Perustelut
Arvioinnin lähtökohdat
Hallituksen esityksessä ehdotetaan lakkautettavaksi
rekisteröity TEL-lisäeläkejärjestelmä siten,
että lisäeläketurvaa koskevat vakuutukset päätetään
suoraan lain nojalla vuoden 2016 lopussa. Lopettamisajankohtaan
mennessä ansaitusta lisäeläkkeestä muodostetaan
65 vuoden vanhuuseläkeikää vastaava vapaakirja
(1. lakiehdotuksen 30 b §:n 1 mom.). Lakkauttaminen tarkoittaa,
että lisäeläkkeen karttuminen päättyy eikä työnantajalta
tai työntekijältä enää peritä vakuutusmaksua.
TEL-lisäeläkevakuutuksen avulla työnantaja on
voinut tarjota työntekijälle pakollista eläketurvaa
paremman eläketurvan. Kysymys on työsopimussuhteen
ehdosta, jonka kustannuksista on vastannut työnantaja yksin
tai yhdessä työntekijän kanssa. Yksityisten
alojen rekisteröidyt lisäeläkejärjestelmät
suljettiin vuoden 2000 lopussa, eikä uusia lisäeläkevakuutuksia
ole voinut tämän jälkeen ottaa.
TEL-lisäeläkejärjestelmän
lakkauttamista perustellaan eläkejärjestelmän
selkeyttämisellä, yksinkertaistamisella ja hallinnollisten
kulujen vähentämisellä. Rekisteröidyllä lisäeläketurvalla
ei ole työntekijän eläketurvan kannalta
enää sitä taloudellista merkitystä,
joka sillä oli järjestelmän alkuvaiheessa.
Lisäeläkevakuutuksia on lukumääräisesti
vähän, ja lisäeläkkeen osuus työntekijöiden
kokonaiseläkkeistä on olennaisesti pienentynyt.
Järjestelmän hoitokustannukset ovat nousseet saatavaan
lisäeläketurvaan nähden kohtuuttoman
suuriksi (s. 11, 17). Lisäksi lisäeläketurvan
vakuutusmaksut ovat olleet liian alhaisia, minkä vuoksi
sen kustannuksia on huomattavalta osin katettu peruseläketurvan
vakuutusmaksuilla ja varoilla yhteisen tasausjärjestelmän
kautta (s. 8/I, 11).
Eläkelainsäädännön
muutosten valtiosääntöoikeudellinen arviointi
on perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa käytännössä perustunut
ennen muuta perustuslain 15 §:ssä säänneltyyn omaisuudensuojaan
ja perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettuun perustoimeentulon
turvaan.
Omaisuuden suoja
Eläkkeiden omaisuudensuoja pohjautuu valiokunnan käytännön
mukaan ajatukseen, että tietty ansiosidonnainen etuus,
ennen kaikkea oikeus työeläkkeeseen,
ansaitaan palvelussuhteen kestäessä. Tällä tavoin
ansaittavaa mutta vasta myöhemmin maksettavaa etuutta pidetään työsuorituksen
vastikkeen osana (PeVL 30/2005 vp, s.
2/I, PeVL 60/2002 vp, s. 2/I, PeVL
9/1999 vp, s. 2/I).
Perustuslakivaliokunta on todennut eläkeoikeuksien
perustuslainsuojassa olevan kysymys nimenomaan ansaituksi katsotun
konkreettisen taloudellisen edun, ei sen sijaan esimerkiksi tietyn
voimassa olevan eläkejärjestelmän suojaamisesta.
Valtiosäännön mukaisena lähtökohtana
on siten pidetty sitä, että tavallisella lailla voidaan
säätää eläkejärjestelmän
sisällöstä myös palvelussuhteessa
oleviin vaikuttavasti. Tavallisella lailla järjestettäviin,
jollei jostakin erityisestä syystä muuta johdu,
ovat kuuluneet muun muassa säännökset
eläkeiästä, eläkkeen kertymisestä ja
eläkkeiden tavoitetasosta. Tarkoitetunlaisen erityisen
syyn on katsottu voivan muodostua lähinnä siitä,
että eläkejärjestelyn muutokset toteutetaan
tavalla, joka joltain osin saisi aikaan ansaittuina pidettävien
eläke-etujen kohtuuttoman heikentymisen (PeVL 60/2002 vp, s. 2/II, PeVL
13/1995 vp, s. 2/I).
Ehdotetut muutokset eivät vaikuta maksussa oleviin
lisäeläkkeisiin eivätkä järjestelmän
lakkauttamiseen mennessä karttuneen lisäeläkkeen määrään.
Ehdotuksen mukaan työntekijällä säilyy
oikeus saada lisäeläketurvan mukaiset eläkkeensä lisävakuutuksen
mukaisessa eläkeiässä, jos työsuhde
lisäeläketurvan järjestäneeseen työnantajaan
jatkuu lisäeläkevakuutuksen mukaiseen vanhuuseläkeikään
saakka tai päättyy aikaisintaan neljä kuukautta
ennen kyseistä eläkeikää. Tämä vastaa
voimassa olevia säännöksiä.
