntemusta. Ehdotus ei myöskään
toteuta uudistuksen tavoitteena olevaa syrjintäperusteiden
saattamista samanlaisen suojan piiriin, vaan EU-direktiiveihin perustuvissa
erityissäännöksissä (11 ja 12 §)
direktiivien mukaisten syrjintäperusteiden erityisasema korostuu
enemmän kuin nykyisessä yhdenvertaisuuslaissa.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että lakiehdotuksen 8—13 §:n muodostama
kokonaisuus mietitään vielä uudelleen
tavoitteena saattaa eri syrjintäperusteet mahdollisimman
samanlaisten oikeussuojakeinojen ja seuraamusten piiriin ja ottaen
huomioon, mitä jäljempänä kunkin pykälän
osalta erikseen lausutaan.
Syrjinnän kielto (8 §).
Pykälän 1 ja 2 momentti vastaavat
pääosin nykyisen yhdenvertaisuuslain 6 §:n
säännöksiä. Uusia nimenomaisesti
mainittuja kiellettyjä syrjintäperusteita ovat
ammattiyhdistystoiminta, poliittinen toiminta ja perhesuhteet, joiden
lisääminen liittyy ehdotukseen korvata palvelussuhdelakien
syrjintäsäännökset viittauksella
yhdenvertaisuuslakiin. Syrjintä on kielletty riippumatta
siitä, perustuuko se henkilöä itseään
vai jotakuta toista koskevaan tosiseikkaan tai oletukseen. Syrjintää on
myös kohtuullisten mukautusten epääminen.
Perustuslakivaliokunta pitää 1 ja 2 momentin säännöksiin
tehtyjä muutoksia ja lisäyksiä perusteltuina.
Ehdotus vastaa asiallisesti perustuslain 6 §:n 2 momenttia
ja on sen näkökulmasta ongelmaton, vaikka erikseen
lueteltujen syrjintäperusteiden listaus hieman poikkeaakin
perustuslain säännöksestä.
Valiokunta kiinnittää huomiota yleiskielestä poikkeavaan
termiin "kohtuulliset mukautukset". Termiä on
syytä selventää ja määritellä se tarkemmin,
koska sitä koskeva velvoite kohdistuu 15 §:n mukaan
kaikkiin koulutuksen järjestäjiin, työnantajiin
sekä tavaroiden tai palveluiden tarjoajiin.
Pykälän 3 momenttiin sisältyy ns.
positiivista erityiskohtelua koskeva säännös.
Perustuslakivaliokunta pitää positiivista erityiskohtelua
koskevaa säännöstä merkittävänä ja
kehottaa työelämä- ja tasa-arvovaliokuntaa
harkitsemaan, voisiko sääntelyä selkeyttää esimerkiksi
kytkemällä säännös
lakiehdotuksen 10 §:ään tai erottamalla
se omaksi pykäläkseen.
Erilaisen kohtelun yleinen oikeuttamisperuste (10 §).
Yhdenvertaisuuslakiehdotuksen 10 §:n 1 momentissa
ehdotetaan säädettäväksi yleisestä oikeuttamisperusteesta,
jonka mukaan erilainen kohtelu ei olisi syrjintää,
jos kohtelu perustuu lakiin tai sillä muutoin on hyväksyttävä tavoite
ja keinot tavoitteen saavuttamiseksi ovat oikeasuhtaisia. Vastaavanlaista
yleistä oikeuttamisperustetta ei sisälly nykyiseen
yhdenvertaisuuslakiin.
Lakiin perustuva erilainen kohtelu.
Ehdotuksen mukaan lakiin perustuva erilainen kohtelu ei olisi
syrjintää. Ehdotusta perustellaan yksityiskohtaisissa
perusteluissa sillä, että lainsäädäntöön
perustuvien erotteluiden hyväksyttävyys perustuslain
6 §:n 2 momentin kannalta arvioidaan jo lakeja säädettäessä.
