Perustelut
Esityksen sisältö
Esityksessä ehdotetaan uudistettavaksi työ-
ja elinkeinoviranomaisen järjestämisvastuulla
olevia palveluja sekä niihin liittyviä tukia ja
korvauksia koskeva lainsäädäntö kokonaisuudessaan.
Kyse on lähinnä alan voimassa olevan lainsäädännön
kodifioimisesta, yksinkertaistamisesta ja selkeyttämisestä.
Sääntelyllä on läheinen yhteys
perustuslain 18 §:n 2 momentissa säädettyyn
julkisen vallan velvollisuuteen edistää työllisyyttä ja
pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön.
Sillä toteutetaan saman momentin sääntelyvarausta,
jonka mukaan oikeudesta työllistävään
koulutukseen säädetään lailla.
Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lakiehdotuksen
säännökset perustuvat pääosin
voimassa olevaan perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella
(PeVL 47/2002 vp, PeVL 50/2005
vp, PeVL 27/2009 vp ja PeVL
11/2010 vp) säädettyyn sääntelyyn.
Valiokunnalla ei ole huomautettavaa sääntelyyn
tältä osin. Valiokunta pitää sen
sijaan tarpeellisena arvioida erikseen esitykseen sisältyvää muutoksenhakusääntelyä
perustuslain
21 §:n kannalta.
Muutoksenhaku
Lähtökohdat
Hallituksen esityksen perustelujen mukaan muutoksenhakua koskevia
säännöksiä ehdotetaan selkeytettäviksi
siten, että muutoksenhakumenettely olisi mahdollisimman
yhdenmukaista eri asiaryhmissä. Muutoksenhakuun ehdotetaan
sovellettaviksi hallintolakia ja hallintolainkäyttölakia,
minkä lisäksi lakiin julkisesta työvoima- ja
yrityspalvelusta sisältyy erityisiä säännöksiä muutoksenhausta
(14 luku). Sääntelyn lähtökohtana
on hallintotoimien jakaminen kolmeen ryhmään:
muutoksenhaun piirissä olevat päätökset, muutoksenhakukiellon
alaiset päätökset ja tosiasialliset hallintotoimet.
Pääsääntönä on
siten lakiehdotuksen 14 luvun 1 §:n 1 ja 2 momentissa ehdotettu
menettely, jossa ensimmäisenä vaiheena on oikaisun
vaatiminen päätöksen tehneeltä viranomaiselta.
Oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen
voidaan tämän jälkeen hakea muutosta
valittamalla hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuden päätökseen
saa puolestaan hakea muutosta vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Muutoksenhaun ulkopuolelle rajautuvat lakiehdotuksen 14 luvun 1 §:n
3 momentin perusteella sellaiset toimet tai päätökset,
joissa lopputulos hallituksen näkemyksen mukaan perustuu
viranomaisen suorittamaan tarkoituksenmukaisuus- tai tarveharkintaan
ja joissa päätöksenteon kohteena ei ole
asiakkaan subjektiivinen oikeus. Tosiasialliset hallintotoimet jäävät
suoraan muutoksenhakuoikeuden ulkopuolelle ilman, että muutoksenhakuoikeuden
rajoittamisesta pitää erikseen säätää.
Perustuslakivaliokunta piti vuonna 2002 arvioidessaan
ehdotettua uutta lakia julkisesta työvoimapalvelusta hallituksen
esityksen suurena heikkoutena sitä, että ehdotetun
muutoksenhakusääntelyn sisältö oli
vain vaivoin selvitettävissä (PeVL 47/2002
vp, s. 4/I). Nyt ehdotettu muutoksenhakusääntely
on sen sijaan varsin selkeää. Valiokunta
pitää yleisemminkin perusteltuna omaksuttua sääntelytapaa,
joka perustuu siihen, että erot muutoksenhakujärjestelmässä ovat
seurausta oikeussuojan tarpeesta eri asiaryhmissä. Erikseen
on kuitenkin vielä syytä tarkastella perustuslain
21 §:n kannalta muutoksenhakumenettelyn kokonaisuutta yleisemmin
ja erityisesti valituslupajärjestelmää sekä muutoksenhakukieltoja.
