Perustelut
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kunnan
peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia. Valtionosuusjärjestelmän
keskeisenä tarkoituksena on varmistaa, että kaikilla
kunnilla on olosuhteista ja kuntien tulopohjan eroista huolimatta
edellytykset selvitä erityisesti lakisääteisistä tehtävistään.
Valtionosuusjärjestelmällä toteutetaan
osaltaan etenkin perustuslain 16 §:n 2 momentissa ja 19 §:n
3 momentissa julkiselle vallalle asetettuja velvoitteita turvata
sivistykselliset oikeudet sekä riittävät
sosiaali- ja terveyspalvelut. Valtionosuusjärjestelmällä on alueellisen
yhdenvertaisuuden edistämisen vuoksi merkitystä myös
perustuslain 6 §:n kannalta (PeVL 29/2009
vp, s. 2/I).
Kunnille annettavista tehtävistä säädetään
perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan lailla. Perustuslakivaliokunta
on vakiintuneessa käytännössään
korostanut, että tehtävistä säädettäessä on
huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista
edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (ks. esim. PeVL 30/2013
vp, s. 5/II, PeVL 12/2011
vp, s. 2/II, PeVL 41/2010
vp, s. 5/II). Rahoitusperiaate sisältyy
myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 (2)
artiklaan, jonka mukaan paikallisviranomaisten voimavarojen tulee
olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin,
jotka niille on annettu perustuslaissa ja muissa laeissa.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että rahoitusperiaatteen
käytännön toteuttamisen kannalta keskeisessä asemassa
ovat valtion ja kuntien välinen valtionosuutta
koskeva neuvottelumenettely ja peruspalveluohjelmamenettely. Kunnan
peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 47 §:n 1
momentin nojalla valtiovarainministeriön on yhdessä sosiaali-
ja terveysministeriön sekä opetus- ja kulttuuriministeriön
kanssa neuvoteltava valtion ja kuntien välistä kustannustenjakoa
koskevista tarkastuksista Suomen Kuntaliiton kanssa. Neuvottelut
ovat osa kuntalain 8 a §:ssä säädettyä peruspalveluohjelmamenettelyä.
Peruspalveluohjelmassa arvioidaan paitsi kuntien toimintaympäristön
ja palvelujen kysynnän muutokset, kuntatalouden kehitys
ja kuntien tehtävien muutokset myös kuntien lakisääteisten
tehtävien rahoitustarvetta, kehittämistä ja
tuottavuuden lisäämistä. Vaikka peruspalveluohjelmaa
koskevassa kuntalain 8 a §:ssä ei tehtäväksi
aseteta rahoitusperiaatteen toteutumisen arviointia, pykälän
perusteluiden mukaan käytännössä arviointi
on tehtävä (HE 129/2007 vp,
s. 13/I). Olisi kuitenkin perusteltua, että rahoitusperiaatteen
arviointi olisi selkeästi lakisääteistä.
Perustuslain 121 §:n 3 momentin mukaan kunnilla
on verotusoikeus. Kuntien verotusoikeuden on vakiintuneesti
katsottu kuuluvan kuntien itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin
(PeVM 10/1998 vp, s. 35, PeVL
41/2002 vp, s. 2/I). Verotusoikeuden
keskeiseksi sisällöksi muodostuu se, että oikeudella
tulee olla reaalinen merkitys kuntien mahdollisuuksien kannalta
päättää itsenäisesti
taloudestaan (PeVL 11/2011 vp, s. 2/II, PeVL
29/2009 vp, s. 2/II). Tätä mahdollisuutta
kaventaa kuntien valtionosuustehtävien omavastuuosuuden
kasvattaminen.
Esityksen keskeisin ehdotus koskee kuntien valtionosuusprosentin
alentamista 1,39 prosenttiyksiköllä, jolloin vuonna
2014 valtionosuusprosentti on 29,57. Vastaavasti kuntien omarahoitusosuus
nousee 70,43 prosenttiin valtionosuustehtävien laskennallisista
kustannuksista. Valtionosuusprosentin alentaminen ja muut valtinosuusprosentin
määräytymiseen vaikuttavat muutokset
vähentävät valtionosuuksia nettona kaikkiaan
352,5 miljoonaa euroa vuonna 2014. Kuntien valtionosuus- tai muita
lakisääteisiä tehtäviä ei
tässä yhteydessä esitetä vähennettäviksi.