Perustuslain 74 §:n mukaan perustuslakivaliokunnan tehtävänä on antaa
lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten perustuslainmukaisuudesta
sekä suhteesta ihmisoikeussopimuksiin. Ottaen huomioon
yhdenvertaisuuslakiehdotuksen laaja soveltamisala on kuitenkin mahdollista,
että lain säätämisen yhteydessä ei
havaita lakiehdotuksessa olevaa yhdenvertaisuusongelmaa eikä lakiehdotus
tule perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi.
Lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota siihen,
että osa soveltamisalalla merkittävistä laeista
on säädetty jo ennen perusoikeus- ja perustuslakiuudistuksen
sekä keskeisten ihmisoikeussopimusten ja EU-säännösten
voimaantuloa.
Perustuslain 6 §:n 2 momentin syrjintäkieltosäännös
sekä ihmisoikeussopimusten sisältämät syrjintäkiellot
sitovat myös lainsäätäjää.
Se, että erilaisesta kohtelusta on säädetty
laissa, ei vielä merkitse sitä, ettei tällainen
kohtelu voisi olla perustuslain tai ihmisoikeussopimusten kieltämää syrjintää.
Perustuslakivaliokunta toteaa, että erilaisen kohtelun
perustuminen lakiin ei yksinään täytä perustuslaista,
kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista ja EU-oikeudesta
juontuvia syrjinnän kiellon vaatimuksia, ja pitää valtiosääntöisesti
ongelmallisena, että yhdenvertaisuuslain säännöksissä syrjinnän
määritelmän ulkopuolelle rajataan kaikki
tilanteet, joissa erilainen kohtelu perustuu lakiin. Perustuslakivaliokunta
korostaa, että perustuslain yhdenvertaisuussäännöstä on
sovellettava samanaikaisesti alemmantasoisten normien kanssa.
Erilainen kohtelu hyväksyttävän
tavoitteen ja oikeasuhtaisten keinojen perusteella.
Yleistä oikeuttamisperustetta koskevassa
säännöksessä hyväksyttävyys-
ja oikeasuhtaisuusvaatimus irrotetaan lakitasoisuuden vaatimuksesta
("tai sillä muutoin on hyväksyttävä tavoite…").
Perustelujen mukaan myös muulla kuin välittömästi
lakiin perustuvalla erottelulla voi olla hyväksyttävä tavoite.
Säännös on ongelmallinen perustuslakivaliokunnan
vakiintuneen käytännön kannalta, jonka
mukaan "perusoikeuskysymyksissä tärkeä lailla
säätämisen vaatimus ulottuu myös yhdenvertaisuusperiaatteeseen" (ks.
esim. PeVL 19/1997 vp, PeVL 58/2001 vp,
s. 2, PeVL 70/2002 vp, s. 2).
Tämä merkitsee sitä, että sallittujen
erottelujen sisällön tulee mahdollisimman yksiselitteisesti
käydä ilmi suoraan laista. Ehdotettu muotoilu,
joka lähtee siitä, että erilainen kohtelu
voi olla hyväksyttävää myös
ilman lakitasoista perustetta, irtaantuu siis tästä perustuslakivaliokunnan
käytännöstä.
Erilaista kohtelua koskevaa poikkeamisvaltuutta koskevalta lailta
vaaditaan perustuslakivaliokunnan aiemman, nimenomaisesti yhdenvertaisuussääntelyä
koskevan
lausunnon mukaan "riittävää täsmällisyyttä ja
tarkkarajaisuutta" (ks. PeVL 10/2003 vp).
Ehdotettu 10 §:n 1 momentti jättää poikkeamisvaltuuden
avoimeksi. Täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksella
on tässä erityistä valtiosääntöoikeudellista
merkitystä senkin vuoksi, että erilaisen kohtelun
yleinen oikeuttamisperuste kohdistuu nimenomaan sellaisiin erotteluperusteisiin,
jotka sisältyvät myös perustuslain 6 §:n
2 momentin syrjintäkieltosäännökseen.
