Perustelut
Kotirauhan suoja
Avustuksen käyttöä tarkastavalla
virkamiehellä on lakiehdotuksen 13 §:n perusteella
oikeus tarkastuksen edellyttämässä laajuudessa
päästä korjattaviin tai korjattuihin
tiloihin korjaustöiden suunnittelu- ja toteutusvaiheessa
sekä korjaustöiden lopputarkastuksen
yhteydessä.
Ehdotusta on arvioitava perustuslain 10 §:ssä turvatun
kotirauhan suojan kannalta. Lailla voidaan perustuslain 10 §:n
3 momentin mukaan säätää perusoikeuksien
turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin
ulottuvista toimista. Perustuslaissa turvattu kotirauhan piiri kattaa
lähtökohtaisesti kaikenlaiset pysyväisluonteiseen
asumiseen käytetyt tilat (PeVL 16/2004
vp, s. 5/II)
Perustuslakivaliokunta on käytännössään
katsonut kotirauhan piiriin ulottuvan toimen olevan hyväksyttävä "rikosten
selvittämiseksi", jos toimi sidotaan siihen, että on
olemassa konkreettinen ja yksilöity syy epäillä lakia
rikotun tai rikottavan (PeVL 44/2002 vp, s. 3/II).
Sääntelyn oikeasuhtaisuuden näkökulmasta
valiokunnan lähtökohtana on ollut, ettei kotirauhan
suojaan tule puuttua enimmillään sakolla rangaistavien, moitittavuudeltaan
vähäisten rikkomusten selvittämiseksi
(PeVL 40/2002 vp, s. 2). Valiokunta
on toisaalta pitänyt kotirauhan piiriin ulottuvaa tarkastusta
julkisista varoista myönnettyjen tukien ja avustusten asianmukaisen
käytön valvomiseksi hyväksyttävänä sellaisiakin
rangaistavaksi säädettyjä rikkomuksia
koskevien perusteltujen epäilyjen johdosta, joista voi
enimmillään seurata sakkorangaistus (PeVL
69/2002 vp, s. 2—3). Tarkastusoikeus
on tavallisella lailla voitu kytkeä myös rangaistusluonteisella
maksulla sanktioituun käyttäytymiseen (PeVL 7/2004
vp, s. 2/II).
Lakiehdotuksessa tarkoitetun avustuksen hakemiseen ja käyttämiseen
liittyvät väärinkäytökset
voivat tulla rangaistaviksi ainakin rikoslain 29 luvun 5—8 §:n
(avustuspetos, törkeä avustuspetos, avustuksen
väärinkäyttö, avustusrikkomus)
perusteella. Ehdotettua tarkastusvaltuutta ei kuitenkaan ole säännöksessä sidottu
epäilyyn avustuksen väärinkäytöstä eikä säännös
siten ehdotetussa muodossaan oikeuta viranomaista tarkastamaan kotirauhan
piiriin kuuluvia tiloja "rikoksen selvittämiseksi".
Ehdotetun sääntelyn valtiosääntöoikeudellisen
arvioinnin kannalta on merkitystä sillä, voidaanko
tarkastuksia pitää perustuslain 10 §:n 3 momentin
tarkoittamassa mielessä välttämättöminä "perusoikeuksien
turvaamiseksi".
Lakiehdotuksessa tarkoitettuja avustuksia voidaan 1 §:n
perusteella myöntää asuntojen korjaamiseen
ja niiden kunnossapidon edistämiseen samoin kuin energiataloutta
edistäviin toimiin sekä asuntojen terveyshaittojen
vuoksi taloudellisiin vaikeuksiin joutuneille. Avustusten myöntäminen
toteuttaa omalta osaltaan julkiselle vallalle perustuslain 19 §:n
4 momentissa säädettyjä tehtäviä edistää jokaisen
oikeutta asuntoon ja tukea asumisen omatoimista järjestämistä.
Tehtäviä hoidettaessa on perusoikeussäännöksen
esitöiden mukaan kiinnitettävä erityistä huomiota
asumisen terveellisyyteen (HE 309/1993 vp,
s. 72/II). Avustussääntelyllä on
lisäksi yhteys perustuslain 19 §:n 3 momentissa säädettyyn
julkisen vallan velvollisuuteen edistää väestön
terveyttä samoin kuin perustuslain 20 §:n 2 momenttiin,
jonka mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan
jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön.
