Perustelut

Esityksen sisältö

Esityksessä ehdotetaan uudistettavaksi työ- ja elinkeinoviranomaisen järjestämisvastuulla olevia palveluja sekä niihin liittyviä tukia ja korvauksia koskeva lainsäädäntö kokonaisuudessaan. Kyse on lähinnä alan voimassa olevan lainsäädännön kodifioimisesta, yksinkertaistamisesta ja selkeyttämisestä. Sääntelyllä on läheinen yhteys perustuslain 18 §:n 2 momentissa säädettyyn julkisen vallan velvollisuuteen edistää työllisyyttä ja pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön. Sillä toteutetaan saman momentin sääntelyvarausta, jonka mukaan oikeudesta työllistävään koulutukseen säädetään lailla. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lakiehdotuksen säännökset perustuvat pääosin voimassa olevaan perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 47/2002 vp, PeVL 50/2005 vp, PeVL 27/2009 vp ja PeVL 11/2010 vp) säädettyyn sääntelyyn. Valiokunnalla ei ole huomautettavaa sääntelyyn tältä osin. Valiokunta pitää sen sijaan tarpeellisena arvioida erikseen esitykseen sisältyvää muutoksenhakusääntelyä perustuslain 21 §:n kannalta.

Muutoksenhaku

Lähtökohdat

Hallituksen esityksen perustelujen mukaan muutoksenhakua koskevia säännöksiä ehdotetaan selkeytettäviksi siten, että muutoksenhakumenettely olisi mahdollisimman yhdenmukaista eri asiaryhmissä. Muutoksenhakuun ehdotetaan sovellettaviksi hallintolakia ja hallintolainkäyttölakia, minkä lisäksi lakiin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta sisältyy erityisiä säännöksiä muutoksenhausta (14 luku). Sääntelyn lähtökohtana on hallintotoimien jakaminen kolmeen ryhmään: muutoksenhaun piirissä olevat päätökset, muutoksenhakukiellon alaiset päätökset ja tosiasialliset hallintotoimet. Pääsääntönä on siten lakiehdotuksen 14 luvun 1 §:n 1 ja 2 momentissa ehdotettu menettely, jossa ensimmäisenä vaiheena on oikaisun vaatiminen päätöksen tehneeltä viranomaiselta. Oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen voidaan tämän jälkeen hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuden päätökseen saa puolestaan hakea muutosta vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Muutoksenhaun ulkopuolelle rajautuvat lakiehdotuksen 14 luvun 1 §:n 3 momentin perusteella sellaiset toimet tai päätökset, joissa lopputulos hallituksen näkemyksen mukaan perustuu viranomaisen suorittamaan tarkoituksenmukaisuus- tai tarveharkintaan ja joissa päätöksenteon kohteena ei ole asiakkaan subjektiivinen oikeus. Tosiasialliset hallintotoimet jäävät suoraan muutoksenhakuoikeuden ulkopuolelle ilman, että muutoksenhakuoikeuden rajoittamisesta pitää erikseen säätää.

Perustuslakivaliokunta piti vuonna 2002 arvioidessaan ehdotettua uutta lakia julkisesta työvoimapalvelusta hallituksen esityksen suurena heikkoutena sitä, että ehdotetun muutoksenhakusääntelyn sisältö oli vain vaivoin selvitettävissä (PeVL 47/2002 vp, s. 4/I). Nyt ehdotettu muutoksenhakusääntely on sen sijaan varsin selkeää. Valiokunta pitää yleisemminkin perusteltuna omaksuttua sääntelytapaa, joka perustuu siihen, että erot muutoksenhakujärjestelmässä ovat seurausta oikeussuojan tarpeesta eri asiaryhmissä. Erikseen on kuitenkin vielä syytä tarkastella perustuslain 21 §:n kannalta muutoksenhakumenettelyn kokonaisuutta yleisemmin ja erityisesti valituslupajärjestelmää sekä muutoksenhakukieltoja.

Valituslupajärjestelmä

Ehdotus.

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lakiehdotuksen 14 luvun 1 §:n sääntely merkitsee sitä, että kaikki käsiteltävänä olevan lain nojalla tehtävät hallinto-oikeuden päätökset kuuluvat valituslupajärjestelmän piiriin.

Valiokunnan aikaisempi käytäntö.

Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt valituslupajärjestelmää sinänsä perustuslain 21 §:n vastaisena. Toisaalta valiokunta on aiemmassa käytännössään huomauttanut sen olevan hallintolainkäytössä poikkeuksellinen järjestely ja tähdentänyt, että valituslupajärjestelmän laajentamiseen uusiin asiaryhmiin tulee suhtautua pidättyvästi (ks. esim. PeVL 57/2010 vp, s. 4/I, PeVL 48/2010 vp, s. 5/II, PeVL 35/2009 vp, s. 3/I, PeVL 33/2008 vp, s. 2, PeVL 33/2006 vp, s. 2—3, PeVL 4/2005 vp, s. 3/I ja PeVL 23/1998 vp, s. 5/II). Valiokunnan mielestä Suomen hallinto-oikeudelliseen oikeusturvajärjestelmään pääsääntönä kuuluvasta oikeudesta valittaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle ei ole tullut kevyin perustein poiketa (ks. esim. PeVL 57/2010 vp, s. 4/I, PeVL 48/2010 vp, s. 5/II, PeVL 4/2005 vp, s. 3/I ja PeVL 19/2002 vp, s. 4/I). Ongelmallisena on valiokunnan käytännössä pidetty erityisesti sellaista kattavaa valituslupasääntelyä, jota ei ole esityksessä perusteltu (PeVL 37/2005 vp, s. 4—5, ks. myös PeVL 48/2010 vp, s. 5/II).

Valituslupasääntelyllä on valiokunnan mielestä ollut mahdollista vähentää asiaratkaisuun johtavia valituksia korkeimpaan hallinto-oikeuteen sellaisissa asiaryhmissä, joissa korkeinta hallinto-oikeutta edeltäviä muutoksenhakukeinoja on voitu useimmissa tapauksissa pitää oikeusturvan kannalta riittävinä (PeVL 35/2009 vp, s. 3/II, PeVL 33/2008 vp, s. 2/II). Suhteellisuusperiaatteen kannalta valituslupajärjestelmää arvioitaessa perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota muun muassa asioiden merkittävyyteen ja laatuun (PeVL 15/2011 vp, s. 5/I, PeVL 57/2010 vp, s. 4/I, PeVL 35/2009 vp, s. 3/II, PeVL 33/2008 vp, s. 2/II). Uudemmassa käytännössään valiokunta on antanut merkitystä myös korkeinta hallinto-oikeutta edeltävälle oikaisu- ja valitusmenettelylle (PeVL 57/2010 vp, s. 4/I) sekä sille, että korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa, jos siihen on jokin hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa määritelty peruste (PeVL 15/2011 vp, s. 5/I, PeVL 57/2010 vp, s. 4/I).

Valituslupajärjestelmää puoltavana seikkana valiokunta on viitannut perustuslain 21 §:n 1 momenttiin, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi ilman aiheetonta viivytystä. Menettelyn on nimittäin katsottu luultavasti vähentävän korkeimpaan hallinto-oikeuteen käsiteltäviksi tulevien asioiden määrää ja merkitsevän siten valituslupamenettelyn piiriin kuuluvien asioiden vireilläolon kokonaisajan lyhentymistä ainakin jossain määrin (PeVL 33/2008 vp, s. 2/II, ks. myös PeVL 35/2009 vp, s. 3/II).

Valituslupajärjestelmän arviointia.

Perustuslakivaliokunta pitää tarpeellisena tarkistaa aiempaa kantaansa valituslupajärjestelmän poikkeuksellisuudesta. Hallinto-oikeudellista muutoksenhakujärjestelmää on syytä arvioida kokonaisuutena, josta valitusmahdollisuus korkeimpaan hallinto-oikeuteen muodostaa yhden osan. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä erityisesti huomiota hallintoasioiden käsittelyssä ja muutoksenhakujärjestelmässä tapahtuneeseen kehitykseen. Yhä useammassa asiaryhmässä on nykyisin käytössä oikaisuvaatimusmenettely, jonka asemaa oikeussuojakeinona on vahvistettu muun muassa lisäämällä sitä koskevat yleissäännökset hallintolain 7 a lukuun. Oikaisuvaatimusmenettelyä voidaan pitää tavallaan muutoksenhaun ensimmäisenä vaiheena, vaikka kysymys ei olekaan tuomioistuimessa tapahtuvasta lainkäytöstä, minkä vuoksi se ei voi täyttää perustuslain 21 §:n 1 momentin vaatimusta siitä, että jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Lisäksi alueellisten hallinto-oikeuksien asema on valiokunnan näkemyksen mukaan vahvistunut sekä lainsäädännöllisten toimenpiteiden että näiden tuomioistuinten asiantuntemuksen ja tehtävien lisääntymisen seurauksena. On myös syytä todeta, että yhä suurempi osa — nykyisin jopa noin puolet — korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuvista asioista kuuluu ryhmiin, joissa muutoksenhaku edellyttää valituslupaa.