Tältä osin perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti
pitänyt olennaisena varmistaa, että henkilöön
liittyvään syyhyn perustuva erottelu voidaan perustella
perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla
(ks. mm. PeVL 31/2013 vp). Lisäksi
valiokunta on korostanut, että perustelulle asetettavat vaatimukset
ovat erityisesti perustuslain syrjintäkieltosäännöksessä lueteltujen
kiellettyjen erotteluperusteiden kohdalla korkeat (ks. esim. PeVL
31/2013 vp ja siinä mainitut PeVL
1/2006 vp, s. 2/I, PeVL 38/2006
vp, s. 2). Samoin valiokunta on kiinnittänyt
huomiota valitun keinon oikeasuhtaisuuteen (PeVL 38/2006
vp, s. 3/II).
Ehdotettu 10 §:n 1 momentin säännös
johtaisi tilanteeseen, jossa tavallisessa laissa säädettäisiin
huomattavasti perustuslakia avoimempi ja epämääräisempi
yleisvaltuus poiketa muodollisesta yhdenvertaisuusvaatimuksesta
ja perustuslain nimenomaan kieltämistä erotteluista.
Muotoilultaan väljä säännösehdotus
ei anna riittäviä kriteerejä sille, millä perusteilla
tavoitteen hyväksyttävyyttä on arvioitava.
Edellä esitetyistä syistä perustuslakivaliokunta
pitää lakiehdotuksen 10 §:n 1 momentin
säännöstä valtiosääntöisesti
ongelmallisena. Sitä tulee muuttaa
edellä esitetyiltä osin,
jotta 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Valiokunnan käsityksen mukaan 10 §:n 1 momentin
pääsääntö vastaisi
paremmin perustuslainmukaisuuden vaatimuksia, jos se muotoiltaisiin
tavalla, josta ilmenee, että erilainen kohtelu ei ole syrjintää,
jos kohtelu perustuu lakiin ja sillä on hyväksyttävä tavoite
ja keinot tavoitteen saavuttamiseksi ovat oikeasuhtaisia. Tällaisen lailla
säätämisen vaatimuksen tulee koskea pääsääntöisesti
viranomaistoimintaa ja sellaisia syrjinnän suojan kannalta
keskeisiä yksityisen toiminnan aloja, kuten esimerkiksi
työtä ja asumista, joista vakiintuneesti on kattavaa
lainsäädäntöä.
Samalla valiokunta toteaa, että ehdoton lailla säätämisen
vaatimus, joka kattaisi lakiehdotuksen 2 §:n mukaisen laajan
soveltamisalan kokonaisuudessaan, voisi tuoda paljon nykyisin sääntelemätöntä yksityistä
toimintaa
lain piiriin. Lailla säätämisen vaatimusta
erityisesti yksityisen toiminnan osalta ei voida perustuslain 6 §:n 2
momentin sanamuotokaan huomioon ottaen pitää ehdottomana.
Sääntelyn selkeyttäminen voitaisiin toteuttaa
esimerkiksi jakamalla säännös julkista
ja yksityistä toimintaa koskeviin osiin. Yksityistä toimintaa
koskevassa sääntelyssä voitaisiin tällöin
ottaa huomioon toiminnan moninaisuus niin, että lailla
säätämisen vaatimus ei ulottuisi kaikenlaiseen
yksityisten väliseen toimintaan tai kaikille toiminnan
aloille. Erilaisen kohtelun sallimiselle tulee kaikissa tapauksissa olla
perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät
syyt. Valiokunta kiinnittää kuitenkin työelämä-
ja tasa-arvovaliokunnan huomiota tarpeeseen muotoilla tällainen
säännös mahdollisimman selkeästi.
Erilaisen kohtelun erityiset oikeuttamisperusteet (11 ja 12 §).