Sääntelyssä on näin ollen perimmiltään
kysymys perusoikeuksien turvaamisesta. Tällaisessa sääntely-yhteydessä on
valiokunnan mielestä sinänsä hyväksyttävää säätää mahdollisuudesta
tehdä kotirauhan piiriin ulottuvia tarkastuksia sen varmistamiseksi, että avustukset
myös tosiasiassa käytetään perusoikeuksien
toteutumisen edistämiseen.
Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta on merkityksellistä,
että tarkastukset voivat 13 §:n perusteella kohdistua
vain korjattaviin tai korjattuihin tiloihin ja että tarkastuksen
toimittamisajankohta on säännöksessä rajattu
korjaustöiden suunnittelu- ja toteutusvaiheeseen sekä korjaustöiden
lopputarkastuksen yhteyteen. Korjaustyöt ovat määräaikaisia
ja mahdollisuus käyttää tiloja tavanomaisella
tavalla asumistarkoitukseen on tällaisten töiden
aikana yleensä alentunut. Tarkastuksen toimittaminen korjaushankkeen
aikana hankkeen kohteena olevissa tiloissa muodostuu tällaiset
seikat huomioon ottaen valiokunnan mielestä verraten vähäiseksi
kotirauhan piiriin ulottuvaksi toimenpiteeksi.
Ehdotettu sääntely ei toisaalta täytä perusoikeutta
rajoittavalta lailta vaadittuja täsmällisyyden
ja tarkkuuden vaatimuksia. Itse säännöksestä käy
nimittäin puutteellisesti ilmi, missä tarkoituksessa
tarkastus voidaan toimittaa. Tarkastustoimivallan alaa on säännöksessä lisäksi pyritty
rajaamaan kehämäisellä ja siksi epäonnistuneella
viittauksella "tarkastuksen edellyttämään
laajuuteen". Sääntelyä on näistä syistä välttämätöntä selventää siten,
että laista käy riittävällä tarkkuudella
ilmi ne — rikosten selvittämiseen tai perusoikeuksien
turvaamiseen liittyvät — seikat, joiden valvomiseksi
tarkastus voidaan toimittaa asunnossa. Perustuslain 10 §:n 3 momentin
johdosta säännökseen on lisäksi
kirjattava, että tarkastus asunnossa voidaan toimittaa
vain, jos se on välttämätöntä tarkastuksen kohteena
olevien seikkojen selvittämiseksi. Tällainen maininta
korostaa samalla asuntoon ulottuvan tarkastuksen poikkeuksellisuutta
(PeVL 46/2001 vp, s. 3/II, PeVL
48/2001 vp, s. 2—3). Näiden
tarkistusten tekeminen on edellytyksenä sille, että lakiehdotus
voidaan tältä osin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Asunnon käyttörajoitus
Asuntoa tai asuinrakennusta on lakiehdotuksen 11 §:n
mukaan käytettävä pykälässä tarkoitettua avustusta
saaneen ja hänen ruokakuntansa tai avustuksen saantiedellytykset
täyttävän muun ruokakunnan asuntona viiden
vuoden ajan avustuksen myöntämisestä.
Säännös rajoittaa avustuksen saajan
oikeutta myydä tai muuten luovuttaa omistamansa asunto
samoin kuin oikeutta käyttää asuntoa
muuhun kuin pykälässä mainittuun tarkoitukseen.
Sääntelyä on arvioitava perustuslain
15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan näkökulmasta.
Rajoitus on lisäksi merkityksellinen perustuslain 9 §:n 1 momentissa
olevan sen säännöksen kannalta, jonka
mukaan Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla
ulkomaalaisella on vapaus valita asuinpaikkansa.
Sääntelyn taustalla on sinänsä hyväksyttävä pyrkimys
estää avustusten tuella korjattujen, rakennettujen
tai hankittujen asuntojen käyttäminen avustusjärjestelmän
päämääriä vaarantaviin tarkoituksiin.
Rajoitussäännös on kuitenkin muotoiltu
tarpeettoman laajaksi siltä osin kuin siinä edellytetään
asunnon tai asuinrakennuksen käyttämistä avustuksen
saajan ja hänen ruokakuntansa asuntona. Riittävää sääntelyn
tarkoituksen toteutumisen kannalta valiokunnan mielestä on,
että sääntely rajataan tältä osin
koskemaan vain avustuksen saajaa.
