Perustelut
Kotirauhan ja yksityiselämän suoja
Maaseutuelinkeinojen rahoituslain 44 §:n 3 momentissa
on ehdotettu (1. lakiehdotus) säädettäväksi
asunnossa toimitettavasta tarkastuksesta. Ehdotuksen mukaan tarkastus
saadaan — toisin kuin voimassa olevan lain mukaan — toimittaa myös
asunnossa, jos on perusteltua syytä epäillä Euroopan
yhteisön yhteisestä maatalouspolitiikasta annettuja
säännöksiä taikka lakia rikotun tai
rikottavan. Vastaavat tarkastusoikeuksien laajentamista merkitsevät
säännökset ovat porotalouden ja luontaiselinkeinojen
rahoituslain 40 §:n 3 momentissa (2. lakiehdotus)
ja kolttalain 20 §:ssä (3. lakiehdotus).
Ehdotuksia on arvioitava perustuslain 10 §:ssä turvatun
kotirauhan suojan kannalta. Lailla voidaan perustuslain 10 §:n
3 momentin mukaan säätää perusoikeuksien
turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan
piiriin ulottuvista toimenpiteistä. Perustuslakivaliokunta
on lausuntokäytännössään katsonut
kotirauhan piiriin ulottuvan toimen olevan hyväksyttävä "rikosten
selvittämiseksi", jos toimi sidotaan säännöksessä siihen,
että on olemassa konkreettinen ja yksilöity syy
epäillä lakia rikotun tai rikottavan (ks. esim. PeVL 20/2001
vp, s. 3/II).
Säännöksissä käytetyn
sanamuodon mukaan asunnon tarkastaminen näyttää olevan
mahdollista minkä tahansa lain rikkomista koskevan epäilyn
perusteella. Säännöksiä on valiokunnan mielestä välttämätöntä selventää niiden
tarkoitusta paremmin vastaavaksi siten, että niistä ilmenee,
minkä lainsäädännön
rikkomista koskevan epäilyn perusteella tarkastus voidaan
tehdä. Perustuslain 10 §:n 3 momentin johdosta
säännöksiin on kirjattava myös,
että tarkastus voidaan toimittaa asunnossa vain, jos se
on välttämätöntä tarkastuksen
kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi. Tällainen
maininta korostaa samalla asuntoon ulottuvan tarkastuksen poikkeuksellisuutta.
Näiden tarkistusten tekeminen on edellytyksenä sille,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Perustuslain 10 §:n 3 momentissa tarkoitettu kotirauhan
piiri kattaa lähtökohtaisesti kaikenlaiset pysyväisluonteiseen
asumiseen käytetyt tilat (ks. esim. PeVL 2/1996
vp ja PeVL 12/1998 vp). Sanaa
"asunto" on sen vuoksi tulkittava ja sovellettava laajasti. Tämän
mukaisesti sovellettuna ehdotetuissa säännöksissä käytetty
sanamuoto ei ole perustuslain 10 §:n kannalta ongelmallinen.
Säännökset tarkastusoikeuksista koskevat yleisesti
tukien myöntämiseen, maksamiseen ja käyttöön
"liittyviä" tarkastuksia (1. lakiehdotuksen 44 §:n
1 ja 2 mom., 2. lakiehdotuksen 40 §:n 1 ja 2 mom. ja 3.
lakiehdotuksen 20 §). Sääntelyn tällainen
väljyys on ongelmallista perustuslain 10 §:n 1
momentissa turvatun yksityiselämän suojan kannalta.
Säännöksiä on näiltä osin asianmukaista
tarkistaa ehdotettua täsmällisemmillä maininnoilla
tarkastusten tarkoituksesta esimerkiksi siten, että tarkastuksia
voidaan toimittaa sen selvittämiseksi, ovatko tuen myöntämisen
ja maksamisen edellytykset olleet olemassa sekä onko tuen
myöntämisen tai maksamisen ehtoja noudatettu (vrt.
1. lakiehdotuksen 41 §:n 1 mom.).
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin
viranomaiselle
Tarkastusoikeus voidaan 1. lakiehdotuksen 44 §:n
2 momentin ja 2. lakiehdotuksen 40 §:n 2 momentin
mukaan antaa myös ulkopuoliselle tilintarkastajalle. Näiltä osin
ehdotuksia on arvioitava perustuslain 124 §:n
kannalta. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan
antaa muulle kuin viranomaiselle lailla tai lain nojalla, jos se
on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi
eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän
hallinnon vaatimuksia.