Valituslupajärjestelmä
Ehdotus.
Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lakiehdotuksen
14 luvun 1 §:n sääntely merkitsee
sitä, että kaikki käsiteltävänä olevan
lain nojalla tehtävät hallinto-oikeuden päätökset
kuuluvat valituslupajärjestelmän piiriin.
Valiokunnan aikaisempi käytäntö.
Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt valituslupajärjestelmää sinänsä perustuslain
21 §:n vastaisena. Toisaalta valiokunta on aiemmassa käytännössään huomauttanut
sen olevan hallintolainkäytössä poikkeuksellinen
järjestely ja tähdentänyt, että valituslupajärjestelmän
laajentamiseen uusiin asiaryhmiin tulee suhtautua pidättyvästi
(ks. esim. PeVL 57/2010 vp,
s. 4/I, PeVL 48/2010 vp,
s. 5/II, PeVL 35/2009 vp,
s. 3/I, PeVL 33/2008 vp, s.
2, PeVL 33/2006 vp, s. 2—3, PeVL 4/2005
vp, s. 3/I ja PeVL 23/1998
vp, s. 5/II). Valiokunnan mielestä Suomen
hallinto-oikeudelliseen oikeusturvajärjestelmään
pääsääntönä kuuluvasta
oikeudesta valittaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle ei ole tullut
kevyin perustein poiketa (ks. esim. PeVL 57/2010 vp,
s. 4/I, PeVL 48/2010 vp, s.
5/II, PeVL 4/2005 vp, s. 3/I
ja PeVL 19/2002 vp, s. 4/I).
Ongelmallisena on valiokunnan käytännössä pidetty
erityisesti sellaista kattavaa valituslupasääntelyä, jota
ei ole esityksessä perusteltu (PeVL 37/2005 vp,
s. 4—5, ks. myös PeVL 48/2010
vp, s. 5/II).
Valituslupasääntelyllä on valiokunnan
mielestä ollut mahdollista vähentää asiaratkaisuun johtavia
valituksia korkeimpaan hallinto-oikeuteen sellaisissa asiaryhmissä,
joissa korkeinta hallinto-oikeutta edeltäviä muutoksenhakukeinoja
on voitu useimmissa tapauksissa pitää oikeusturvan
kannalta riittävinä (PeVL 35/2009 vp,
s. 3/II, PeVL 33/2008 vp,
s. 2/II). Suhteellisuusperiaatteen kannalta valituslupajärjestelmää arvioitaessa
perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota muun muassa
asioiden merkittävyyteen ja laatuun (PeVL 15/2011
vp, s. 5/I, PeVL 57/2010
vp, s. 4/I, PeVL 35/2009
vp, s. 3/II, PeVL 33/2008
vp, s. 2/II). Uudemmassa käytännössään
valiokunta on antanut merkitystä myös korkeinta
hallinto-oikeutta edeltävälle oikaisu-
ja valitusmenettelylle (PeVL 57/2010 vp,
s. 4/I) sekä sille, että korkeimman hallinto-oikeuden
on myönnettävä valituslupa, jos siihen on
jokin hallintolainkäyttölain 13 §:n 2
momentissa määritelty peruste (PeVL 15/2011 vp, s. 5/I, PeVL
57/2010 vp, s. 4/I).
Valituslupajärjestelmää puoltavana
seikkana valiokunta on viitannut perustuslain 21 §:n 1 momenttiin,
jonka mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi
ilman aiheetonta viivytystä. Menettelyn on nimittäin
katsottu luultavasti vähentävän korkeimpaan
hallinto-oikeuteen käsiteltäviksi tulevien asioiden
määrää ja merkitsevän
siten valituslupamenettelyn piiriin kuuluvien asioiden vireilläolon
kokonaisajan lyhentymistä ainakin jossain määrin
(PeVL 33/2008 vp, s. 2/II,
ks. myös PeVL 35/2009 vp, s.
