Perustelut
Elinkeinovapaus
Luvan peruuttaminen.
Lakiehdotukseen liittyy lukuisa joukko erilaisia lupia. Viranomainen
voi lakiehdotuksen 152 §:n perusteella peruuttaa myöntämänsä luvan,
jos luvasta säädettyä maksua ei kehotuksesta
huolimatta ole kohtuullisessa määräajassa
maksettu.
Perustuslakivaliokunta on elinkeinotoiminnan sääntelyn
yhteydessä vakiintuneesti pitänyt luvan peruuttamista
yksilön oikeusasemaan puuttuvana viranomaistoimena vaikutuksiltaan jyrkempänä kuin
haetun luvan epäämistä. Sen vuoksi valiokunta
on katsonut sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta
välttämättömäksi sitoa luvan
peruuttamismahdollisuus vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin tai
laiminlyönteihin sekä siihen, että luvanhaltijalle
mahdollisesti annetut huomautukset tai varoitukset eivät
ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen
(PeVL 16/2003 vp, s. 2/II; PeVL 44/2004
vp, s. 2—3 ja PeVL 7/2005 vp,
s. 9).
Tässä tapauksessa ennen luvan peruuttamista on
annettava maksukehotus ja määräaika maksun
suorittamiseksi. Säännöksen tarkoituksena on
kuitenkin pelkästään turvata valtion
fiskaaliset edut eikä puuttua toiminnassa esiintyneisiin puutteisiin.
Luvan peruuttaminen maksun laiminlyönnin seurauksena ei
valiokunnan mielestä täytä sääntelyltä edellytettävää oikeasuhtaisuuden
vaatimusta. Maksamaton maksu on mahdollista periä esimerkiksi
ulosottotoimin. Jotta laki voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä,
säännös tulee poistaa laista.
Rekisteristä poistaminen.
Ilma-alus voidaan lentopaikan pitäjän suostumuksella
ehdotuksen 17 §:n 3 momentin ja 164 §:n 2 momentin
perusteella poistaa ilma-alusrekisteristä, jos lentopaikan
pitäjältä tai palvelun antajalta saatujen
palvelujen kustannuksia ei ole maksettu ja lentopaikan pitäjä on
sen vuoksi estänyt ilma-aluksen lähdön.
Rekisteristä poistaminen ei tässäkään
tapauksessa täytä perustuslakivaliokunnan mielestä oikeasuhtaisuuden
vaatimusta etenkään, kun lähdön
estäminen ei edellytä maksujen erääntymistä.
Palvelujen aiheuttamat kustannukset on mahdollista periä ulosottotoimenpitein
tai muilla turvaamistoimenpiteillä. Jotta lakiehdotus voitaisiin
käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä,
164 §:n 2 momentti tulee poistaa laista.
Julkisten hallintotehtävien siirtäminen
Lentokelpoisuuden hallintaorganisaatio.
Ilmailuhallinto hyväksyy lakiehdotuksen 24 §:n mukaan
lentokelpoisuuden hallintaorganisaatioksi luonnollisen
tai oikeushenkilön, jota se voi käyttää apunaan
lentokelpoisuuden valvonnassa. Organisaatio perustuu EASA-asetukseen yleisistä siviili-ilmailua
koskevista säännöistä ja Euroopan
lentoturvallisuusviraston perustamisesta. Ilmailuhallinto voi 29 §:n
1 momentin nojalla päättää,
että lentokelpoisuuden hallintaorganisaatio myöntää tai
uudistaa lentokelpoisuuden tarkastustodistuksen. Tällaista
julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin
viranomaiselle on tarkasteltava perustuslain 124 §:n kannalta.
Kyseessä ei ole merkittävä julkisen
tehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle.
Tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi on
tarpeen, että lentokelpoisuuden hallintaorganisaatio voi
laissa rajatuin toimenpitein avustaa Ilmailuhallintoa. Hallintaorganisaation
kelpoisuusedellytyksistä ja valvonnasta on asianmukaisesti
säädetty ehdotuksen 24 §:n 1 momentissa.
Lisäksi Ilmailuhallinto voi lentokelpoisuuden toteamiseksi
ja valvomiseksi antaa tarvittaessa tarpeelliset tekniset
ja menettelyä koskevat määräykset.