Ehdotettu sääntely ei muodostu valiokunnan vakiintuneen
käytännön valossa ongelmalliseksi ansaitun
lisäeläkeoikeuden osalta.
Silloin kun työntekijän oikeus lisäeläketurvaan
perustuu työnantajan ja työntekijän väliseen
työsopimukseen, merkitsee rekisteröidyn TEL-työeläkejärjestelmän
lakkauttaminen karttumatta jäävän lisäeläketurvan
osalta työsuhteen ehtojen heikkenemistä. Tällaiseen
yksityisoikeudelliseen sopimukseen perustuva lisäeläketurva
nauttii eri tavoin omaisuudensuojaa kuin lakiin perustuvat eläkkeet
(PeVL 60/2002 vp, s. 3/II, PeVL
22/1995 vp, s. 2/I).
Perustuslakivaliokunta on useaan otteeseen arvioinut lainsäädännöllä toteutettavaa
taannehtivaa puuttumista sopimussuhteisiin (ks. kokoavasti PeVL
36/2010 vp, s. 2/II). Omaisuuden perustuslainsuoja
turvaa myös sopimussuhteiden pysyvyyttä, joskaan
kielto puuttua taannehtivasti sopimussuhteiden koskemattomuuteen
ei ole perustuslakivaliokunnan käytännössä muodostunut
ehdottomaksi. Varallisuusoikeudellisten oikeustoimien pysyvyyden
suojan taustalla on ajatus oikeussubjektien perusteltujen odotusten suojaamisesta
taloudellisissa asioissa. Perusteltujen odotusten suojaan on valiokunnan
käytännössä katsottu kuuluvan
oikeus luottaa sopimussuhteen kannalta olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia
sääntelevän lainsäädännön
pysyvyyteen niin, että tällaisia seikkoja ei voida
säännellä tavalla, joka kohtuuttomasti
heikentäisi sopimusosapuolten oikeusasemaa. Perusteltujen odotusten
ja luottamuksen suojan merkityksen on katsottu korostuvan, kun kyseessä on
lailla alun alkaen luotu erityisjärjestely (PeVL
4/2008 vp, s. 4/I, PeVL 25/2005
vp, s. 3/I ja PeVL 45/2002
vp, s. 3/I). Valiokunta on arvioinut tällaistakin
omaisuuden suojaan puuttuvaa sääntelyä perusoikeuksien
yleisten rajoitusedellytysten, kuten sääntelyn
tarkoituksen hyväksyttävyyden ja sääntelyn
oikeasuhtaisuuden, kannalta (PeVL 1/2003 vp,
s. 3—4, PeVL 63/2002 vp, s.
2—3, PeVL 45/2002 vp, s. 3).
Ehdotetulle sääntelylle on valiokunnan mielestä edellä kuvatut
perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät
perusteet. TEL-lisäeläketurvan piirissä on
järjestelmän lakkauttamisen aikaan verraten suppea
henkilöryhmä. Karttumatta jäävä lisäeläketurva
on valtaosalla työntekijöistä rahamäärältään
hyvin vähäinen, mutta pienellä osalla
merkityksellinen. Suhteellisuusvaatimuksen kannalta on merkityksellistä suhteellisen
pitkä kolmen vuoden siirtymäaika. Se mahdollistaa
riittävän ajan sopimusosapuolille tarkistaa työsuhteen
ehtoja muuttuneita tilanteita vastaavasti. Lisäksi 1. lakiehdotukseen
sisältyy siirtymäsäännöksiä,
jotka pehmentävät ehdotettujen muutosten vaikutuksia
työntekijän kannalta. Näitä ovat
eläkelaitoksen tiedotusvelvollisuus lisäeläkevakuutuksen
järjestäneelle työnantajalle ja vakuutuksen
piiriin kuuluville työntekijöille ja työnantajan
oikeus kertamaksulla ostaa lisäeläkkeen määrän
korotusta. Ehdotus ei näin toteutettuna muodostu perustuslain omaisuudensuojasäännöksen
kannalta ongelmalliseksi.
Perustoimeentulon turva
Perustuslain 19 §:n 2 momentin mukaan lailla taataan
jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan muun muassa työkyvyttömyyden
ja vanhuuden aikana sekä huoltajan menetyksen perusteella.
Perustuslaki asettaa lainsäätäjälle
velvoitteen taata jokaiselle perustoimeentulon turvaa tarvitsevalle
subjektiivinen oikeus tällaiseen julkisen vallan järjestämään
turvaan (PeVM 25/1994 vp, s. 10/II).
Perustuslain 19 §:n 2 momentissa ei kuitenkaan turvata
esimerkiksi jotakin työeläkejärjestelmää sinänsä vaan
ylipäätään yksilön
oikeutta perustoimeentulon turvaan (PeVL 30/2005 vp,
s. 2/II, PeVL 60/2002 vp, s. 4/I).
Ehdotettu rekisteröidyn TEL-lisäeläkejärjestelmän
lakkauttaminen ei vaikuta valtiosääntöoikeudellisesti
merkityksellisellä tavalla perustoimeentulon turvaan.