Perustuslakivaliokunta katsoo, että valituslupajärjestelmään ja sen laajentamiseen ei enää ole perusteita suhtautua lähtökohtaisen pidättyvästi. Sen sijaan valituslupajärjestelmän hyväksyttävyyttä ja oikeasuhtaisuutta on muutoin syytä kussakin tapauksessa arvioida valiokunnan aiemman käytännön pohjalta. Perustuslain 21 §:n kannalta asiaa tarkasteltaessa keskeistä on siten varmistua siitä, että muutoksenhakujärjestelmä kokonaisuutena turvaa sekä oikeusturvan saatavuuden ja riittävyyden että asian käsittelyn niin joutuisasti kuin se on oikeusturvavaatimuksen valossa mahdollista. Järjestelmän soveltamisen tulisikin kaikissa asiaryhmissä perustua yhtenäiseen ja johdonmukaiseen arvioon perustellun oikeussuojan tarpeesta. Tällöin on tarkasteltava etenkin sitä, turvaavatko korkeinta hallinto-oikeutta edeltävät muutoksenhakujärjestelyt kyseisessä asiaryhmässä asian laadun ja merkittävyyden edellyttämät oikeusturvatakeet. Merkitystä on myös sillä, riittääkö korkeimman hallinto-oikeuden velvollisuus tai mahdollisuus valitusluvan myöntämiseen laissa säädettyjen perusteiden täyttyessä turvaamaan oikeusturvan saatavuuden kyseisessä asiaryhmässä. Myönteisissä tapauksissa valituslupajärjestelmän soveltaminen on perustuslain 21 §:n valossa yleensä perusteltua.

Valituslupajärjestelmän käytön laajeneminen merkitsee tietynlaista muutosta korkeimman hallinto-oikeuden rooliin ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa käyttävänä tuomioistuimena. Perustuslakivaliokunnan mielestä valtioneuvoston piirissä on tarpeen ennakkoluulottomasti arvioida mahdollisuutta edelleen kehittää korkeimman hallinto-oikeuden roolia hallintolainkäyttöä ylimmän asteen linjaratkaisuin ohjaavan tuomioistuimen suuntaan. Tämä edellyttää kuitenkin osaltaan myös korkeinta hallinto-oikeutta edeltävän muutoksenhakujärjestelmän kehittämistä johdonmukaisesti. Perustuslain ylimpien tuomioistuinten tehtäviä koskevasta 99 §:stä tai oikeusturvan takaavasta 21 §:stä sen paremmin kuin kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksistakaan ei valiokunnan mielestä johdu estettä tällaiselle kehitykselle.

Ehdotetun sääntelyn arviointi.

Valituslupajärjestelmän piiriin ehdotetut työ- ja elinkeinoviranomaisten asianomaisen lain perusteella tekemät päätökset ovat valiokunnan mielestä laadultaan sellaisia, että niiden kohdalla voidaan oikeusturvan takeiden kannalta pitää riittävänä pääsyä korkeimpaan hallinto-oikeuteen valitusluvan perusteella. Tapauskohtaista tarvetta saada asia ylimmän tuomioistuimen käsiteltäväksi turvaa se, että korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa, jos siihen on jokin hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa mainittu peruste. Valituslupajärjestelmää puoltaa myös oikaisuvaatimusmenettelyn käyttäminen ensimmäisenä muutoksenhaun vaiheena kaikissa niissä asioissa, joista voidaan valittaa edelleen hallinto-oikeuteen. Ehdotettu valituslupasääntely ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n kannalta.

Muutoksenhakukiellot

Nimenomaiset muutoksenhakukiellot.

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lakiehdotuksen 14 luvun 1 §:n 3 momentti sisältää eräitä muutoksenhakukieltoja.

