Perustelut
Perustuslain 18 §:n 2 momentti
Työllistävä koulutus.
Perustuslain 18 §:n 2 momentti sisältää julkiseen
valtaan kohdistuvat edistämisvelvollisuudet (PeVM
25/1994 vp, s. 6/II). Julkisen
vallan toimeksiantotehtävänä on työllisyyden
edistäminen ja pyrkimys turvata jokaiselle oikeus työhön.
Tämän perustuslainkohdan mukaan oikeudesta työllistävään
koulutukseen säädetään lailla.
Tärkein työllistävää koulutusta
nykyisin sääntelevä laki on työvoimapoliittisesta
aikuiskoulutuksesta vuonna 1990 annettu laki. Tämä ennen
perusoikeusuudistusta säädetty laki ei turvaa
työllistävään koulutukseen ns.
subjektiivista oikeutta. Perusoikeusuudistuksen esityöt eivät viittaa
siihen, että lainsäätäjän
olisi turvattava subjektiivinen oikeus työllistävään
koulutukseen. Samaan tapaan on ymmärrettävä valiokunnan
kannanotto siitä, että työvoimapoliittisesta
aikuiskoulutuksesta annettuun lakiin sisältyvä muutoksenhakukielto
ei ollut ongelmallinen sen perustuslain 21 §:n 1 momentissa
säädetyn oikeuden kannalta, jonka mukaan jokaisen tulee
saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös
tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen
käsiteltäväksi (PeVL 12/1997
vp, s. 2).
Perustuslain 18 §:n 2 momentissa käytetty sääntelyvaraus
"oikeudesta säädetään lailla" edellyttää perusoikeusuudistuksen
esitöiden mukaan lainsäätäjän
säätävän kyseisestä oikeudesta,
mutta jättää sääntelyn
yksityiskohdat lainsäätäjän
harkintaan. Tällaisessa tapauksessa perustuslaki sitoo
lainsäätäjän sisällöllistä harkintaa vähemmän
kuin silloin, kun oikeutta koskeva pääsääntö on
luettavissa itse perusoikeussäännöksestä (PeVM
25/1994 vp, s. 6/I).
Mahdollisuudet tarjota työvoimapoliittista aikuiskoulutusta
jäävät lakiehdotuksen 6 luvun 1 momentissa
nykyiseen tapaan riippumaan valtion talousarvion määrärahoista.
Perustuslaista ei aiheudu estettä tällaiselle
ratkaisulle. Valiokunta tähdentää perustuslaista
kuitenkin johtuvan lainsäätäjälle
yleinen velvollisuus huolehtia siitä, että lain
mukainen koulutusjärjestelmä turvaa tosiasiallisen
mahdollisuuden työllistävään koulutukseen
sellaiselle työkykyiselle ja työhaluiselle,
joka on koulutuksen puutteen vuoksi jäänyt pitkähköksi
ajaksi työttömäksi. Myöskään
eduskunta ei voi sivuuttaa tällaista julkisen vallan velvoitetta
päättäessään valtion
talousarviosta. Sama velvoite puolestaan muuntuu säännösten
soveltamisvaiheessa perusoikeusmyönteisen laintulkinnan
periaatteeksi.
Työnhakusuunnitelma.
Oikeus työnhakusuunnitelmaan rajautuu 4 luvun 4 §:ssä pelkästään
työttömiin työnhakijoihin. Tätä laajempaan
henkilöpiiriin ulottuva oikeus työnhakusuunnitelmaan olisi
paremmin sopusoinnussa julkisen vallan velvollisuuden kanssa edistää työllisyyttä
ja
pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön.
Erityisen perustelua on ulottaa oikeus ainakin sellaisiin henkilöihin,
joita uhkaa työttömyys.
Muita perusoikeusseikkoja
Julkisen työvoimapalvelun periaatteet.