Ulkopuolisen tilintarkastajan käyttäminen tarkastustehtävässä voi
olla tarkoituksenmukaista esimerkiksi tarkastustehtävän
laadun kannalta. Tehtävän antamisvaltuudesta säätämiselle
ei siten tältä osin ole estettä. Perustuslakivaliokunta
on vakiintuneesti katsonut, että säänneltäessä hallintotehtävän
antamista muulle kuin viranomaiselle on oikeusturvan ja hyvän
hallinnon vaatimusten noudattaminen turvattava säännösperusteisesti
(ks. esim. PeVL 26/2001 vp, s. 5/II).
Lakiehdotuksissa ovat säännökset tilintarkastajan
kelpoisuusvaatimuksista sekä tilintarkastajaan sovellettavasta
yleishallinto-oikeudellisesta lainsäädännöstä.
Ehdotuksia on syytä täydentää säännöksillä tarkastustehtävää suorittavan
tilintarkastajan virkavastuusta (vrt. HE 140/2001
vp, 2. lakiehdotuksen 7 a §).
Esityksen 3. lakiehdotuksen 55 §:n 2 momentin mukaan
kolttalain mukaisissa viranomaistehtävissä voidaan
käyttää apuna muun muassa Finnvera Oyj:tä ja
yksityisiä neuvontajärjestöjä sen
mukaan kuin valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetään.
Säännös on epäasianmukaisen
avoin, kun se sanamuotonsa perusteella näyttää mahdollistavan
yksityisen avun käyttämisen periaatteessa kaikissa
kolttalain mukaisissa viranomaistehtävissä.
Perustuslain 124 § kuitenkin rajoittaa suoraan tämän
kaltaista valtioneuvoston valtuutta. Yksityiselle ei perustuslain
vuoksi voida ehdotetun säännöksen nojalla
antaa merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä.
Yksityiselle voidaan antaa asetuksella lähinnä vain
viranomaista avustavia epäitsenäisiä tehtäviä,
koska tehtävän antaminen ei saa vaarantaa perusoikeuksia,
oikeusturvaa eikä muita hyvän hallinnon vaatimuksia.
Laissa on valiokunnan mielestä kuitenkin selvintä säätää ehdotettua
yksilöidymmin tehtävistä, joiden antaminen
viranomaiskoneiston ulkopuolelle on sopusoinnussa perustuslain 124 §:n
vaatimusten kanssa.
Perustuslain 124 §:ssä kielletään
merkittävän julkisen vallan käyttöä sisältävien
tehtävien antaminen muulle kuin viranomaiselle. Perustuslakiuudistuksen
esitöiden mukaan merkittävänä julkisen
vallan käyttämisenä on pidettävä esimerkiksi
itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta puuttua
merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin
(HE 1/1998 vp, s. 179/II, ks. myös PeVL
28/2001 vp, s. 5—6). Esityksen 1. lakiehdotuksen
44 §:n, 2. lakiehdotuksen 40 §:n ja 3. lakiehdotuksen
20 §:n tarkastusoikeuksia koskevien säännösten
perusteella on mahdollista, että muu kuin viranomainen
toimittaa tarkastuksen myös asunnossa. Tällaiset
ehdotukset merkitsevät valiokunnan mielestä oikeutta
puuttua merkittävällä tavalla perustuslailla
jokaiselle turvattuun kotirauhan suojaan. Jotta lakiehdotukset voidaan
käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä,
on tarkastusoikeussäännöksiin lisättävä maininta
siitä, että asunnossa tarkastuksen saa toimittaa
vain viranomainen.
Asetuksenantovaltuudet
Esityksen 1. ja 2. lakiehdotukseen sisältyy useita
sanonnaltaan väljähköjä valtuussäännöksiä valtioneuvoston
ja ministeriön asetuksenantovallasta. Elinkeinon
rahoittamista tarkoittavassa budjetti- ja osin EU-sidonnaisessa
sääntely-yhteydessä valtuussäännökset
ovat valiokunnan mielestä kuitenkin riittävän
täsmällisiä (ks. PeVL 46/2001
vp, s. 2 ja PeVL 47/2001 vp, s. 2—3).
Valtuutusten tulkintaa ja niiden nojalla annettavien säännösten
sisältöä rajoittaa myös suoraan
perustuslain 80 §:n 1 momentti, jonka mukaan lailla on
säädettävä yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista,
jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan (ks. esim. PeVL
39/2001 vp, s. 3/I). Siten esimerkiksi
1. lakiehdotuksen 11 §:ssä tarkoitetun korvauksen,
tuen tai palkkion hakijaan ei voida valtioneuvoston asetuksella
kohdistaa muita kuin laista johtuvia velvoitteita säädettäessä pykälän
valtuussäännöksissä tarkoitetuista
korvauksen tai vastaavan "yleisistä ehdoista".