Valtionosuusprosenttia on alennettu vuonna 2010 voimaan tulleen
kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain voimassaolon aikana
kahdesti aiemmin. Vuonna 2010 valtionosuusprosentti oli 34,08 ja
kuntien omarahoitusosuus 65,92 prosenttia.
Arvioidessaan edellisen kerran valtionosuusprosentin alentamista
2,7 prosenttiyksiköllä valiokunta piti alennusta
ja muita samassa yhteydessä tehtyjä muutoksia
koko kuntakenttä huomioon ottaen merkittävinä.
Niiden ei kuitenkaan katsottu merkittävästi vaarantavan
perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon
taloudellista puolta. Hallituksen esityksen tai valtiovarainministeriöltä saadun
selvityksen perusteella oli käytännössä mahdotonta
kattavasti arvioida ehdotettujen muutosten merkitystä kuntien
tosiasiallisiin mahdollisuuksiin vastata niille kuuluvien palvelujen
tuottamisesta. Tällainen arviointi tulisi tehdä kuntien
verotulojen ja muiden tulojen sekä valtionosuuksien ja
verontasausten muodostaman kokonaisuuden pohjalta (PeVL
12/2011 vp, s. 3).
Hallituksen esityksessä todetaan, että kuntien itsehallinnollinen
asema ja mahdollisuudet selviytyä palveluvelvoitteestaan
riippuvat erityisesti verotuloista. Niiden osuus kuntien kokonaistuloista
on koko maan tasolla lähes puolet, kun taas käyttötalouden
valtionosuuksien osuus on viidennes (s. 12/I). Valiokunta
kiinnittää huomiota siihen — myös
esityksessä mainittuun seikkaan — että verotulojen
samoin kuin valtionosuuksien osuus kuntien tuloista vaihtelee suuresti.
Tämän vuoksi valtionosuusprosentin alennus voi
kuntakohtaisesti heikentää kykyä vastata
palveluvelvoitteista sekä kaventaa itsenäistä taloudellista
päätösvaltaa ja kunnan yleistä toimialaa.
Lisäksi kunnan verotulojen lisääminen
tuloveroprosenttia nostamalla voi johtaa kuntakohtaisten tuloveroprosenttien
vielä nykyistä suurempaan vaihteluun. Korkeimman
ja alhaisimman tuloveroprosentin ero on vaihdellut viime vuosikymmenten
aikana 4,00:n ja 5,75:n prosenttiyksikön välillä.
Hallituksen esitykseen ei sisälly tälläkään kertaa
valiokunnan edellyttämää riittävää ja
täsmällistä tietoa esityksen vaikutuksista
kuntien kokonaistalouteen ja yksittäisiin kuntiin tai arviota
kuntien tosiasiallisista mahdollisuuksista vastata niille kuuluvien
palvelujen tuottamisesta. Ehdotettu valtionosuusprosentin alennus
on kuntatalouden ja yksittäisten kuntien kannalta merkittävä.
Merkittävyyttä korostavat lyhyellä aikavälillä toteutetut
aikaisemmat valtionosuusprosentin alennukset ja kuntataloutta rasittavien toimenpiteiden
yhteisvaikutukset. Kuntien ja valtion välisten rahoitussuhteiden
muutokset voivat vähitellen murentaa perustuslain 121 §:ssä turvatun
kunnallisen itsehallinnon taloudellista perustaa. Saamansa selvityksen
perusteella valiokunta arvioi, etteivät tässä laajuudessa
ehdotettu kuntien valtionosuusprosentin alentaminen ja omarahoitusosuuden
korotus vaaranna sillä tavoin kuntien mahdollisuutta päättää itsenäisesti
omasta taloudestaan, että se muodostuisi perustuslain vastaiseksi.
Lopuksi valiokunta huomauttaa, että se pitää hallituksen
esityksen vaikutusarviointia ja kuntataloutta koskevaa tietoa riittämättömänä.
Valiokunta toistaa aikaisemman kannanottonsa siitä, että valtiovarainministeriön
tulee seurata tarkoin uudistuksen tosiasiallisia vaikutuksia kuntien
asemaan ja kuntalaisten palveluiden saatavuuteen. Tarvittaessa hallituksen
on tehtävä alueellisen yhdenvertaisuuden
vakavien vääristymien korjaamiseksi tarvittavat
ehdotukset (PeVL 12/2011 vp,
s. 3/I).