Perustelut
Asetuksenantovaltuudet
Ehdotetun lain pääasiallisena tarkoituksena
on saattaa maa- ja puutarhatalouden kansallisia tukia koskeva lainsäädäntö vastaamaan
perustuslaista johtuvia vaatimuksia nostamalla sääntelyä tukijärjestelmän
perusteista lain tasolle. Lakiehdotus sisältää säännöksiä eri
tukimuodoista, tukien määräytymisperusteista
sekä tukien alentamisesta ja epäämisestä samoin
kuin tukijärjestelmän piiriin kuuluvista maa-
ja puutarhatalouden harjoittajista. Merkittävä osa
tukijärjestelmän sääntelystä on
kuitenkin ehdotettu toteutettavaksi lakia alemmanasteisilla säädöksillä.
Tukien määristä, yksikkötuen
tasoista ja tukialueista säädetään
lakiehdotuksen 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston
asetuksella. Samoin valtioneuvoston asetuksella on ehdotettu säädettäväksi
paitsi kunkin tukimuodon erinäisistä yksityiskohdista
myös tuen muista ehdoista ja määräytymisperusteista
(9 §:n 3 mom., 10 §:n 6 mom., 11 §:n
4 mom., 12 §:n 4 mom., 13 §:n 4 mom.
ja 14 §:n 4 mom.). Muiden kuin lakiehdotuksen
9—14 §:ssä tarkoitettujen tukien osalta
valtioneuvoston asetuksella säädetään 15 §:n
3 momentin nojalla myös tukimuodoista ja tukien kestosta.
Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella
annetaan lakiehdotuksen mukaan säännöksiä kunkin
tukimuodon teknisluonteisista yksityiskohdista (9 §:n 4
mom., 10 §:n 7 mom., 11 §:n 5 mom., 12 §:n
5 mom., 13 §:n 5 mom. ja 14 §:n 5 mom.).
Lainsäädäntövallan laajahkoon
delegointiin perustuvaa ehdotusta on arvioitava perustuslain 80 §:n
kannalta. Sen 1 momentin mukaan valtioneuvosto ja ministeriö voivat
antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn
valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista,
jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Perustuslain
80 §:n 1 momentin lähtökohtana on, että asetukset
antaa valtioneuvosto. Ministeriö voidaan valtuuttaa antamaan
asetuksia lähinnä teknisluonteisissa sekä yhteiskunnalliselta
ja poliittiselta merkitykseltään vähäisehköissä asioissa
(ks. PeVL 34/2000 vp, s. 3—4
ja PeVL 43/2000 vp, s. 2—3).
Valtuuttavaan lakiin kohdistuu perustuslakivaliokunnan käytännössä asetettuja
vaatimuksia sen täsmällisyydestä ja tarkkuudesta.
Kansallisten tukien sallittavuutta määrää Suomen
liittymisestä Euroopan unioniin tehty sopimus, Euroopan
yhteisön perustamissopimuksen 87—89 artikla ja
muu Euroopan yhteisön lainsäädäntö.
Tukia voidaan lakiehdotuksen 1 §:n mukaan myöntää tämän
sääntelyn puitteissa ja valtion talousarvioon
otettavan määrärahan rajoissa. Tuet ovat
siten harkinnanvaraisia. Lailla ei ole ehdotettu säädettäväksi
tukijärjestelmän soveltamisalan piiriin kuuluvan
henkilön oikeudesta saada tukea. Kansalliset tuet ovat
kuitenkin maa- ja puutarhataloutta harjoittavan kannalta tärkeitä tulonlähteitä,
minkä vuoksi tukijärjestelmän perusteista
on perusteltua säätää lailla.
Valtioneuvoston asetuksenantovaltuudet ovat lakiehdotuksessa
yleensä riittävän tarkasti rajattuja.
Valtuudet rajautuvat Euroopan yhteisön lainsäädännön
mukaisiin kansallisiin tukimuotoihin, minkä lisäksi
niitä rajaavat ehdotetun lain säännökset
ja eduskunnan päätökset valtion talousarvioon
otettavista määrärahoista, niiden käyttötarkoituksista
ja muista talousarvion perusteluista (ks. PeVL 13/1994
vp). Valtioneuvostolla on vanhastaan ollut talousarvion
soveltamismenettelyyn liittyvää norminantovaltaa
samoin kuin toimivalta antaa budjetin määrärahanormeja
täydentäviä määräyksiä.
Perustuslain säännöksillä lainsäädäntövallan
siirtämisestä ja asetuksen antamisesta ei ole
ollut tarkoitus vaikuttaa valtioneuvoston tällaiseen norminantovaltaan
sitä rajoittavasti (ks. HE 1/1998 vp, s.
132/II). Valtioneuvoston toimivallasta on perustuslakiuudistuksen
jälkeen lisätty yleissäännös
valtion talousarviosta annettuun lakiin. Sen 7 c §:n mukaan
tarkempia säännöksiä määrärahan
talousarvion mukaisesta käyttämisestä voidaan
antaa valtioneuvoston asetuksella.
Ehdotus tarkemman tukisääntelyn delegoimisesta
valtioneuvoston asetuksella toteutettavaksi ei edellä esitetyn
perusteella ole perustuslain kannalta ongelmallinen. Valiokunta
pitää kuitenkin asianmukaisena, että valtuuksien nojalla
annettavien asetusten muuta sääntelyä täsmentävä luonne
ilmenee ehdotettua selvemmin itse valtuussäännösten
tekstistä (esim. "Valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin...;
ks. PeVL 39/2001 vp, s. 2/II).
