Perustelut
Valituksen luvanvaraisuus
Lakiehdotuksen 190 §:n 3 momenttiin sisältyy valituslupajärjestelmä.
Rakennuslupaa, toimenpidelupaa ja katusuunnitelmaa koskevassa asiassa
hallinto-oikeuden päätökseen, jolla ei
ole muutettu valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä,
saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus
myöntää valitusluvan.
Arvioitaessa ehdotusta perustuslain 21 §:n 1 momentin
kannalta, on todettava, ettei sääntely rajoita
oikeutta saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös
tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen
käsiteltäväksi. Valitusoikeutta hallinto-oikeuteen
ei rajoiteta. Sen sijaan ehdotus rajoittaa jatkovalitusoikeutta
eli perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaista oikeutta hakea
muutosta, joka tulee turvata lailla. Tämän säännöksen
ei kuitenkaan ole katsottu estävän säätämästä lailla
vähäisiä poikkeuksia luetelluista oikeusturvan
takeista, kunhan poikkeukset eivät muuta kyseisen oikeusturvatakeen
asemaa pääsääntönä eivätkä yksittäisessä tapauksessa
vaaranna yksilön oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin
(HE 309/1993 vp, s. 74/II).
Ehdotettua valituslupajärjestelmää on
arvioitava perusoikeuksien yleisten rajoitusperiaatteiden valossa.
Menettely luultavasti vähentäisi korkeimpaan hallinto-oikeuteen
käsiteltäväksi tulevien asioiden määrää ja
merkitsisi siten rakennuslupaa, toimenpidelupaa ja katusuunnitelmaa
koskevien asioiden vireilläolon lyhentymistä.
Tätä käsittelyn joutuisuutta puoltaa
perustuslain 21 §:n 1 momentin mukainen jokaisen oikeus saada
asiansa käsitellyksi ilman aiheetonta viivytystä (PeVL
2/2006 vp, s. 2). Asioiden nopea käsittely
edistää välillisesti myös perustuslain
19 §:n 4 momentin mukaista jokaisen oikeutta asuntoon.
Lakiehdotuksen tavoitteet sinänsä ovat hyväksyttäviä.
Arvioitaessa valituslupajärjestelmän kautta tapahtuvaa
oikeusturvaperusoikeuden rajoitusta on suhteellisuusperiaatteen
kannalta merkitystä muun muassa asian merkittävyydellä ja
laadulla. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että valituslupasääntelyllä on
mahdollista vähentää asiaratkaisuun johtavia
valituksia korkeimpaan hallinto-oikeuteen sellaisissa asiaryhmissä,
joissa korkeinta hallinto-oikeutta edeltäviä muutoksenhakukeinoja
voidaan useimmissa tapauksissa pitää oikeusturvan
kannalta riittävinä. Tällaisina mainitaan
esimerkiksi asiat, joilla on vähän taloudellista
merkitystä ja jotka ovat oikeudellisesti melko yksinkertaisia
tai joissa oikeuskäytäntö on jo vakiintunut
(PeVL 37/2005 vp, s.5). Ehdotuksen mukaisissa
lupa-asioissa ja katusuunnitelmissa oikeuskäytäntö saattaa
olla vakiintunut, ja ne voivat näyttää oikeudellisesti melko
yksinkertaisilta.
Perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan kysymyksessä on
kattavuudeltaan varsin vähäinen asiaryhmä,
mutta sen mukaisia ratkaisuja ei kuitenkaan voida pitää pelkästään
teknisinä ja vähämerkityksisinä.
Mainittuihin lupiin ja katusuunnitelmiin voi liittyä valittajalle
taloudellisesti hyvin merkittäviä ratkaisuja,
joilla voi olla suuri vaikutus maaomaisuuden käyttöön
ja arvoon. Siten valitusoikeuden rajoittaminen on kytköksissä perustuslain
15 §:n turvaaman omaisuudensuojan toteutumiseen sekä mahdollisuuteen
vaikuttaa perustuslain 20 §:n 2 momentin mukaiseen elinympäristöä koskevaan
päätöksentekoon.
Lakiehdotuksen perustelujen mukaan valituslupa koskee vain tilanteita,
joissa hallinto-oikeus ei ole muuttanut viranomaisen päätöstä. Käytännössä valituksen
luvanvaraisuus vähentäisi korkeimman hallinto-oikeuden
työtaakkaa noin 100 asialla. Tuomioistuin ratkaisee vuodessa
noin 4 000 asiaa (Korkein hallinto-oikeus. Vuosikertomus
2005, s. 29 ja 33).
Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt valituslupajärjestelmää sinänsä perustuslain
21 §:n vastaisena. Toisaalta valiokunta on huomauttanut sen
olevan hallintolainkäytössä poikkeuksellinen
järjestely ja tähdentänyt, että lupajärjestelmän
laajentamiseen uusiin asiaryhmiin tulee suhtautua pidättyvästi
(PeVL 19/2002 vp, s. 3/II, PeVL
4/2004 vp, s. 10/I, PeVL 4/2005
vp, s. 3/I, PeVL 37/2005 vp,
s. 4/II). Valiokunnan mielestä Suomen hallinto-oikeudelliseen
oikeusturvajärjestelmään pääsääntönä kuuluvasta
oikeudesta valittaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle ei tule kevyin
perustein poiketa (PeVL 19/2002 vp, s.
4/I, PeVL 4/2005 vp, s. 3/I, PeVL
37/2005 vp, s. 4/II).
Ehdotettu lupajärjestelmä kohdistuu asiaryhmältään
verrattain suppealle alueelle, jolloin sen vaikutus oikeusturvan
toimivuuteen ja joutuisuuteen voi jäädä vähäiseksi.
Ympäristövaliokunta voi vielä harkita
sen käyttöön oton tarpeellisuutta. Ehdotettu
valituslupajärjestelmä ei kuitenkaan ole perustuslain
21 §:n vastainen.
Valituskiellot
Ehdotetut 188 §:n 5 momentin ja 190 §:n 4
momentin mukaiset valituskiellot hallinto-oikeuden päätöksestä koskisivat
tilanteita, joissa asia on ratkaistu lainvoimaan saaneessa
oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa tai lainvoiman saaneessa
asemakaavassa.
Arvioitaessa sääntelyä perustuslain
21 §:n 1 momentin kannalta on kiinnitettävä huomiota siihen,
että valittajalla on ollut jo mahdollisuus hakea muutosta
yleiskaavan ja asemakaavan hyväksymispäätöksestä.
Näissä tapauksissa valittajan oikeusturva ei perustuslakivaliokunnan
näkemyksen mukaan enää välttämättä vaadi
jatkovalitusmahdollisuutta korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Se ei myöskään kavenna osallistumis-
ja vuorovaikutusmahdollisuuksia niin, että se oleellisesti
rajoittaisi perustuslain 20 §:n 2 momentin mukaista
mahdollisuutta vaikuttaa elinympäristöä koskevaan
päätöksentekoon. Valiokunta kiinnittää huomioita
kuitenkin siihen, että maininta "siltä osin kuin
asia on ratkaistu lainvoiman saaneessa oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa
tai asemakaavassa" saattaa aiheuttaa tulkintariitoja, mikä puolestaan
lisäisi muutoksenhakua. Näin ehdotuksella ei ehkä saavuteta
niitä päämääriä,
mihin sillä pyritään — muutoksenhausta
johtuvan viiveen vähentämiseen. Ilmaisua on pyrittävä täsmentämään.
Vaikutukseltaan vähäisestä muun asemakaavan
kuin ranta-asemakaavan muutoksesta ehdotetaan 191 §:n 3
momentin mukaan valitusoikeutta vain niille, joiden oikeuteen,
velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi
vaikuttaa. Tämä merkitsee, että kunnan
jäsen menettää näissä tapauksissa
KuntaL 92 §:ään perustuvan valitusoikeutensa.
Sääntelyä on arvioitava paitsi perustuslain
121 §:n 1 momentin mukaisen kunnan asukkaiden itsehallinnon
kannalta myös perustuslain 20 §:n 2 momentin mukaista
elinympäristöä koskevan vaikuttamismahdollisuuden kannalta.
Viimeksi mainitun osalta perustuslakivaliokunta on maankäyttö-
ja rakennuslakia säädettäessä pitänyt
tärkeänä, että muutoksenhakuoikeus
säilyy laajana (PeVL 38/1998 vp,
s. 2/II).
Valiokunnan mielestä tässä tapauksessa
on olennaista, että asianosaisen valitusmahdollisuuteen
ei puututa. Mitä tulee kunnan jäsenen vaikutusmahdollisuuksiin,
valitusoikeus ei ole ainoa vaikuttamisen keino, sillä suunnittelun
eri vaiheissa — kuten maankäyttö- ja
rakennuslain 62 §:n sekä maankäyttö-
ja rakennusasetuksen 30 §:n tilanteissa — myös
kunnan jäsenellä on mahdollisuus lausua suunnittelusta
mielipiteensä. Kun lisäksi rajoitus koskee vaikutukseltaan vähäisiä kaavamuutoksia,
ei se näyttäisi olevan ristiriidassa perustuslain
20 §:n eikä 121 §:n kanssa. Valiokunta
pitää kuitenkin puutteena sitä, että käsite
"vaikutukseltaan vähäinen" jää epäselväksi.
Tuomioistuimet saattavat joutua tulkitsemaan käsitettä,
jolloin uudistuksen oikeusprosesseja lyhentävä vaikutus
voi jäädä kyseenalaiseksi. Sääntelyä on
tarpeen täsmentää paitsi lakiehdotuksen
perusteluissa luetelluilla seikoilla myös muutoin.