3/II).
Valituslupajärjestelmän arviointia.
Perustuslakivaliokunta pitää tarpeellisena
tarkistaa aiempaa kantaansa valituslupajärjestelmän
poikkeuksellisuudesta. Hallinto-oikeudellista muutoksenhakujärjestelmää on
syytä arvioida kokonaisuutena, josta valitusmahdollisuus
korkeimpaan hallinto-oikeuteen muodostaa yhden osan. Valiokunta
kiinnittää tässä yhteydessä erityisesti huomiota
hallintoasioiden käsittelyssä ja muutoksenhakujärjestelmässä tapahtuneeseen
kehitykseen. Yhä useammassa asiaryhmässä on
nykyisin käytössä oikaisuvaatimusmenettely,
jonka asemaa oikeussuojakeinona on vahvistettu muun muassa lisäämällä sitä koskevat
yleissäännökset hallintolain 7 a lukuun.
Oikaisuvaatimusmenettelyä voidaan pitää tavallaan
muutoksenhaun ensimmäisenä vaiheena, vaikka kysymys
ei olekaan tuomioistuimessa tapahtuvasta lainkäytöstä,
minkä vuoksi se ei voi täyttää perustuslain 21 §:n
1 momentin vaatimusta siitä, että jokaisella on
oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös
tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen
käsiteltäväksi. Lisäksi alueellisten
hallinto-oikeuksien asema on valiokunnan näkemyksen mukaan
vahvistunut sekä lainsäädännöllisten
toimenpiteiden että näiden tuomioistuinten asiantuntemuksen
ja tehtävien lisääntymisen seurauksena.
On myös syytä todeta, että yhä suurempi
osa — nykyisin jopa noin puolet — korkeimpaan
hallinto-oikeuteen saapuvista asioista kuuluu ryhmiin, joissa muutoksenhaku
edellyttää valituslupaa.
Perustuslakivaliokunta katsoo, että valituslupajärjestelmään
ja sen laajentamiseen ei enää ole perusteita suhtautua
lähtökohtaisen pidättyvästi.
Sen sijaan valituslupajärjestelmän hyväksyttävyyttä ja
oikeasuhtaisuutta on muutoin syytä kussakin tapauksessa
arvioida valiokunnan aiemman käytännön
pohjalta. Perustuslain 21 §:n kannalta asiaa tarkasteltaessa
keskeistä on siten varmistua siitä, että muutoksenhakujärjestelmä kokonaisuutena
turvaa sekä oikeusturvan saatavuuden ja riittävyyden
että asian käsittelyn niin joutuisasti kuin se
on oikeusturvavaatimuksen valossa mahdollista. Järjestelmän
soveltamisen tulisikin kaikissa asiaryhmissä perustua yhtenäiseen
ja johdonmukaiseen arvioon perustellun oikeussuojan tarpeesta. Tällöin
on tarkasteltava etenkin sitä, turvaavatko korkeinta hallinto-oikeutta
edeltävät muutoksenhakujärjestelyt kyseisessä asiaryhmässä asian
laadun ja merkittävyyden edellyttämät
oikeusturvatakeet. Merkitystä on myös sillä,
riittääkö korkeimman hallinto-oikeuden
velvollisuus tai mahdollisuus valitusluvan myöntämiseen
laissa säädettyjen perusteiden täyttyessä turvaamaan
oikeusturvan saatavuuden kyseisessä asiaryhmässä.
Myönteisissä tapauksissa valituslupajärjestelmän
soveltaminen on perustuslain 21 §:n valossa yleensä perusteltua.