Lakiehdotuksen 11 § koskee erilaista kohtelua työssä ja
työhön otettaessa. Sen 1 momentti käsittelee
etniseen alkuperään, uskontoon, vakaumukseen,
vammaisuuteen tai seksuaaliseen suuntautumiseen perustuvaa, 2 momentti
ikään perustuvaa ja 3 momentti muuhun henkilöön
liittyvään syyhyn liittyvää erilaista
kohtelua. Perustelujen mukaan 1 ja 2 momentti vastaavat
asiallisesti voimassa olevan lain 7 §:n 1 momenttia ja
saavat olennaisen sisältönsä syrjintä-
ja työsyrjintädirektiiveistä. Pykälän
3 momentti on uusi. Sen mukaan henkilöön liittyvään
muuhun syyhyn perustuva erilainen kohtelu olisi oikeutettua, jos
siihen on 1 momentissa tai 10 §:n 1 momentissa säädetyt
perusteet.
Lakiehdotuksen 12 §:ssä säädettäisiin
erilaisen kohtelun oikeuttamisperusteista muissa kuin 11 §:n
mukaisissa syrjintä- ja työsyrjintädirektiivien
soveltamisalaan kuuluvissa erityistilanteissa. Säännökset
vastaavat asiallisesti nykyisen yhdenvertaisuuslain säännöksiä lukuun
ottamatta 1 momentin 2 kohdassa ja 2 momentissa olevia viittauksia
10 §:n 1 momenttiin, joilla yleinen oikeuttamisperuste
ulotetaan koskemaan myös tässä pykälässä säädettyjä tilanteita.
Valiokunta kiinnittää ensinnäkin
huomiota 11 ja 12 §:n rakenteeseen, joka perustuu eri syrjintäperusteiden
erilaiseen kohteluun ja on siten vaikeasti yhteensovitettavissa
tavoitteisiin saattaa kaikki syrjintäperusteet samanlaisten
oikeussuojakeinojen ja seuraamusten piiriin sekä pyrkiä täyttämään
perustuslain 6 §:n 2 momentin sisältämän
yhdenmukaisen ja laaja-alaisen syrjintäkiellon asettamat
vaatimukset. Ehdotukset tarjoavat syrjintää vastaan
vain direktiivien mukaisen vähimmäissuojan, mikä merkitsee
syrjintäsuojan heikkenemistä verrattuna nykyiseen
yhdenvertaisuuslakiin. Esimerkiksi työssä tai
työhön otettaessa annettaisiin lakiehdotuksen
11 §:n 1 momentin mukaista vahvempaa suojaa vain syrjintädirektiiveissä mainituilla
perusteilla (etninen alkuperä, uskonto, vakaumus, vammaisuus,
seksuaalinen suuntautuminen), kun nykyisen lain mukaan sama suoja
ulottuu kaikkiin henkilöön liittyviin syrjintäperusteisiin.
Viitaten 10 §:n 1 momentista lausumaansa valiokunta
pitää 11 §:n 3 momentin sekä 12 §:n 1 momentin
2 kohdan ja 2 momentin viittaussäännöksiä valtiosääntöisesti
ongelmallisina. Säännöksiä tulee
muuttaa edellä esitetyiltä osin, jotta 1. lakiehdotus
voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Säännösten muotoilun osalta valiokunta
toteaa, että 11 §:n 2 ja 3 momentti
on kirjoitettu soveltamisalaltaan yleisiksi, vaikka tarkoituksena
lienee ollut, että ne koskevat ainoastaan saman pykälän
1 momentin tarkoittamia tilanteita. Säännösmuotoiluja
tulee tältä osin täsmentää.
Samalla valiokunta kiinnittää huomiota 11 §:n
1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa olevaan viittaukseen
työsyrjintädirektiivin 4 artiklan 2 kohtaan, joka
koskee kirkon tai muun yhteisön, jonka eetos perustuu uskontoon tai
vakaumukseen, mahdollisuutta tietyin edellytyksin vaatia palveluksessaan
olevilta vilpittömyyttä ja uskollisuutta suhteessa
organisaation eetokseen. Perusteluissa todetaan säännöksessä tarkoitettuna
yhteisönä voitavan Suomessa pitää rekisteröityjen
uskonnollisten yhdyskuntien lisäksi esimerkiksi helluntaiseurakuntien
kaltaisia uskonnollisia yhdistyksiä. Perustuslakivaliokunta
toteaa, että kyseisenä yhteisönä voidaan valiokunnan
käsityksen mukaan pitää organisoituneita
uskonnollisia yhteisöjä niiden oikeudellisesta
muodosta riippumatta.