Lakiehdotuksen 2 luvussa ovat säännökset
julkisessa työvoimapalvelussa noudatettavista periaatteista.
Sukupuolten välisen tasa-arvon edistämistä koskee
4 § ja kielellisiä oikeuksia 6 §. Nämä ehdotukset
liittyvät perustuslain 6 §:n 4 momenttiin ja 17 §:ään.
Säännösten normatiivisuus ja informatiivisuuskin
jäävät vähäisiksi,
mutta säännösten on tästä huolimatta
arvioitava olevan tarpeellisia.
Työvoimaviranomaisen tiedonsaantioikeus.
Lakiehdotuksen 11 luvun 6 §:n säännökset
tiedonsaantioikeudesta ovat huomattavan väljät,
erityisesti niiltä osin kuin oikeus kohdistuu yksittäisten
henkilöiden tietoihin. Asia on merkityksellinen perustuslain
10 §:n 1 momentissa mainitun yksityiselämän
suojan kannalta.
Lähemmin yksilöimättömiä tietoja
koskevaa pykälän 1 momentin 2 kohtaa tulee muuttaa
niin, että tietojensaanti kohdistuu pelkästään
säännöksessä tarkoitetun valvonnan
ja etuuksien kehittämisen kannalta välttämättömiin
tietoihin (PeVL 14/2002 vp, s. 2—4).
Tämä on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiseksi
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Sama vaatimus koskee momentin 1 kohtaa, jos se voi tarkoittaa yksittäisten
henkilöiden tietoja. — Valiokunta huomauttaa,
että tietojensaantioikeus ei ehdotuksen sanamuodon mukaan
ulotu salassa pidettäviin tietoihin.
Perustoimeentulon turva.
Työttömyysturvalaissa (HE 115/2002
vp, 1. lakiehdotus) säädettävät työttömyysetuudet
ovat valtiosääntöoikeudellisesti merkittäviä perustuslain
19 §:n 2 momentin näkökulmasta. Käsiteltävänä olevan
lakiehdotuksen 3 luvun 6 §:llä työhakemuksen
voimassaolosta on kiinteä yhteys työttömyysturvan saamisedellytyksenä olevaan
siihen seikkaan, että työtön hakee työtä.
Työnhakija työttömyysturvalakiehdotuksen
mielessä on työnhakijaksi rekisteröity
henkilö, joka on pitänyt työhakemuksensa
voimassa.
Työnhakijan on 3 luvun 6 §:n 2 momentin mukaan
pidettävä työhakemus voimassa työvoimatoimiston
määräämällä tavalla.
Hakemuksen voimassaolo lakkaa muun muassa (2 kohta) siinä tapauksessa,
että työnhakija laiminlyö toimiston edellyttämät
toimet hakemuksen pitämiseksi voimassa. Lakkaamisen seurauksena
työttömyysturvalain mukaiset työttömyysetuusoikeuden
saamisedellytykset eivät täyty. Säännöksessä tai
sen perusteluissa ei määritellä, mitä kyseiset
työvoimatoimiston määräämät
toimet voivat olla. Ehdotusta on asian perusoikeuskytkennän takia
välttämätöntä täydentää tällaisin
kuvauksin. Hallinnon suhteellisuusperiaatteen on lisäksi
asianmukaista näkyä sääntelystä siten,
että hakemuksen voimassaolon lakkaaminen liittyy ainoastaan
vakaviin laiminlyönteihin.
Avoimeksi 2 momentissa kokonaisuudessaan jää,
minkä ajan jälkeen voimassaololtaan lakannut työhakemus
voidaan saada uudelleen voimaan. Työttömyysturvalakiehdotuksen
2 luvun 8 §:n (HE 115/2002 vp,
1. lakiehdotus) perusteluissa käsitellään
sitä, että henkilö työnhakijana ollessaan
asettaa ehtoja tai rajoituksia, jotka estävät
tai vaikeuttavat työn tai työvoimapalveluiden
tarjoamista. Kyseinen sääntely kuitenkin koskee
työttömyysetuusoikeuden työvoimapoliittisia
edellytyksiä. Siinä ei voida ratkaista nyt käsiteltävänä olevaan
lakiehdotukseen kietoutuvaa kysymystä työhakemuksen
voimassaolon uusimisesta 3 luvun 6 §:ään
perustuvan lakkaamisen jälkeen. Asiasta on välttämätöntä säätää tässä yhteydessä.