Sääntely on merkityksellistä perustuslain 21 §:n 1 momentin sen säännöksen kannalta, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Viranomaisen päätöstä voidaan perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla pitää yksilön oikeutta tai velvollisuutta koskevana silloin, kun lainsäädännössä on riittävän täsmällinen perusta oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille. Selkein tällainen peruste on ns. subjektiivinen oikeus, jolloin viranomaisen on myönnettävä tai toteutettava oikeus lainsäädännöstä ilmenevien edellytysten täyttyessä. Myös säännökset tätä harkinnanvaraisempienkin oikeuksien tai etuuksien myöntämisedellytyksistä voivat sinänsä muodostaa riittävän täsmällisen perustan oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle (ks. esim. PeVL 51/2010 vp, PeVL 16/2000 vp, s. 4). Tällaista perustetta ei kuitenkaan yleensä synny, jos etuuden tai palvelun saaminen riippuu kokonaan viranomaisen harkinnasta, käytettävissä olevista määrärahoista tai esimerkiksi suunnitelmista (PeVL 63/2010 vp, s. 2/II, PeVL 16/2000 vp, s. 4/II). Tällöinkin voi tosin olla aiheellista avata valitusmahdollisuus muun muassa viranomaistoiminnan asianmukaisuuden ja muun tasapuolisuuden valvomiseksi (PeVL 10/2009 vp, s. 4/II, PeVL 46/2002 vp, s. 9/II).

Lakiehdotuksen 14 luvun 1 §:n 3 momentin 2 ja 3 kohdassa tarkoitetuissa päätöksissä on kysymys harkinnanvaraisista etuuksista. Kyseisen momentin 4 kohta puolestaan koskee valtion omiin investointeihin myönnettävää työllisyysmäärärahaa. Näitä koskevat muutoksenhakukiellot eivät ole perustuslain 21 §:n 1 momentin kannalta ongelmallisia.

Työvoimakoulutukseen opiskelijaksi voidaan lakiehdotuksen 5 luvun 3 §:n 1 momentin perusteella valita sellainen henkilö, joka on soveltuva koulutukseen ja sen tavoitteena olevaan ammattiin ja jolla on työ- ja elinkeinotoimiston toteama koulutustarve. Lakiehdotuksen 14 luvun 1 §:n 3 momentin 1 kohdassa on tätä päätöstä koskeva muutoksenhakukielto. Kysymys ei ole subjektiivisesta oikeudesta, mutta toisaalta viranomaisen päätöksessä ei ole kysymys aivan puhtaasta tarkoituksenmukaisuusharkinnastakaan ainakaan siltä osin kuin mahdollinen epäävä päätös perustuu henkilön soveltumattomuuteen. Soveltuvuusvaatimus on valiokunnan mielestä sinänsä riittävän täsmällinen oikeudellinen kriteeri muutoksenhaun perusteeksi. Kun lisäksi otetaan huomioon se, että päätöksellä voi olla suuri merkitys asianomaisen henkilön kannalta, pitää valiokunta asianmukaisena joko rajata muutoksenhakukiellon soveltamisalaa tai poistaa se lakiehdotuksesta.

Tosiasialliset hallintotoimet.

Esityksen perustelujen (s. 45) mukaan muutoksenhaun ulkopuolelle rajautuvat tosiasiallisiin hallintotoimiin lukeutuvat palvelut. Näiden osalta todetaan edelleen, että tosiasialliset hallintotoimet rajautuvat muutoksenhaun ulkopuolelle ilman nimenomaista lain säännöstäkin. Tämä vastaa sinänsä perustuslakivaliokunnan käytäntöä (ks. esim. PeVL 51/2006 vp, s. 6 ja PeVL 52/2005 vp, s. 2/II). Perusteluissa tosiasiallisina hallintotoimina on pidetty työ- ja elinkeinoviranomaisen palvelun tarjoamista tai hankkimista koskevia ratkaisuja, jotka koskevat ammatinvalinta- ja uraohjausta, valmennusta, kokeilua, asiantuntija-arviointeja ja asiantuntijapalveluita yrityksille. Tällaisessa yhteydessä tehty yksilöä koskeva ratkaisu — toisin kuin itse palvelutoiminta ja sen järjestäminen — on valiokunnan mielestä kuitenkin sellainen viranomaisen päätös, josta saa lähtökohtaisesti valittaa. Siten perusteluissa mainitut ratkaisut eivät rajaudu automaattisesti muutoksenhakuoikeuden ulkopuolelle. Nämä päätökset ovat kuitenkin riippuvaisia viranomaisen harkinnasta ja toimintaan osoitetuista määrärahoista, joten ne voidaan valiokunnan mielestä sisällyttää muutoksenhakukieltojen piiriin. Tästä on siis kuitenkin tällöin säädettävä erikseen (ks. voimassa olevan julkisesta työvoimapalvelusta annetun lain 13 luvun 6 §).