Valituslupajärjestelmän käytön
laajeneminen merkitsee tietynlaista muutosta korkeimman hallinto-oikeuden
rooliin ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa
käyttävänä tuomioistuimena.
Perustuslakivaliokunnan mielestä valtioneuvoston piirissä on
tarpeen ennakkoluulottomasti arvioida mahdollisuutta edelleen kehittää korkeimman
hallinto-oikeuden roolia hallintolainkäyttöä ylimmän
asteen linjaratkaisuin ohjaavan tuomioistuimen suuntaan. Tämä edellyttää kuitenkin
osaltaan myös korkeinta hallinto-oikeutta edeltävän
muutoksenhakujärjestelmän kehittämistä johdonmukaisesti.
Perustuslain ylimpien tuomioistuinten tehtäviä koskevasta
99 §:stä tai oikeusturvan takaavasta 21 §:stä sen
paremmin kuin kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksistakaan
ei valiokunnan mielestä johdu estettä tällaiselle
kehitykselle.
Ehdotetun sääntelyn arviointi.
Valituslupajärjestelmän piiriin ehdotetut
työ- ja elinkeinoviranomaisten asianomaisen lain perusteella
tekemät päätökset ovat valiokunnan
mielestä laadultaan sellaisia, että niiden kohdalla
voidaan oikeusturvan takeiden kannalta pitää riittävänä pääsyä korkeimpaan
hallinto-oikeuteen valitusluvan perusteella. Tapauskohtaista tarvetta
saada asia ylimmän tuomioistuimen käsiteltäväksi turvaa
se, että korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa,
jos siihen on jokin hallintolainkäyttölain 13 §:n
2 momentissa mainittu peruste. Valituslupajärjestelmää puoltaa
myös oikaisuvaatimusmenettelyn käyttäminen
ensimmäisenä muutoksenhaun vaiheena kaikissa niissä asioissa,
joista voidaan valittaa edelleen hallinto-oikeuteen. Ehdotettu valituslupasääntely
ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n kannalta.
Muutoksenhakukiellot
Nimenomaiset muutoksenhakukiellot.
Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lakiehdotuksen
14 luvun 1 §:n 3 momentti sisältää eräitä muutoksenhakukieltoja.
Sääntely on merkityksellistä perustuslain 21 §:n
1 momentin sen säännöksen kannalta, jonka
mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan
koskeva päätös tuomioistuimen tai muun
riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.
Viranomaisen päätöstä voidaan
perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla
pitää yksilön oikeutta tai velvollisuutta
koskevana silloin, kun lainsäädännössä on
riittävän täsmällinen perusta
oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön
ja julkisen vallan välille. Selkein tällainen
peruste on ns. subjektiivinen oikeus, jolloin viranomaisen
on myönnettävä tai toteutettava oikeus
lainsäädännöstä ilmenevien edellytysten
täyttyessä. Myös säännökset
tätä harkinnanvaraisempienkin oikeuksien tai etuuksien
myöntämisedellytyksistä voivat sinänsä muodostaa
riittävän täsmällisen perustan
oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle (ks.
esim. PeVL 51/2010 vp, PeVL 16/2000
vp, s. 4). Tällaista perustetta ei kuitenkaan
yleensä synny, jos etuuden tai palvelun saaminen riippuu
kokonaan viranomaisen harkinnasta, käytettävissä olevista
määrärahoista tai esimerkiksi suunnitelmista
(PeVL 63/2010 vp, s. 2/II, PeVL 16/2000 vp,
s. 4/II). Tällöinkin voi tosin olla aiheellista avata
valitusmahdollisuus muun muassa viranomaistoiminnan asianmukaisuuden
ja muun tasapuolisuuden valvomiseksi (PeVL 10/2009
vp, s. 4/II, PeVL 46/2002
vp, s. 9/II).