Menettelyä koskevista lakiviittauksista on säädetty
29 §:n 3 momentissa. Lentokelpoisuuden hallintaorganisaation
päätöksestä ei saa mainitun
momentin perusteella valittaa, mutta siitä on mahdollista
tehdä oikaisuvaatimus Ilmailuhallinnolle, jonka ratkaisusta
saa valittaa siten kuin hallintolainkäyttölaissa
säädetään. Sääntely
ei perustuslakivaliokunnan mielestä vaaranna perusoikeuksia,
oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon takeita eikä siten
ole ristiriidassa perustuslain 124 §:n kanssa.
Tehtävien siirto harrasteilmailun järjestölle.
Saman tyyppisiä tehtäviä kuin edellä ehdotetaan harrasteilmailun
sektorilla voitavan 163 §:n 1 momentin nojalla
siirtää Ilmailuhallinnon sopimuksella valtakunnalliselle
harrasteilmailun järjestölle. Tehtävät
voivat koskea harrasteilmailun ilma-alusten ja laitteiden hyväksyntää ja luettelointia
sekä näitä laitteita käyttävien
koulutusta sekä lupakirjojen ja kelpoisuustodistusten myöntämistä.
Sääntelyä on arvioitava perustuslain
julkisten hallintotehtävien siirtoa koskevan perustuslain
124 §:n valossa.
Julkisten tehtävien antamista muille kuin viranomaiselle
on aina pidettävä poikkeuksena. Varsin erikoista
on, että mainittuja tehtäviä kuten harrasteilmailulupia
ja niiden peruuttamisia ehdotetaan annettavaksi ei julkisoikeudelliselle vaan
yksityisoikeudelliselle yhdistykselle. Ehdotuksen valtiosääntöoikeudelliseen
arviointiin vaikuttaa kuitenkin erityisesti se, että kysymys on
harrasteilmailusta eikä elinkeinotoiminnasta. Toiminta
perustuu myös nykykäytäntöön,
jossa ei ole ilmennyt ongelmia. Ehdotetun 163 §:n 2 momentissa
on asianmukaiset viittaukset lainsäädäntöön,
jota on julkista hallintotehtävää hoidettaessa
noudatettava sekä vastaavat säännökset
oikaisusta ja valituksesta kuin lentokelpoisuuden hallintaorganisaation
osalta 29 §:n 3 momentissa.
Perustuslakivaliokunta ei pidä sääntelyä perustuslain
124 §:n kannalta ongelmallisena. Valiokunta kuitenkin katsoo,
että ehdotuksen 163 §:ään
on aiheellista lisätä 24 §:n tapaan valtakunnalliselle
järjestölle asetettavat kelpoisuusvaatimukset
ja että Ilmailuhallinto valvoo järjestön
toimintaa. Myös henkilötietolaki puuttuu säädöstekstistä,
vaikka siihen on viitattu perusteluissa.
Tehtävien siirto vieraan valtion viranomaiselle.
Ilmailuhallinto voi ehdotuksen 162 §:n nojalla sopia
vieraan valtion asianomaisen viranomaisen kanssa, että eräitä Ilmailuhallinnolle
säännöksessä tarkemmin lueteltuja
tehtäviä hoitaa vieraan valtion viranomainen.
Perustuslakivaliokunnan käytännössä ei
ole suhtauduttu täysin torjuvasti viranomaiselle perustettavaan
toimivaltaan tehdä sopimuksia toisen valtion viranomaisen
kanssa, vaikkakin valiokunta on pitänyt tällaista
sääntelyä poikkeuksellisena (PeVL
16/2004 vp, s. 4/I). Tällaisen
sopimuksentekovallan perustamiselle on perustuslain 94 §:ään
pohjautuvassa valiokunnan käytännössä asetettu
eräitä edellytyksiä: Valtuutus ei saa
olla rajoittamaton valtuutuksen saajaan ja sisältöön
nähden, minkä ohella valtuutuksessa on ilmaistava
ne viranomais- tai muut tahot, joiden kanssa viranomainen voi tehdä sopimuksia (PeVL 17/2004
vp, s. 3/I, PeVL 16/2004 vp, s. 4/I, PeVL
40/2000 vp, s. 2/I, PeVL 15/1994 vp,
s. 3—4; ks. myös PeVL 33/2001
vp, s. 3). Perustuslain 94 §:n 1 momentista johtuu,
ettei viranomaiselle voida tavallisella lailla perustaa sopimuksentekovaltaa
asioissa, joista päättäminen vaatii eduskunnan
hyväksymisen.
Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotus täyttää nämä edellytykset.
Sopimuksentekovalta on rajattu laissa tarkasti yksilöityihin
tehtäviin. Vieraan valtion asianomaisella viranomaisella
tarkoitetaan Ilmailuhallintoa vastaavaa viranomaista, joten ehdotuksessa
on osoitettu, keiden kanssa sopimus tehdään.
Järjestys ja pakkokeinot
Lakiehdotuksen 65 § koskee järjestyksen ylläpitämistä ja
pakkokeinojen käyttöä ilma-aluksessa.
Jos ilma-alus on vaarassa tai jos matkustajien tai miehistön
turvallisuus muutoin vaatii, ilma-aluksen päälliköllä on
oikeus käyttää kiinniottoa tai tavaran
tarkastusta tai muita vastaavia järjestyksen palauttamiseksi
tai turvallisuutta uhkaavan vaaran torjumiseksi tarpeellisia keinoja,
joita voidaan pitää kokonaisuutena arvioiden puolustettavina,
kun otetaan huomioon vaaran suuruus ja tilanne muutoinkin. Miehistön
jäsenellä on velvollisuus ja matkustajalla oikeus päällikön
tai miehistön jäsenen kehotuksesta antaa tarvittavaa
apua. Lisäksi 2 momentin perusteella matkustajalla on oikeus
ilman kehotustakin ryhtyä tarkoitettuihin estäviin
toimenpiteisiin, kun on ilmeistä, että toimenpide
on välttämätön ilma-aluksen,
henkilöiden tai tavaroiden suojelemiseksi.
Sääntelyä tulee arvioida perustuslain
7 §:n 1 momentin mukaisen henkilökohtaisen
vapauden, koskemattomuuden ja turvallisuuden kannalta, mutta myös
perustuslain 124 §:n mukaisten julkisten hallintotehtävien
siirtämisvallan näkökulmasta.
Ilmailussa turvallisuus on yhä merkittävämmässä asemassa.
Sen perusteella on mahdollista rajoittaa toisten perusoikeuksia.
Rajoituksen on kuitenkin täytettävä perusoikeusrajoituksen yleiset
edellytykset. Perusoikeusrajoituksen täsmällisyyden
ja tarkkarajaisuuden kannalta 65 §:n 1 momentissa
mainittu "muita vastaavia tarpeellisia keinoja" on tarpeettoman
väljä, minkä vuoksi säännöstä on
aiheellista täsmentää luettelemalla niitä keinoja,
joita järjestyksen palauttamiseksi tai turvallisuutta uhkaavan
vaaran torjumiseksi voidaan käyttää.
Itsenäiseen harkintaan perustuvaa voimakeinojen käyttöä on
valiokunnan käytännössä pidetty
perustuslain 124 §:ssä mainittuna merkittävänä julkisen
vallan käyttönä (PeVL 19/2005
vp, s. 8/I, PeVL 20/2002
vp, s. 3). Sen antaminen muulle kuin viranomaiselle on
katsottu sallituksi tarkasti rajatuissa tilanteissa, joissa viranomaisella
on tilapäisluonteinen tarve saada ulkopuolista apua (PeVL
19/2005 vp, s. 8/I, PeVL 38/2004
vp, s. 3/I, PeVL 20/2002 vp,
s. 3).
Ilma-aluksessa syntyneen vaara- tai häiriötilanteen
nopeaksi torjumiseksi on valiokunnan mielestä perusteltua
sallia myös matkustajalle oikeus käyttää 65 §:n
1 momentissa mainittuja voimakeinoja. Voimakeinojen käyttö on
tällöin ajallisesti ja paikallisesti rajattu.
Valiokunnalla ei sääntelyn suhteen ole perustuslain
124 §:n näkökulmasta huomauttamista.
Liikenne- ja viestintävaliokunnan on kuitenkin syytä harkita, onko
voimakeinojen käyttöoikeus ehdotuksen 65 §:n
2 momentissa syytä antaa matkustajalle myös tavaroiden
suojelemiseksi.
Valtuussäännökset
Lakiehdotukseen sisältyy asetuksenantovaltuuksien ohella
poikkeuksellisen paljon valtuutussäännöksiä viranomaiselle,
vaikka valtuutusta asetuksenantajalle pidetään
perustuslain 80 §:n valossa pääsääntönä.