Esityksen 1. lakiehdotuksen 37 §:n 1 momentin mukaan
valtioneuvoston asetuksella säädetään
tarkemmin säännöksessä tarkoitetun
maksuvapautuksen myöntämisestä erityisen
painavien syiden perusteella. Laissa on valiokunnan mielestä asianmukaista
luonnehtia niiden syiden tyyppiä, joiden perusteella maksuvapautus voidaan
myöntää ja joista valtioneuvoston asetuksella
voidaan antaa tarkempia säännöksiä. Sama
huomautus koskee 2. lakiehdotuksen 31 §:n 2 momenttia.
Esityksen 1. lakiehdotuksen 46 §:n 4 momentissa on
välttämätöntä rajoittaa
sanonnallisesti valtioneuvoston toimivaltaa säätää tuen
takaisinperintäajasta esimerkiksi siten, että lakiin
lisätään perussäännös
tuen perimisestä takaisin toimenpiteen syyhyn ja henkilön
maksukykyyn nähden kohtuullisessa ajassa. Valtioneuvosto voidaan
valtuuttaa asetuksella antamaan tällaista perussäännöstä tarkempia
säännöksiä. Sama huomautus koskee
2. lakiehdotuksen 45 §:n 1 momenttia.
Esityksen 1. lakiehdotuksen 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun
takausmaksun suuruuden sääntelystä valtioneuvoston
asetuksella ei ole huomautettavaa, koska yleisenä maksuperusteena noudatetaan
toiminnasta aiheutuneiden kustannusten kattamista (PeVL
2/2001 vp, s. 3/I). Jos sen sijaan aikomuksena
on joiltakin osin poiketa tästä lähtökohdasta,
tulee maksun suuruuden yleisistä perusteista säätää perustuslain
81 §:n 2 momentin takia lailla.
Maaseutuviraston määräyksenantovaltuudet
Lakiehdotukset sisältävät useita
säännöksiä Maaseutuviraston
määräystenantovallasta. Valtuudet rajautuvat
erinäisiin teknisluonteisiin ja vähäisiä yksityiskohtia
koskeviin seikkoihin, joiden osalta määräystenantovallan
osoittamiselle säänneltävän
alan asiantuntijavirastolle on sääntelyn kohteeseen
liittyviä erityisiä syitä. Valtuudet
ovat soveltamisalaltaan riittävän täsmällisesti
rajatut.
Valiokunta korostaa, että perustuslain 80 §:n 1
ja 2 momentin säännökset rajoittavat
suoraan viranomaismääräysten sisältöä samoin
kuin valtuussäännösten tulkintaa. Määräysten
antamiseen valtuuttavia lain säännöksiä on
lisäksi tulkittava supistavasti (PeVL 26/2001
vp, s. 6/I). Siten virasto voi esimerkiksi 1.
lakiehdotuksen 41 §:n 1 momentin tai 44 §:n 4
momentin nojalla antaa määräyksiä vain
joistakin käytännön valvonta-, seuranta-
tai tarkastustoimiin liittyvistä teknisistä seikoista
(PeVL 23/2000 vp, s. 7/II). Toimien
kohteina oleville ei viraston määräyksillä voida
asettaa muita kuin laista johtuvia velvoitteita.
Muita seikkoja
Esityksessä tarkoitettuja lakeja on ehdotettu muutettaviksi
lähinnä teknisesti ja pääasiassa Maaseutuviraston
perustamisesityksestä johtuvista syistä. Muutosehdotukset
kattavat vain osan verraten laajasta lainsäädännöstä,
joka on säädetty ennen perustuslakiuudistusta.
Valtioneuvoston tulee valiokunnan mielestä ryhtyä toimenpiteisiin
käsiteltävänä olevassa esityksessä tarkoitettua
alaa koskevan lainsäädännön
saattamiseksi muiltakin osiltaan vastaamaan perustuslain vaatimuksia.
Valmistelussa on kiinnitettävä huomiota siihen,
että sääntelyn kohteena olevien
elinkeinojen rahoitusta koskeva lainsäädäntö on
rahoituksen saajan kannalta hyvin merkityksellistä, minkä vuoksi
rahoitusjärjestelmän perusteita koskeva sääntely
on perusteltua toteuttaa lailla (ks. PeVL 47/2001
vp, s. 2/II).