Sama huomautus koskee ehdotettuja säännöksiä maa-
ja metsätalousministeriön asetuksenantovaltuuksista.
Tukijärjestelmän budjettisidonnaisuuden (ja EU-sidonnaisuuden)
vuoksi ei valiokunnan mielestä ole estettä sille,
että valtioneuvosto voi lakiehdotuksen 15 §:n
3 momentin nojalla säätää lain
9—14 §:ssä tarkoitettuja järjestelmän
perusrakenteisiin kuuluvia tukia täydentävistä tukimuodoista.
Valiokunta korostaa, että perustuslain 80 §:n 1
momentin säännös lain alasta rajoittaa
suoraan asetuksella annettavien säännösten
sisältöä samoin kuin valtuussäännösten
tulkintaa (ks. esim. PeVL 39/2001 vp,
s. 3/I). Valtioneuvoston tai ministeriön asetuksella
ei siten voida antaa säännöksiä yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista eikä muista
lain alaan kuuluvista asioista. Tuen hakijaan ei esimerkiksi
voida asetuksella kohdistaa muita kuin laista johtuvia velvoitteita
säädettäessä tukimuotoja koskevissa valtuussäännöksissä tarkoitetuista
"muista tuen ehdoista ja määräytymisperusteista"
tai 7 §:n 2 momentissa tarkoitetuista sitoumukseen
perustuvien "tukien ehdoista". Valiokunta huomauttaa, että valtioneuvoston
asetuksella ei voida lakiehdotuksen 4 §:n 2 momentin nojalla
antaa yksilön oikeusaseman perusteisiin tai muuten lain
alaan kuuluvia säännöksiä Euroopan
yhteisön asettamien tukiehtojen toimeenpanosta (ks. myös PeVL
26/2001 vp, s. 6/I).
Lakiehdotuksen 18 §:n 3 momentin mukaan saman pykälän
1 momentin säännöksistä voidaan
poiketa valtioneuvoston asetuksella säädettävissä tapauksissa.
Valtuutus on liian avoin. Esityksen perusteluista (s. 16/I)
ilmenee, että valtuus on tarpeen lähinnä valvontaseuraamusten
yhteensovittamiseksi ja kohtuuttoman ankarien seuraamusten välttämiseksi.
Valtuutusta on välttämätöntä täsmentää sen
tarkoitusta paremmin vastaavaksi.
Lakiehdotuksen 25 §:n 1 momentin mukaan laissa tarkoitettua
tukea haetaan toimivaltaiselta maaseutuelinkeinoviranomaiselta.
Saman pykälän 3 momentin perusteella näyttää kuitenkin
siltä, että maa- ja metsätalousministeriö voisi
säätää toimivaltaisesta viranomaisesta.
Koska tukisääntely on tuen saajan kannalta merkitykseltään
rinnastettavissa hänen oikeuttaan koskevaan sääntelyyn,
on välttämätöntä, että toimivaltainen
viranomainen ilmenee laista ehdotettua täsmällisemmin
(ks. esim. PeVL 7/2001 vp, s. 4/II
ja PeVL 21/2001 vp, s. 4/I).
Vähimmäisvaatimus on, että laissa luetellaan
siinä tarkoitettavat mahdolliset toimivaltaiset viranomaiset.
Neuvottelumenettely
Lain 8 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi
valtion ja maataloustuottajien keskusjärjestöjen
välisistä neuvotteluista kansallisia tukia koskevien
esitysten tekemisestä Euroopan yhteisöille. Ehdotus
vastaa asiallisesti voimassa olevan lain 4 §:ää,
joka on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella
(PeVL 13/1994 vp ja PeVL 13a/1994
vp). Valiokunta on tuolloin arvioinut perustuslain
kannalta ongelmattomaksi sellaisen menettelytapavelvoitteen, joka
ei lopullisesti sido valtioneuvoston ratkaisuvaltaa. Tätä kantaansa
vastaavasti valiokunta pitää lakiehdotuksen 8 §:n
2 momentin sanamuodon tarkistamista välttämättömänä.
Siitä tulee ehdotettua selvemmin ilmetä, että ratkaisuvalta
esityksen tekemisestä kuuluu kaikissa tapauksissa valtioneuvostolle.
Momentti voisi kuulua esimerkiksi seuraavasti: "Valtioneuvosto päättää esityksen
tekemisestä Euroopan yhteisölle. Valtioneuvosto
päättää asiasta myös
siinä tapauksessa, että 1 momentissa tarkoitettua
sopimusta ei saada aikaan maa- ja metsätalousministeriön erikseen
asettamassa määräajassa."
Muita seikkoja
Lakiehdotuksen 27 §:stä tulee käydä ilmi,
että Maaseutuvirasto on pykälässä tarkoitettu
poikkeukset myöntävä viranomainen (ks.
30 §:n 2 mom.).
Lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentti sisältää informatiiviseksi
tarkoitetun viittauksen Maaseutuviraston määräystenantovaltaan.
Tästä on eri esityksen perusteella ehdotettu otettavaksi
säännökset maaseutuelinkeinojen tukitehtäviä hoidettaessa
noudatettavasta menettelystä annetun lain 13 §:ään.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut kyseistä valtuussäännöstä asianomaisesta esityksestä
antamassaan
lausunnossa (PeVL 46/2001 vp).