Muu viranomainen voidaan valtuuttaa laissa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista,
jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä ja
valtuutus on soveltamisalaltaan täsmällisesti
rajattu. Valtuutukset eivät yleensä koske yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita, vaan kohdistuvat ilmailun
erilaisiin ammattilaisiin ja liittyvät alan kansainvälisiin
sopimuksiin. Ne ovat rajattuja koskien lähinnä teknisiä kysymyksiä,
jotka edellyttävät alan asiantuntemusta. Sen vuoksi
ne pääasiassa täyttävät
perustuslain 80 §:n edellytykset.
Ilmailulta rajoitetut alueet.
Valtioneuvoston asetuksella ehdotetaan 8 §:n 1 momentin
3 kohdassa voitavan rajoittaa ilmailua tai kieltää se enintään
kolmen kuukauden ajaksi yleisen järjestyksen ja turvallisuuden
ylläpitämiseksi. Lakiehdotuksen perustelujen mukaan
tähän voi olla tarvetta esimerkiksi sellaisissa
poikkeuksellisessa tilanteissa, jolloin tarvetta turvautua valmiuslain
tai puolustustilalain mukaisiin keinoihin ei vielä ole,
mutta järjestystä ja turvallisuutta ei voida turvata
lievemmin keinoin. Kolmen kuukauden määräaikaa
perustellaan sillä, että kiellon tai rajoituksen
tarve on aina tapauskohtainen ja sitä tulisi arvioida aina
uudelleen kyseisen määräajan kuluttua.
Ilmailun rajoittamista tai kieltämistä valtioneuvoston
asetuksella pelkästään yleisen järjestyksen
ja turvallisuuden perusteella on pidettävä liian
avoimena valtuutuksena. Sitä ei ole rajattu alueellisesti
eikä sisällöllisesti. Sitä ei
perustella esimerkiksi välttämättömillä tai
pakottavilla syillä. Lisäksi rajoitus tai kielto
voidaan uusia kolmen kuukauden välein. Sääntely
pysäyttäisi siviili-ilmailun ja puuttuisi olennaisella
tavalla perustuslain 9 §:n 1 momentissa mainittuun liikkumisvapauteen
ja 18 §:n 1 momentin mukaiseen elinkeinovapauteen.
Perustuslakivaliokunnan mielestä lakiehdotus ei tältä osin
täytä perustuslain 80 §:n 1 momentin
vaatimusta siitä, että yksilön oikeuksien ja
velvollisuuksien perusteista tulee säätää lailla.
Valtioneuvosto voidaan kuitenkin valtuuttaa antamaan tarkempia säännöksiä yksilön
oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvistä vähäisistä yksityiskohdista.
Valtuuttavan lain tulee silloin täyttää täsmällisyyden
ja tarkkarajaisuuden vaatimukset (HE 1/1998 vp s.
131/II). Jotta lakiehdotus voitaisiin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä,
tulee 8 §:n 1 momentin 3 kohta täsmällisemmin
rajata ajallisesti, alueellisesti ja sisällöllisesti.
Ilmailuhallinto voi yleisen järjestyksen ja turvallisuuden
ylläpitämiseksi lakiehdotuksen 8 §:n
4 momentin perusteella välttämättömästä syystä rajoittaa
tai kieltää ilmailun tietyllä alueella
enintään kahden viikon ajaksi. Sääntelyssä ei
valiokunnan mielestä ole kysymys vähäisestä tai
teknisluonteisesta sääntelystä tai kansainvälisen
säännösten sitomasta normista (HE
1/1998 vp, s. 132/II). Perustuslakivaliokunta
katsoo, että norminantovalta on syytä tässä tapauksessa
antaa valtioneuvostolle.
Ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelu.
Ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelusta säädetään
lakiehdotuksen 119 §:ssä. Sen 3 momentin mukaan
liikenne- ja viestintäministeriö määrää etsintä-
ja pelastuspalvelujen järjestämisestä,
jos ilmaliikennepalvelujen tarjoajia on useampia. Etsintä- ja
pelastuspalveluista maksettavan korvauksen perusteista säädetään
tarvittaessa valtioneuvoston asetuksella.
Kysymys on oikeudesta saada julkisen palvelutehtävän
suorittamisesta korvaus. Perustuslakivaliokunnan mielestä kustannusten
korvaamisen perusteista on perustuslain 80 §:n 1 momentin
nojalla syytä säätää lailla.
Sen sijaan asetuksella voidaan säätää näistä seikoista
tarkemmin.