Perustelut
Työntekijöide n käytössä olevien
tilojen tarkastus ja omaisuuden haltuun ottaminen
Merityösopimuslakiehdotuksen 4 luvun 7 §:n 1 momentissa
kielletään työntekijää tuomasta alukselle
mitään, joka voi aiheuttaa vaaraa alukselle, aluksessa
oleville tai lastille taikka aiheuttaa epäjärjestystä aluksessa.
Pykälän 2 momentin nojalla aluksen päälliköllä on
oikeus tarkastuttaa työntekijän hallussa olevat
tilat, jos on aihetta epäillä, että alukseen
on tuotu jotain, mistä saattaa aiheutua vaaraa tai epäjärjestystä. Tarkastus
on toimitettava todistajien läsnä ollessa.
Kotirauhan piiri kattaa lähtökohtaisesti kaikenlaiset
pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat (PeVL
49/2005 vp, s. 3/II, PeVL 8/2006 vp,
s. 2/I). Tarkastusten ulottaminen työntekijän hallussa
oleviin tiloihin tarkoittanee mahdollisuutta suorittaa tarkastus
myös työntekijän asumistiloissa. Sääntelyä on
siksi arvioitava perustuslaissa turvatun kotirauhan suojan kannalta.
Aluksissa ja muissa kulkuneuvoissa olevien asuintilojen on valiokunnan
käytännössä katsottu jäävän
kotirauhan eräänlaiselle reuna-alueelle (PeVL
8/1994 vp, s. 3—4). Aluksia käytetään sekä liikkumiseen
että asumiseen, ja valiokunta on todennut tällaisen
kaksinaiskäytön voivan olla valtiosääntöoikeudelliselta
kannalta huomionarvoinen seikka. Niinpä valiokunta
on muun muassa matka-autojen ja asuntovaunujen erikoiseen asemaan
viitaten katsonut, että niitä tulee rajavalvonnan
ja rajatarkastusten tarkoitusten saavuttamiseksi voida esimerkiksi
rajanylityspaikoilla kohdella samoin kuin muita kulkuneuvoja
(PeVL 17/1998 vp, s. 4/II).
Valiokunta on katsonut näiden lähtökohtien
soveltuvan myös alusten turvatarkastuksiin (PeVL
6/2001 vp, s. 4/II, PeVL 16/2004
vp, s. 5/II). Lähtökohtia voidaan
soveltaa myös merityösopimuslakiehdotuksen 4 luvun
7 §:n säännösten arviointiin.
Lailla voidaan perustuslain 10 §:n 3 momentin nojalla
säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai
rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan
piiriin ulottuvista toimenpiteistä. Työntekijöiden
hallussa olevissa tiloissa toimitettavilla tarkastuksilla pyritään
parantamaan aluksen, siinä olevien henkilöiden
ja lastin turvallisuutta. Sääntelyllä on
siten perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät
perusteet.
Tarkastus voidaan ehdotuksen perusteella tehdä työntekijän
hallussa olevissa tiloissa, jos on aihetta epäillä,
että alukseen on tuotu jotain, mistä saattaa aiheutua
vaaraa tai epäjärjestystä. Aluksen päälliköllä on
tarvittaessa oikeus ottaa vaaraa tai epäjärjestystä aiheuttavat
esineet, kuljettaa ne maihin tai sen ollessa välttämätöntä hävittää ne.
Tarkastusvaltuuden ja omaisuuden haltuun ottamisen perustava aineiden
ja esineiden määrittely on säännöksessä huomattavan väljä ja
sellaisena tuo sääntelyn piiriin hyvin monenlaisia
esineitä ja aineita. Jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin
käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä,
on momenttia täsmennettävä koskemaan
aineita ja esineitä, joilla voidaan aiheuttaa vaaraa alukselle,
siellä oleville henkilöille ja omaisuudelle sekä vakavaa
haittaa aluksen yleiselle järjestykselle (vrt. PeVL
5/2006 vp, s. 5/I).