Lakiehdotuksen 14 luvun 1 §:n 3 momentin 2 ja
3 kohdassa tarkoitetuissa päätöksissä on
kysymys harkinnanvaraisista etuuksista. Kyseisen momentin 4 kohta
puolestaan koskee valtion omiin investointeihin myönnettävää työllisyysmäärärahaa.
Näitä koskevat muutoksenhakukiellot eivät
ole perustuslain 21 §:n 1 momentin kannalta ongelmallisia.
Työvoimakoulutukseen opiskelijaksi voidaan lakiehdotuksen
5 luvun 3 §:n 1 momentin perusteella valita sellainen henkilö,
joka on soveltuva koulutukseen ja sen tavoitteena olevaan ammattiin
ja jolla on työ- ja elinkeinotoimiston toteama koulutustarve.
Lakiehdotuksen 14 luvun 1 §:n 3 momentin
1 kohdassa on tätä päätöstä koskeva
muutoksenhakukielto. Kysymys ei ole subjektiivisesta oikeudesta,
mutta toisaalta viranomaisen päätöksessä ei
ole kysymys aivan puhtaasta tarkoituksenmukaisuusharkinnastakaan
ainakaan siltä osin kuin mahdollinen epäävä päätös
perustuu henkilön soveltumattomuuteen. Soveltuvuusvaatimus
on valiokunnan mielestä sinänsä riittävän
täsmällinen oikeudellinen kriteeri muutoksenhaun
perusteeksi. Kun lisäksi otetaan huomioon se, että päätöksellä voi
olla suuri merkitys asianomaisen henkilön kannalta, pitää valiokunta
asianmukaisena joko rajata muutoksenhakukiellon soveltamisalaa tai
poistaa se lakiehdotuksesta.
Tosiasialliset hallintotoimet.
Esityksen perustelujen (s. 45) mukaan muutoksenhaun ulkopuolelle
rajautuvat tosiasiallisiin hallintotoimiin lukeutuvat palvelut.
Näiden osalta todetaan edelleen, että tosiasialliset
hallintotoimet rajautuvat muutoksenhaun ulkopuolelle ilman nimenomaista
lain säännöstäkin. Tämä vastaa
sinänsä perustuslakivaliokunnan käytäntöä (ks.
esim. PeVL 51/2006 vp, s. 6
ja PeVL 52/2005 vp, s. 2/II).
Perusteluissa tosiasiallisina hallintotoimina on pidetty työ-
ja elinkeinoviranomaisen palvelun tarjoamista tai hankkimista koskevia ratkaisuja,
jotka koskevat ammatinvalinta- ja uraohjausta, valmennusta, kokeilua,
asiantuntija-arviointeja ja asiantuntijapalveluita yrityksille.
Tällaisessa yhteydessä tehty yksilöä koskeva ratkaisu — toisin
kuin itse palvelutoiminta ja sen järjestäminen — on
valiokunnan mielestä kuitenkin sellainen viranomaisen päätös,
josta saa lähtökohtaisesti valittaa. Siten perusteluissa mainitut
ratkaisut eivät rajaudu automaattisesti muutoksenhakuoikeuden
ulkopuolelle. Nämä päätökset
ovat kuitenkin riippuvaisia viranomaisen harkinnasta ja toimintaan
osoitetuista määrärahoista, joten ne
voidaan valiokunnan mielestä sisällyttää muutoksenhakukieltojen
piiriin. Tästä on siis kuitenkin tällöin
säädettävä erikseen (ks. voimassa
olevan julkisesta työvoimapalvelusta annetun lain 13 luvun
6 §).
Esityksen perusteluissa on lisäksi todettu, että työllistymissuunnitelma
on niin ikään luonteeltaan tosiasiallinen hallintotoimi,
johon ei voi hakea muutosta. Valiokunta huomauttaa, että työttömällä työnhakijalla
ja muutosturvan piiriin kuuluvalla työnhakijalla on lakiehdotuksen
2 luvun 6 §:n mukaan oikeus työllistymissuunnitelmaan.