Ehdotettu viiden vuoden käyttörajoitus on verraten
pitkä. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden näkökulmasta
on toisaalta huomattava, että valtionapuviranomainen voi
11 §:n nojalla erityisestä syystä myöntää käyttörajoituksesta
vapautuksen. Esityksen perusteluissa erityisenä syynä mainitaan
asukkaan kuolema tai joutuminen pysyvästi laitoshoitoon.
Ongelmallista kuitenkin on, että toimivalta myöntää vapautus
käyttörajoituksesta perustuu säännöksen
sanamuodon perusteella myös tämänkaltaisissa
tapauksissa viranomaisen vapaaseen harkintaan (viranomainen "voi").
Sääntelyä on valiokunnan mielestä tärkeää täydentää niin,
että viranomaisen on myönnettävä vapautus
rajoituksesta sellaisissa tapauksissa, joissa rajoituksen voimassa
pitäminen olisi olosuhteet huomioon ottaen kohtuutonta.
Asetuksenantovaltuudet
Valtioneuvoston asetuksella voidaan lakiehdotuksen 6 §:n
3 momentin nojalla säätää avustuksen
enimmäismäärä pykälän
1 momentissa mainittua pienemmäksi prosenttiosuudeksi hyväksyttävistä kustannuksista.
Sama koskee avustusten euromääräisiä enimmäismääriä.
Avustuksia voidaan 6 §:n 1 momentin mukaan myöntää hankekohtaisen
harkinnan perusteella enintään momentin kohdissa
mainittu prosenttimäärä hyväksyttävistä kustannuksista
ja, kuten 3 §:stä ilmenee, valtion talousarviossa vahvistetun
enimmäismäärän rajoissa. Valtioneuvostolla
on vanhastaan ollut talousarvion soveltamismenettelyyn liittyvää norminantovaltaa
samoin
kuin toimivalta antaa budjetin määrärahanormeja
täydentäviä määräyksiä.
Perustuslain 80 §:n säännöksillä lainsäädäntövallan
siirtämisestä ja asetuksen antamisesta ei ole
ollut tarkoitus vaikuttaa valtioneuvoston tällaiseen norminantovaltaan
sitä rajoittavasti (HE 1/1998 vp,
s. 132/II). Valtioneuvoston toimivallasta on perustuslakiuudistuksen
jälkeen lisätty yleissäännös
valtion talousarviosta annettuun lakiin. Sen 7 c §:n mukaan
tarkempia säännöksiä määrärahan
talousarvion mukaisesta käyttämisestä voidaan
antaa valtioneuvoston asetuksella.
Ehdotettu valtuussäännös ei edellä esitetyn perusteella
vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen
(PeVL 47/2001 vp, s. 2—3).
Valtuudesta voi toisaalta saada vaikutelman, että valtioneuvostolla
olisi sen nojalla avoin toimivalta antaa asetuksella laista poikkeavia
säännöksiä, etenkin kun 6 §:n
1 momentissa ehdotetaan nimenomaan säädettäväksi
avustusten prosentuaalisista enimmäismääristä.
Asetuksenantajan tällaista toimivaltaa taas on vakiintuneesti
pidetty perustuslakivaliokunnan käytännössä ongelmallisena
(esim. PeVL 20/2004 vp, s. 4/II
ja siinä mainitut perustuslakivaliokunnan lausunnot). Valiokunta
pitää siksi aiheellisena sitoa valtuuden käyttäminen
joihinkin edellytyksiin, jos valtuutta — lakiehdotuksen
6 §:n 1 momentin säännösten
luonne ja valtion talousarviosta annetun lain 7 c § huomioon
ottaen — pidetään ylipäätään
tarpeellisena.
Valtioneuvoston asetuksella säädetään
lakiehdotuksen 6 §:n 2 momentin nojalla tarkemmin siitä,
mitä pykälän 1 momentin 1 ja 6 kohdassa
tarkoitetut erityiset syyt ovat. Lain ja asetuksen välisten
hierarkkisten suhteiden näkökulmasta ei ole tällaisessakaan — budjettisidonnaisessa
ja harkinnanvaraisia avustuksia koskevassa — sääntely-yhteydessä asianmukaista
valtuuttaa asetuksenantaja määrittelemään
lain soveltamisen kannalta merkityksellisiä lain käsitteitä.
Lakiehdotusta on siksi tarpeen täydentää perusluonteisella
"erityisen syyn" määritelmäsäännöksellä,
jolloin asetuksenantajan toimivalta järjestyy asianmukaisella
tavalla lakia tarkempien säännösten antamista
tarkoittavaksi.