Esityksen perusteluissa on lisäksi todettu, että työllistymissuunnitelma on niin ikään luonteeltaan tosiasiallinen hallintotoimi, johon ei voi hakea muutosta. Valiokunta huomauttaa, että työttömällä työnhakijalla ja muutosturvan piiriin kuuluvalla työnhakijalla on lakiehdotuksen 2 luvun 6 §:n mukaan oikeus työllistymissuunnitelmaan. Työllistymissuunnitelma rinnastuu luonteeltaan pitkälti kotoumissuunnitelmaan, jota koskevaa päätöksentekoa valiokunta ei ole pitänyt tosiasiallisena hallintotoimena. Valiokunta on myös katsonut, että ainakin kotoutumissuunnitelman laatimisen epäämisestä tulisi olla mahdollisuus hakea muutosta valittamalla (ks. PeVL 42/2010 vp). Sama koskee työllistymissuunnitelmaakin. Joka tapauksessa, jos muutoksenhakua työllistymissuunnitelmaa koskevasta päätöksenteosta on tarkoitus rajoittaa, on tästäkin säädettävä nimenomaisesti (ks. laki kotoutumisen edistämisestä, 83 §).

Muita seikkoja

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa lakiehdotuksessa viitataan monin paikoin työ- ja elinkeinoviranomaisen tehtäviin ja toimivaltuuksiin. Toisissa yhteyksissä puolestaan viitataan täsmällisemmin esimerkiksi työ- ja elinkeinotoimiston tehtäviin ja toimivaltuuksiin. Työ- ja elinkeinoviranomaisella tarkoitetaan lakiehdotuksen 1 luvun 3 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta, työ- ja elinkeinotoimistoa sekä työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskusta.

Perustuslakivaliokunta on etenkin perusoikeuskytkentäisen sääntelyn yhteydessä pitänyt välttämättömänä, että toimivaltainen viranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti tai muuten täsmällisesti tai että ainakin viranomaisten toimivaltasuhteiden lähtökohdat samoin kuin toimivallan siirtämisen edellytykset ilmenevät laista riittävän täsmällisesti (PeVL 2/2012 vp, s. 3 ja PeVL 21/2009 vp, s. 4—5). Ehdotetussa lainsäädännössä vaatimus kohdistuu erityisesti palveluja ja etuuksia koskevaan päätöksentekoon liittyvään toimivaltaan. Ehdotettu sääntely on yksiselitteistä siltä osin kuin toimivaltainen viranomainen, kuten työ- ja elinkeinotoimisto, käy ilmi säännöksestä. Lakiehdotuksen määritelmäsäännöksen vuoksi riittävän täsmällisenä voidaan pitää myös sellaista toimivaltuussääntelyä, jossa viitataan työ- ja elinkeinoviranomaiseen, jos toimivaltaisia ovat kaikki määritelmäsäännöksessä mainitut viranomaiset. Jos sen sijaan kaikki määritelmäsäännöksessä mainitut viranomaiset eivät ole toimivaltaisia, on tämän ilmettävä sääntelystä. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan on tämän perusteella välttämätöntä varmistua siitä, että toimivaltainen viranomainen käy yksiselitteisesti ilmi ainakin palveluja ja etuuksia koskevaan päätöksentekoon liittyvästä sääntelystä (vrt. PeVL 2/2012 vp, s. 2—3).

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa lakiehdotuksessa on useita asetuksenantovaltuuksia. Lakiehdotuksen 4 luvun 6 §:ssä säädetään työkokeilun enimmäiskestosta suoraan laissa. Valmennuksen ja koulutuskokeilun enimmäiskestosta sen sijaan ehdotetaan pykälän 3 momentin perusteella säädettävän valtioneuvoston asetuksella. Tällainen asetuksenantovaltuus jää täysin avoimeksi. Sitä on perustuslain 80 §:n 1 momentista johtuvista syistä tarpeen joko täsmentää asetuksenantovaltaa ohjaavalla perussäännöksellä tai lisätä lakiin esityksen perusteluissa (s. 78/II) mainitut enimmäiskestoajat.