Valiokunta kiinnittää huomiota 10 §:n
yksityiskohtaisten perustelujen kohtaan (s. 71/II), joka
käsittelee kesätyöpaikkojen tarjoamista vain
kunnassa asuville nuorille kunnan asukkaiden hyvinvoinnin edistämistä koskevan
kuntalain 1 §:n 3 momentin säännöksen
perusteella. Valiokunta kehottaa työelämä-
ja tasa-arvovaliokuntaa selvittämään,
tarvitaanko tämän turvaamiseksi 12 §:ään
tähän liittyvä erityissäännös.
Välitön syrjintä (9 §).
Välittömän syrjinnän määritelmä vastaa
pääosin nykyisen yhdenvertaisuuslain 6 §:n
1 momentin 1 kohdan välittömän syrjinnän
määritelmää lukuun ottamatta säännösehdotuksen
lopussa olevaa viittausta 10—12 §:n oikeuttamisperusteisiin.
Edellä lakiehdotuksen 10 §:n 1 momentin yleisestä oikeuttamisperusteesta
esittämillään perusteilla valiokunta
toteaa, että viittaus 10—12 §:ään
on perustuslain 6 §:n 2 momentin kannalta ongelmallinen
ja sitä tulee muuttaa vastaamaan sitä, mitä edellä on
kyseisten pykälien osalta esitetty, jotta 1. lakiehdotus
voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Välillinen syrjintä (13 §).
Ehdotuksen mukaan syrjintä on välillistä,
jos näennäisesti yhdenvertainen sääntö,
peruste tai käytäntö saattaa jonkun muita
epäedullisempaan asemaan henkilöön liittyvän
syyn perusteella, paitsi jos sääntö,
peruste tai käytäntö perustuu lakiin
taikka sillä muutoin on hyväksyttävä tavoite
ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia
ja tarpeellisia. Määritelmä vastaa asiallisesti
nykyisen yhdenvertaisuuslain 6 §:n 2 momentin 2 kohtaa
lukuun ottamatta 10 §:n 1 momentin yleisen oikeuttamisperusteen
mukaista säännöstä, jonka mukaan
lakiin perustuva erilainen kohtelu olisi oikeutettua.
Hyväksyttävään tavoitteeseen
ja oikeasuhtaisiin keinoihin kytkeytyvä oikeutussäännös
on välillisen syrjinnän osalta myös tasa-arvolain 7 §:n
4 momentissa, ja sellainen sisältyy asiallisesti samansisältöisenä myös
hallituksen esityksen 5. lakiehdotukseen.
Valiokunta on edellä käsitellessään
lakiehdotuksen 10 §:n 1 momenttia pitänyt valtiosääntöisesti
ongelmallisena, että yhdenvertaisuuslain säännöksissä rajataan
syrjinnän määritelmän ulkopuolelle
kaikki tilanteet, joissa erilainen kohtelu perustuu lakiin, Viitaten
siellä esittämiinsä perusteluihin perustuslakivaliokunta
katsoo, että myös välillisen syrjinnän
määritelmää tulee muuttaa tältä osin.
Oikeusturvakeinot ja lain valvonta
Yleistä.
Esityksen tavoitteena on vahvistaa yhdenvertaisuuden suojaa
mm. asettamalla eri perusteilla tapahtuva syrjintä mahdollisimman
samanlaisten oikeussuojakeinojen piiriin ja tehostaa syrjinnän
ehkäisemistä mm. laajentamalla ja yhdenmukaistamalla
syrjintää koskevaa oikeussuojaa. Myös
EU-oikeudessa ja kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa
korostetaan tehokkaiden oikeussuojakeinojen tarpeellisuutta. Oikeussuojan
yhdenvertaisuuden merkitystä korostaa myös vammaisyleissopimuksen
5 artiklan 2 kohta, jonka mukaan sopimusosapuolten on taattava vammaisille
henkilöille yhdenvertainen ja tehokas oikeussuoja syrjintää vastaan
syrjintäperusteesta riippumatta. Myös perustuslakivaliokunta
ja eduskunta ovat korostaneet kaikkien syrjintäperusteiden
saattamista samanlaisten oikeussuojakeinojen ja seuraamusten piiriin.