Tarkastusvaltuuden käyttö ei voi myöskään perustua
yleiseen epäilyyn, että alukseen on tuotu vaaraa
aiheuttavia aineita tai esineitä, vaan edellytyksenä tulee
olla konkreettinen ja yksilöity syy epäillä tällaisia
aineita tai esineitä olevan aluksessa. Säännökseen
on tarpeen myös lisätä maininta siitä,
että tarkastus aluksessa olevissa asumistiloissa voidaan
toimittaa vain, jos se on välttämätöntä tarkastuksen
kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi (PeVL 40/2002
vp, s. 2/I, PeVL 44/2002
vp, s. 3/II).
Tarkastuksessa löydettyjen aineiden ja esineiden haltuun
ottamisessa ja hävittämisessä on kysymys
perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan
rajoittamisesta. Valiokunta ei ole pitänyt esineen tai
aineen pois ottamista ongelmallisena, jos sen hallussapito on laissa
tai lain nojalla kielletty. Jos taas henkilöllä on
lähtökohtaisesti oikeus pitää esine
tai aine hallussaan, sen pois ottaminen merkitsee vähäistä puuttumista omaisuudensuojaan,
jos kysymys on tilapäisestä omaisuuden käytön
rajoittamisesta ja sillä on perusoikeusjärjestelmän
kannalta painavat perusteet (PeVL 30/2010 vp,
s. 8/II). Säännöstä on muutettava
siten, että haltuunotetut aineet ja esineet tulee luovuttaa
poliisille tai, jollei siihen ole lain mukaan estettä,
palauttaa henkilölle hänen poistuessaan alukselta.
Nämä muutokset ovat edellytyksenä lakiehdotuksen
käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Valiokunta huomauttaa vielä, ettei ehdotuksesta käy
ilmi, mikä on sen suhde eräiden alusten ja niitä palvelevien
satamien turvatoimista ja turvatoimien valvonnasta annettuun lakiin (485/2004).
Kyseisessä laissa säädetään
aluksia ja niissä olevia henkilöitä vahingoittavien
tekojen estämiseksi suoritettavista tarkastuksista aluksessa
ja yksinomaan asuintiloina käytettävissä alusten
osissa, vaarallisten aineiden ja esineiden poisottamisesta ja niiden
käsittelemisestä. On ilmeistä, että ne
ovat soveltamisalaltaan osittain päällekkäiset
ja keskenään ristiriitaiset.
Aluksesta poistumisen estäminen
Merityösopimuslakiehdotuksen 13 luvun 19 §:n 1
momentin mukaan aluksen päällikkö voi
estää aluksessa tehdystä rikoksesta todennäköisin
syin epäiltyä työntekijää poistumasta
alukselta, jos rikoksesta säädetty ankarin rangaistus
on vähintään kaksi vuotta vankeutta.
Lisäksi edellytyksenä on, että epäillyn
henkilökohtaisten olosuhteiden, epäiltyjen rikosten
määrän tai laadun taikka muiden vastaavien
seikkojen perusteella on syytä epäillä,
että hän lähtee pakoon taikka muuten
välttää esitutkintaa tai oikeudenkäyntiä,
eikä poistumisen estäminen ole kohtuutonta ottaen huomioon
asian laatu sekä rikoksesta epäillyn terveydentila
ja muut henkilökohtaiset olosuhteet.
Sääntelyssä on kysymys mahdollisuudesta
rajoittaa perustuslain 9 §:ssä turvattua liikkumisvapautta,
mutta ainakin pitkään jatkuva poistumisen estäminen
merkitsee myös perustuslain 7 §:ssä turvatun
vapauden riistämistä eli järjestelyä,
jolla henkilöä kielletään ja
estetään poistumasta hänelle määrätystä hyvin
rajatusta olinpaikasta (HE 309/1993 vp,
s. 48/I, PeVL 5/2006 vp, s.
6/II).
Aluksesta poistumisen estämiselle on olemassa oikeudenkäynnin
ja rangaistuksen turvaamisen täytäntöönpanon
varmistamiseen liittyvä perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävä peruste. Sääntelyä voidaan
pitää myös riittävän täsmällisenä ja
tarkkarajaisena.
Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta on merkityksellistä,
ettei poistumista saa estää, jos se on kohtuutonta
huomioon ottaen asian laatu ja rikoksesta epäillyn henkilökohtaiset
olosuhteet. Sen sijaan on ongelmallista, ettei poistumisen estämiselle
ole asetettu määräaikaa tai sitä,
että rikoksesta epäilty on viipymättä luovutettava
viranomaiselle. Sääntelyä on täydennettävä niin, ettei
liikkumisvapautta voida rajoittaa pitempään kuin
se on välttämätöntä.
Pykälän 3 momentin perusteella päätös
poistumisen estämisestä raukeaa, kun rikoksesta epäilty
luovutetaan Suomen tai muun valtion toimivaltaisen viranomaisen
huostaan. Säännös ei perusta toimivaltaa
luovuttaa rikoksesta epäiltyä, vaan se asettaa
aluksesta poistumisen estämiselle ehdottoman takarajan.
Rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta säädetään
erityislainsäädännössä.
Säännöksen tarkoitusta on perustuslain
124 §:n johdosta selvennettävä, esimerkiksi
viittaussäännöksellä luovuttamista koskevaan
lainsäädäntöön, jotta
lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain
säätämisjärjestyksessä.
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin
viranomaiselle
Aluksen päällikölle annetaan merityösopimuslakiehdotuksen
4 luvun 7 §:n 2 momentissa oikeus tarkastuttaa työntekijän
hallussa olevat tilat ja 13 luvun 19 §:n 1 momentissa oikeus
estää rikoksesta epäillyn työntekijän
poistuminen aluksesta. Lisäksi 13 luvun 18 §:ssä ehdotetaan
säädettäväksi päällikön
ja häntä avustavan henkilön voimakeinojen
käytöstä ja matkustajien kuljetusta suorittavan
aluksen päällikön oikeudesta asettaa
järjestyksenvalvoja. Viimeksi mainittu pykälä vastaa
sisällöltään voimassa olevia
merilain ja merimieslain pykäliä, jotka on säädetty perustuslakivaliokunnan
myötävaikutuksella, eikä sääntelyn
valtiosääntöoikeudellinen uudelleen arviointi
ole tarpeen (PeVL 44/1998 vp, PeVL
31/2002 vp).
Tarkastusvaltuutta, omaisuuden haltuun ottamista ja poistumisen
estämistä koskevaa sääntelyä on
arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta. Perustelujen
(s. 118) mukaan aluksen päällikön toimivaltuuksia
perustellaan "merenkulun erityisolosuhteilla" ja sillä,
että "aluksella vallitsee erikoislaatuiset (suljetut) olosuhteet".
Aluksen ollessa merellä viranomaisavun saaminen voi olla
hidasta ja vaikeaa. Siksi aluksen, sillä olevien henkilöiden
ja lastin turvallisuuteen liittyvien tehtävien antamista
yksityiselle voidaan pitää perustuslain 124 §:ssä tarkoitetulla
tavalla tarpeellisena tehtävien tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi.
Tehtävän antaminen yksityiselle ei saa vaarantaa
perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon
vaatimuksia. Viittausta hallinnon yleislakeihin ei enää nykyisin
ole perustuslain 124 §:n takia välttämätöntä sisällyttää lakiin,
koska hallinnon yleislakeja sovelletaan niiden sisältämien
soveltamisalaa, viranomaisen määritelmää tai
yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien
säännösten nojalla myös yksityisiin
niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä (ks. PeVL
13/2010 vp, s. 3/II ja PeVL
42/2005 vp, s. 3/II).
Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
kuitenkin antaa vain viranomaisille. Perustuslakiuudistuksen esitöiden mukaan
merkittävänä julkisen vallan käyttämisenä on
pidettävä esimerkiksi itsenäiseen harkintaan
perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja
tai puuttua muuten merkittävällä tavalla
yksilön perusoikeuksiin (HE 1/1998 vp,
s. 179/II, PeVL 28/2001 vp,
s. 5—6). Valiokunta on käytännössään
katsonut, että kotirauhan piiriin kohdistuvat tarkastusvaltuudet
merkitsevät oikeutta puuttua merkittävällä tavalla
perustuslaissa jokaiselle turvattuun kotirauhan suojaan eikä tällaista
valtuutta voida näin ollen antaa yksityiselle tavallisella
lailla (ks. PeVL 40/2002 vp, s. 3/II ja PeVL
46/2001 vp, s. 3/II). Valiokunta on
kuitenkin pitänyt perustuslain 124 §:n kannalta mahdollisena,
että myös muulla kuin viranomaisella on itsenäinen
oikeus päästä sisälle ajoneuvoissa
oleviin asumistiloihin, jotka kuuluvat kotirauhan eräänlaiselle
reuna-alueelle (PeVL 40/2002 vp, s.
4/I, PeVL 16/2004 vp, s. 5/II).
Ehdotus ei vaikuta lain säätämisjärjestykseen,
mutta valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä,
että 4 luvun 7 §:n 2 momenttia täsmennetään
siten, että viranomaisten ohella ainoastaan aluksen päällikkö tai
alukselle asetettu järjestyksenvalvoja voi toimittaa tarkastuksen
kotirauhan piirissä.
Muulle kuin viranomaiselle on annettu liikkumisvapauden ja henkilökohtaisen
vapauden rajoittamiseen oikeuttavia toimivaltuuksia perustuslakivaliokunnan
myötävaikutuksella muun muassa lastensuojelussa
(PeVL 5/2006 vp, PeVL 58/2006
vp) ja merenkulussa (PeVL 44/1998 vp)
Järjestyksenvalvojista annetun lain 7 §:n 4 momentin
nojalla aluksella järjestystä häiritsevä ja
turvallisuutta vaarantava kiinni otettu saadaan aluksen päällikön
määräyksestä pitää säilössä,
kunnes alus seuraavan kerran saapuu satamaan, jollei kiinniottamisen
peruste ole sitä ennen lakannut.
Ehdotettua aluksesta poistumisen estämistä voidaan
pitää perusoikeuksien kannalta lievempänä kuin
säilössä pitämistä.
Sääntelyn valtiosääntöisen
hyväksyttävyyden kannalta on merkitystä,
että poistuminen voidaan estää ainoastaan aluksella
törkeään rikokseen todennäköisin
syin epäillyltä laivan työntekijältä.
Yhdistymisvapaus
Merityösopimuslakiehdotuksen 13 luvun 4 §:ssä säädetään
työnantajan ja työntekijän positiivisesta
ja negatiivisesta yhdistymisvapaudesta. Ehdotus vastaa työsopimuslain
13 luvun 1 §:ää. Työsopimuslakiehdotuksesta
antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta totesi pykälän tarkoituksena
olevan sisältää nimenomaiset säännökset
perustuslain 13 §:ssä turvatusta positiivisesta
ja negatiivisesta yhdistymisvapaudesta (PeVL
41/2000 vp, s. 8/I). Valiokunta ehdotti tuolloin,
että ehdotuksesta poistetaan aiheettomasti käytetty
kriteeri "luvallinen". Pykälän yhdistykseen kuulumista
koskevasta, ensimmäisestä virkkeestä se
poistettiin, mutta se jäi toiseen, yhdistyksen perustamista
koskevaan, virkkeeseen. Nyt käsiteltävänä olevasta
ehdotuksesta kriteeri on syytä poistaa jälkimmäisestä virkkeestä.
Asetuksenantovaltuus
Merityösopimuslakiehdotuksen 13 luvun 16 §:ssä säädetään
työntekijän oikeudesta saada työnantajalta
korvaus henkilökohtaisen omaisuuden menetyksestä,
joka on johtunut aluksen tuhoutumisesta, merirosvouksesta, tulipalosta tai
muusta alusta kohdanneesta vahingosta. Pykälä sisältää valtuuden,
jonka mukaan työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella
säädetään tarkemmin korvauksen
perusteista ja korvausmääristä. Lakiehdotus
ei kuitenkaan sisällä lainkaan säännöksiä korvauksen
määrästä, ja perusteita koskeva
sääntely jää avoimeksi. Lakiehdotusta on
täydennettävä korvauksen määrää ja
perusteita koskevin osin, jota lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.