Vastaavanlaisia ongelmia sisältyy 5 luvun 4 §:ään,
jonka 2 momentti koskee työnhakusuunnitelman toteuttamiseen
liittyvää työvoimatoimiston vaatimaa
lisäselvitystä. Laiminlyöntiin kytkeytyy
nimittäin pykälän 3 momentin viittauksen
mukaan työhakemuksen voimassaolon lakkaaminen. Lisäksi
saman momentin perusteella sovelletaan, mitä työttömyysturvalaissa
säädetään. Tämä tarkoittanee
60 päivän korvauksetonta määräaikaa
(HE 115/2002 vp, 1. lakiehdotuksen 2
luvun 18 ja 20 §). Epäselväksi jää,
seuraavatko kummatkin sanktiot samanaikaisesti, mikä olisi
selvästikin arveluttavaa perusoikeuksien rajoitusedellytyksiin
kuuluvan suhteellisuusvaatimuksen kannalta. Sääntelyn epätarkkuus
on valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen
perustuslain 19 §:n 2 momentin ja 80 §:n johdosta.
Sääntelyä tulee täsmentää.
Työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen ajan toimeentuloturva
on perustuslain 19 §:n 2 momentin kannalta merkityksellinen
kysymys. Työttömyyden aikaisessa koulutuksessa
opiskelijan toimeentulo tulee turvata tämän perustuslainkohdan
mielessä hyväksyttävällä tavalla. Opiskelijan
koulutusaikainen toimeentulo turvataan 9 luvun 1 §:n mukaan
perustuen tai ansiotuen muotoisen koulutustuen taikka
työttömyysturvalaissa säädettävän
työmarkkinatuen avulla. Ylläpitokustannusten korvaamisesta
säädetään lisäksi 10
luvussa. Valiokunnalla ei ole huomautettavaa näistä ehdotuksista.
Valituskiellot.
Lakiehdotuksen 13 luvun 4 § sisältää säännökset
muutoksenhakukielloista. Ehdotus näyttää vastaavan
1, 2 ja 4 kohdan osalta sitä esitystä, jota valiokunta
piti hyväksyttävänä vuonna 1997
(PeVL 12/1997 vp).
Ehdotuksen 2 kohdan muutoksenhakukielto koskee perustelujen
mukaan myös 3 luvun 10 §:n 2
momentissa ja 4 luvun 7 §:ssä säädettyjä työnantajan
palvelujen rajoituksia. Tällaisiin julkisten työnvälityspalveluiden
rajoituksiin kohdistuva valituskielto ei valiokunnan mielestä ole
sopusoinnussa perustuslain 21 §:n 2 momentin kanssa.
Ehdotuksen 3 kohdan mukaan valittaminen on kielletty työvoimatoimiston
päätöksestä, joka koskee työllistämistuen
myöntämistä. Työnantajalle myönnettävä työllistämistuki
on sidoksissa valtion talousarvion määrärahoihin
ja harkinnanvarainen toimenpide. Ehdotettu valituskielto ei siksi
ole ongelmallinen perustuslain 21 §:n 1 momentin
näkökulmasta. Saman pykälän 2 momentissa
turvattu muutoksenhakuoikeus puoltaa näidenkin ratkaisujen
saattamista valitusmahdollisuuden piiriin. Asiallisesti ottaen kysymys
on esimerkiksi siitä, että valitusmahdollisuus
on tarpeen viranomaistoiminnan asianmukaisuuden ja muun tasapuolisuuden
valvomiseksi sekä soveltamiskäytännön
yhdenmukaisuuden varmistamiseksi. Valiokunta katsoo, että perustuslaista
johtuvista syistä on vakavasti harkittava valituskiellon
poistamista tältä osin.