Valiokunta katsoo, että samanlaisia oikeussuojakeinoja
koskeva tavoite jää lakiehdotuksessa merkittäviltä osin
saavuttamatta, vaikka esimerkiksi yhdenvertaisuuslautakunnan ja
tasa-arvolautakunnan yhdistäminen merkitsee askelta oikeaan
suuntaan. Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota
siihen, että yhdenvertaisuuslaissa lain noudattamista työsuhteessa
ja julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa sekä työharjoittelussa
ja muussa vastaavassa toiminnassa työpaikalla sekä työhönotossa
valvovat yhdenvertaisuusvaltuutetun sijasta työsuojeluviranomaiset.
Vastaavanlaista rajoitusta ei ole tasa-arvovaltuutetun toimivallassa,
vaan tasa-arvovaltuutettu valvoo tasa-arvolain noudattamista myös
työelämässä. Valiokunta katsoo,
että työelämän yhdenvertaisuus-
ja syrjintäkysymysten valvonnan jättäminen
yhdenvertaisuusvaltuutetun toimivallan ulkopuolelle on ongelmallista lain
yhtenäisen valvonnan ja yhdenvertaisuusvaltuutetun aseman
kannalta, kun otetaan huomioon, että työelämä on
yhdenvertaisuuslain keskeinen soveltamisalue. Vastaavasti myös
yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan toimiala poikkeaa yhdenvertaisuus-
ja tasa-arvoasioissa siten, että lautakunta voisi käsitellä tasa-arvolain,
mutta ei yhdenvertaisuuslain piiriin kuuluvia työelämäasioita.
Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä,
että työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
vielä selvittää, miten sekä valvonnan
yhtenäisyys että erityisasiantuntemus voidaan
parhaiten turvata yhdenvertaisuuslain valvonnassa.
Samalla valiokunta kiinnittää huomiota siihen,
että yhdenvertaisuuslaki ja tasa-arvolaki poikkeavat toisistaan
myös siinä, mitä asioita voidaan saattaa
yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan käsiteltäviksi
ja keillä on asioissa vireillepano-oikeus. Erityisesti
moniperusteisten syrjintätapausten käsittelyssä erot
valtuutettujen ja lautakunnan toimivallassa voivat osoittautua käytännössä ongelmallisiksi.
Samalla valiokunta korostaa, että syrjintää kokeneen oikeusturvan
kannalta on erityisen tärkeää, että hänellä on
käytettävissään matalan kynnyksen oikeussuojakeinoja,
joiden avulla hän voi mahdollisimman pienellä kuluriskillä saattaa
asiansa asianomaisten viranomaisten tutkittavaksi. Valiokunta kiinnittää huomiota
esimerkiksi siihen, että tasa-arvovaltuutetulla ei ole
yhdenvertaisuusvaltuutetulle ehdotetun kaltaista toimivaltaa ryhtyä toimenpiteisiin
sovinnon aikaansaamiseksi.
Työnantajan velvollisuus antaa selvitys.
Yhdenvertaisuuslakiehdotuksen 15 §:n mukaan työnantajan
on pyynnöstä viipymättä annettava kirjallinen
selvitys menettelynsä perusteista vammaiselle, joka katsoo
mukautusten epäämisen vuoksi tulleensa syrjityksi
työtä tai virkaa hakiessaan taikka työ-
tai virkasuhteessa. Vastaavaa selvitysvelvollisuutta ei yhdenvertaisuuslakiehdotuksessa
ehdoteta muiden syrjintäperusteiden osalta. Tasa-arvolain
10 §:ssä on säännös työnantajan
selvitysvelvollisuudesta.