Työllistymissuunnitelma rinnastuu luonteeltaan pitkälti
kotoumissuunnitelmaan, jota koskevaa päätöksentekoa
valiokunta ei ole pitänyt tosiasiallisena hallintotoimena.
Valiokunta on myös katsonut, että ainakin kotoutumissuunnitelman
laatimisen epäämisestä tulisi olla mahdollisuus
hakea muutosta valittamalla (ks. PeVL 42/2010
vp). Sama koskee työllistymissuunnitelmaakin.
Joka tapauksessa, jos muutoksenhakua työllistymissuunnitelmaa
koskevasta päätöksenteosta on tarkoitus
rajoittaa, on tästäkin säädettävä nimenomaisesti
(ks. laki kotoutumisen edistämisestä, 83 §).
Muita seikkoja
Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa
lakiehdotuksessa viitataan monin paikoin työ- ja elinkeinoviranomaisen
tehtäviin ja toimivaltuuksiin. Toisissa yhteyksissä puolestaan
viitataan täsmällisemmin esimerkiksi työ-
ja elinkeinotoimiston tehtäviin ja toimivaltuuksiin. Työ- ja
elinkeinoviranomaisella tarkoitetaan lakiehdotuksen 1 luvun 3 §:n
1 momentin 4 kohdan mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta,
työ- ja elinkeinotoimistoa sekä työ-
ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskusta.
Perustuslakivaliokunta on etenkin perusoikeuskytkentäisen
sääntelyn yhteydessä pitänyt
välttämättömänä,
että toimivaltainen viranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti
tai muuten täsmällisesti tai että ainakin
viranomaisten toimivaltasuhteiden lähtökohdat
samoin kuin toimivallan siirtämisen edellytykset ilmenevät laista
riittävän täsmällisesti (PeVL 2/2012
vp, s. 3 ja PeVL 21/2009
vp, s. 4—5). Ehdotetussa lainsäädännössä vaatimus
kohdistuu erityisesti palveluja ja etuuksia koskevaan päätöksentekoon
liittyvään toimivaltaan. Ehdotettu sääntely on
yksiselitteistä siltä osin kuin toimivaltainen viranomainen,
kuten työ- ja elinkeinotoimisto, käy ilmi säännöksestä.
Lakiehdotuksen määritelmäsäännöksen
vuoksi riittävän täsmällisenä voidaan
pitää myös sellaista toimivaltuussääntelyä,
jossa viitataan työ- ja elinkeinoviranomaiseen, jos toimivaltaisia
ovat kaikki määritelmäsäännöksessä mainitut
viranomaiset. Jos sen sijaan kaikki määritelmäsäännöksessä mainitut
viranomaiset eivät ole toimivaltaisia, on tämän
ilmettävä sääntelystä.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan on
tämän perusteella välttämätöntä varmistua
siitä, että toimivaltainen viranomainen käy
yksiselitteisesti ilmi ainakin palveluja ja etuuksia koskevaan päätöksentekoon
liittyvästä sääntelystä (vrt. PeVL 2/2012
vp, s. 2—3).
Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa
lakiehdotuksessa on useita asetuksenantovaltuuksia. Lakiehdotuksen
4 luvun 6 §:ssä säädetään
työkokeilun enimmäiskestosta suoraan laissa. Valmennuksen
ja koulutuskokeilun enimmäiskestosta sen sijaan ehdotetaan
pykälän 3 momentin perusteella säädettävän
valtioneuvoston asetuksella. Tällainen asetuksenantovaltuus
jää täysin avoimeksi. Sitä on
perustuslain 80 §:n 1 momentista johtuvista syistä tarpeen joko
täsmentää asetuksenantovaltaa ohjaavalla perussäännöksellä tai
lisätä lakiin esityksen perusteluissa (s. 78/II)
mainitut enimmäiskestoajat.