Ehdotuksen 5 kohdan mukainen valituskielto koskee 6 luvun 9 §:ssä tarkoitettua
päätöstä koulutuksen keskeyttämisestä.
Päätöksen tekee koulutuspalvelujen tuottaja
tai, jos se ei ole julkisen valvonnan alainen, työvoimaviranomainen.
Keskeytyksestä seuraa 12 luvun 3 §:n mukaisesti koulutustuen
ja muiden etuuksien maksamisen lakkaaminen. Tällaisen perustoimeentuloa
turvaavan etuuden menettäminen koskettaa asianomaisen oikeuksia
ja velvollisuuksia perustuslain 21 §:ssä tarkoitetuin
tavoin. Tästä syystä muutoksenhakukiellon
poistaminen on edellytys tavallisen lainsäätämisjärjestyksen
käyttämiselle. Lisäksi toimivaltainen
työvoimaviranomainen tulee 1 luvun 6 §:n säännökset
huomioon ottaen yksilöidä 6 luvun 9 §:ssä. — Asian jatkokäsittelyssä on
aiheellista varmistua muutoksenhakutien riittävästä yhtenäisyydestä.
Hallituksen esityksen suurena heikkoutena on perusteluissa tavoitellusta
"muutoksenhakuoikeuden [sääntelyn] läpinäkyvyydestä"
poiketen, että ehdotetun muutoksenhakusääntelyn
sisältö on vain vaivoin selvitettävissä.
Myös lainvalmistelun heikkouksia ilmenee. 4 §:n
4 kohdassa muutoksenhakukielto ulotetaan muihin kuin 2 §:n
1 momentissa tarkoitettuihin työvoima- ja elinkeinokeskuksen
sekä työvoimatoimiston päätöksiin.
Viittauksen kohteessa ei kuitenkaan mainita lainkaan työvoima-
ja elinkeinokeskuksen päätöksiä.
Lakitekstin kanssa suorassa ristiriidassa taas on perusteluissa
ilmaistu kanta, että 4 §:n muutoksenhakukiellot
koskisivat myös 1 §:n mukaista oikaisumenettelyä.
Asetuksenantovaltuudet
1 luvun 6 §:n 2 momentti.
Ehdotetun valtuutuksen sanamuodon mukaan valtioneuvoston asetuksella
olisi rajoituksetta mahdollista poiketa siitä lain peruslähtökohdasta,
että työvoimatoimisto sekä työvoima-
ja elinkeinokeskus hoitavat julkisen työvoimapalvelun toimeenpanotehtävät.
Perustelujen mukaan muina toimeenpanotehtävistä hoitavina
tulevat kysymykseen Kansaneläkelaitos ja työttömyyskassat.
Ne pääosin huolehtivatkin lakiehdotuksen 9 ja
10 luvussa säännellystä taloudellisten
etuuksien myöntämisestä ja maksamisesta.
Kun otetaan huomioon julkisen työvoimapalvelun määritelmä 1
luvun 2 §:ssä, on epäilyksetöntä,
että toimeenpanotehtävissä voi jo 9 ja
10 luvussa säädettyjen asioiden lisäksi
olla kysymys toimivallasta päättää yksilön
oikeuksista ja velvollisuuksista ja heidän etuuksistaan. Ehdotettu
valtuutus on näin ollen merkityksellinen myös
perustuslain 124 §:n kannalta. Vaikka sen mukaan on mahdollista
antaa julkinen hallintotehtävä muulle kuin viranomaiselle
myös lain nojalla, valiokunta pitää selvänä,
ettei laajuudessaan näin avoin valtuutus ole siinä tarkoitettu
tapa siirtää tehtäviä. Ehdotettu
valtuutus ei ole sopusoinnussa myöskään
sen perustuslain 21 §:n 1 momentin säännöksen
kanssa, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi
lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa.