Perustuslakivaliokunta pitää oikeusturvan saamisen
kannalta tärkeänä, että vastaavat
selvitysvelvollisuudet koskevat kaikkia syrjintäperusteita.
Vasta saatuaan työnantajan selvityksen syrjintää epäilevä työntekijä pystyy
arvioimaan, onko syrjintää tapahtunut ja onko
hänellä perusteita ryhtyä toimenpiteisiin
asian saattamiseksi asianomaisten viranomaisten tutkittavaksi (vrt. HE
57/1985 vp, s. 21). Työelämä-
ja tasa-arvovaliokunnan on syytä laajentaa 15 §:n
säännökset työnantajan selvitysvelvollisuudesta
kattamaan kaikki syrjintäperusteet.
Hyvitystä tai syrjiviä ehtoja koskeva vaatimus.
Yhdenvertaisuuslakiehdotuksen 26 §:n 1 momentin
mukaan hyvitystä sekä syrjivien ehtojen mitättömäksi
julistamista voi käräjäoikeudessa vaatia
se, joka katsoo joutuneensa syrjityksi tai vastatoimien kohteeksi.
Hyvityksen saaminen edellyttää siis lakiehdotuksen
mukaan aina tuomioistuinmenettelyä. Hyvityksestä ei
voida päättää esimerkiksi yhdenvertaisuus-
ja tasa-arvolautakunnassa.
Perustuslakivaliokunta korostaa syrjintää kokeneiden
oikeusturvan tarvetta ja asian viivytyksettömän
selvittämisen tärkeyttä. Valiokunta katsoo,
että syrjintää kokeneiden käytössä tulisi olla
matalan kynnyksen oikeusturvakanavia, joiden kautta asiaa voitaisiin
selvittää ja päättää mahdollisesta
hyvityksestä ilman korkeaa kuluriskiä ja pitkiä käsittelyaikoja.
Tästä syystä valiokunta pitää tärkeänä,
että työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
vielä selvittää mahdollisuudet käsitellä hyvitystä koskevat
asiat ensiasteena yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnassa.
Tasa-arvolain muutosehdotus
Tasa-arvolakia ehdotetaan täydennettäväksi
sukupuoli-identiteettiin tai sukupuolen ilmaisuun perustuvaa syrjintää koskevilla
säännöksillä. Perustuslakivaliokunta
pitää täydennyksiä perustuslain
6 §:n ja ihmisoikeussopimusten kannalta perusteltuina ja
tarpeellisina.
Lakiehdotuksessa ehdotetaan täsmennettäviksi
työpaikan tasa-arvosuunnitelmaa ja siihen liittyvää palkkakartoitusta
koskevia säännöksiä. Palkkakartoituksen
sisältöä koskee lakiehdotuksen 6 b §.
Pykälä on merkityksellinen perustuslain 6 §:n
4 momentin palkkatasa-arvon edistämistä koskevan
perustuslaillisen toimeksiannon kannalta. Perustuslakivaliokunta
kiinnittää huomiota pykälän
2 momenttiin sisältyviin tulkinnanvaraisiin ilmaisuihin
(selkeitä eroja, keskeisimpiä palkanosia), jotka
voivat herättää oikeudellista epävarmuutta
ja aiheuttaa tulkintavaikeuksia. Ottaen huomioon tasa-arvosuunnitelman
ja siihen liittyvän palkkakartoituksen keskeinen merkitys
palkkatasa-arvon edistämisessä valiokunta katsoo,
että säännöksiä on
syytä täsmentää.
Muita seikkoja
Yhdenvertaisuuslain ruotsinkielinen nimike on hallituksen esityksen
mukaan diskrimineringslag. Termi poikkeaa merkittävästi
suomenkielisestä nimikkeestä. Valiokunta pitää tärkeänä, että työelämä-
ja tasa-arvovaliokunnan käsittelyssä vielä selvitetään,
onko syytä muuttaa lain ruotsinkielinen nimike vastaamaan
paremmin suomenkielistä yhdenvertaisuuslakia.