Edellä esitetyn nojalla valiokunta pitää 6 §:n 2
momentin avointa valtuutussäännöstä perustuslainvastaisena.
Edellytyksenä tavallisen lainsäätämisjärjestyksen
käyttämiselle tältä osin on, että valtuutus
poistetaan tai sitä täsmennetään osoittamalla,
mitä toimeenpanotehtäviä voidaan valtioneuvoston
asetuksella siirtää muille, jolloin myös
nämä ulkopuoliset tahot tulee tavalla tai toisella
yksilöidä. Jälkimmäisessä vaihtoehdossa
saattaa sääntelyn selkeyden kannalta olla eduksi
hajottaa valtuutussäännös siirrettäviä toimeenpanotehtäviä koskeviin
lain osiin.
Valiokunta huomauttaa myös siitä perustuslaista
johtuvasta vaatimuksesta, että annettaessa hallintotehtäviä viranomaiskoneiston
ulkopuolelle on säännösperusteisesti
taattava oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattaminen
tässä toiminnassa (PeVM 10/1998
vp, s. 35/II). Seikka näyttää voivan
muodostua merkitykselliseksi ainakin työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen
koulutuspalvelujen tuottajiin nähden (6 luvun 1 §:n
2 momentti). Esityksen jatkokäsittelyssä on varmistuttava,
että lakiehdotus on tästäkin
näkökulmasta sopusoinnussa perustuslain kanssa.
3 luvun 2 §.
Tämän pykälän 3 momentti
ilmaisee luontevan nykyaikaisen säännön,
jonka mukaan asiakas voi työvoimatoimiston toiminta-alueesta
riippumatta saada palveluja siitä toimipisteestä,
missä niitä on tarjolla. Tarpeellisuudeltaan
vaikeasti ymmärrettävä sen sijaan on momentin
loppuosan säännös, joka yhtäältä sisältää oikeudellisesti
merkityksettömän lakiviittauksen ja toisaalta
valtuuden säätää valtioneuvoston
asetuksella palvelujen saamisesta toisin. Perusteluissa mainitut
nykyiset asetuksentasoiset sääntelyt eräiden
tuki- ja etuushakemusten jättämisestä määrättyyn
työvoimatoimistoon eivät vaikuta asiallisesti
perustelluilta. Tällaisin osin on joka tapauksessa kysymys
sellaisesta hakijan oikeuksien ja velvollisuuksien perusteisiin kuuluvasta
asiasta, josta perussääntelyn tulee olla laissa
eikä sitä ole perustuslain 80 §:n takia mahdollista
luoda vasta asetuksen säännöksin.
Muita seikkoja
Työvoimatoimikunnan kokoonpano.
Työvoimatoimikuntaan tulee 11 luvun 3 §:n
perusteella nimetä sekä naisia että miehiä.
Ehdotus on sukupuolten tasa-arvon edistämisen kannalta
vaatimattomampi kuin tasa-arvolain 4 §:n 2 momentti, jonka
kiintiösäännöksen mukaan naisia
ja miehiä on pääsääntöisesti
oltava kumpiakin vähintään 40 prosenttia.
Perustuslain 6 §:n 4 momentin valossa on huomion arvoista,
ettei tätä yleislaista poikkeavaa ehdotusta ole
lainkaan perusteltu.
Valtionavustuslain soveltaminen.
Valtionavustuslain soveltamista koskevaa 12 luvun 1 §:ää on sen
perustelut ja luvun 2 §:kin huomioon ottaen täydennettävä ainakin
maininnoin siitä, että kyseistä lakia
sovelletaan myös takaisinperintään.