Perustelut
Tarkkailulähetteen laatiminen
Arvioinnin lähtökohtia.
Esityksessä ehdotetaan mielenterveyslakia muutettavaksi
siten, että myös muu kuin virkasuhteessa oleva
laillistettu lääkäri voi laatia tarkkailulähetteen,
jos hän suorittamansa tutkimuksen perusteella katsoo, että tahdosta
riippumattomaan hoitoon määräämisen edellytykset
ovat todennäköisesti olemassa (lakiehdotuksen
9 a §:n 3 momentti).
Tarkkailulähetteellä tarkoitetaan lakiehdotuksen
9 §:n mukaan lääkärin allekirjoittamaa lausuntoa
potilaan tahdosta riippumattoman hoidon tarpeesta. Tarkkailulähetteen
laatiminen on ensimmäinen ja samalla välttämätön
vaihe monivaiheisessa menettelyssä, joka voi johtaa potilaan
lähettämiseen tutkittavaksi sairaalaan (lakiehdotuksen
9 a §), tarkkailuun ottamiseen (lakiehdotuksen 9 c §),
tarkkailulausunnon antamiseen (lain 10 §) ja tahdosta
riippumattomaan hoitoon määräämiseen
(lain 11 §). Vaiheet muodostavat kokonaisuuden, vaikka
kukin lääkäri toimiikin itsenäisesti
(ks. KHO:2012:63).
Osana kokonaisprosessia, joka voi johtaa tahdosta riippumattomaan
hoitoon, tarkkailulähetteen laatimisessa on valiokunnan
mielestä kysymys lääketieteellisen hoidon
tarpeen arvioinnin ohella myös julkisen hallintotehtävän
hoitamisesta (vrt. PeVL 6/2013 vp, s.
2/I). Koska myös muu kuin virkasuhteinen lääkäri
voi ehdotuksen mukaan laatia tarkkailulähetteen, on ehdotusta tarkasteltava
perustuslain 124 §:n kannalta hallintotehtävän
antamisena muulle kuin viranomaiselle.
Merkittävä julkisen vallan käyttö.
Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
perustuslain 124 §:n mukaan antaa vain viranomaisille.
Tämän vuoksi ehdotettua muita kuin virkasuhteisia
lääkäreitä koskevaa sääntelyä on
arvioitava ensin siltä kannalta, sisältävätkö näille
annettavat tehtävät merkittävää julkisen
vallan käyttöä. Merkittävänä julkisen
vallan käyttönä on valiokunnan käytännössä pidetty esimerkiksi
itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta puuttua merkittävällä tavalla
yksilön perusoikeuksiin (ks. esim. PeVL 62/2010 vp, s. 6/I
ja PeVL 28/2001 vp, s. 5/II).
Tästä näkökulmasta selvänä voidaan
pitää, että kaikki ne ratkaisut, joilla
olennaisesti puututaan perustuslain 7 §:ssä tarkoitettuun
henkilökohtaiseen vapauteen tai koskemattomuuteen (esim.
tarkkailuun ottaminen, hoitoon määrääminen
ja virka-avun pyytäminen) sisältävät
merkittävän julkisen vallan käyttöä.
Tarkkailulähete on ensisijaisesti lääketieteellisin
perustein tehtävä lausunto potilaan tahdosta riippumattoman
hoidon tarpeesta. Tarkkailulähetteen laatiminen ei vielä itsessään
merkitse henkilön lähettämistä tarkkailuun
tai hoitoon tämän tahdosta riippumatta. Tarkkailulähetteessä tehty
arvio hoidon tarpeesta ei myöskään sido tarkkailuun
ottavaa tai tahdosta riippumattomaan hoitoon määräävää virkasuhteista
lääkäriä. Huolimatta siitä,
että tarkkailulähete on osa edellä mainitun
kaltaista kokonaisprosessia, ei sen laatimisella valiokunnan mielestä ole
sellaisia oikeusvaikutuksia, että muulle kuin virkasuhteiselle
lääkärille annettavaa toimivaltaa voitaisiin
pitää merkittävän julkisen vallan
käyttönä.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen,
että lakiehdotuksen 9 a §:n perusteella vain virkasuhteisella
lääkärillä on velvollisuus laissa
mainittujen edellytysten täyttyessä laatia potilaasta
tarkkailulähete ja lähettää potilas
tutkittavaksi sairaalaan. Sen sijaan muulla kuin virkasuhteisella
lääkärillä on 9 a §:n
3 momentin perusteella ainoastaan oikeus tarkkailulähetteen laatimiseen.
Säännös ei valiokunnan mielestä sinänsä estä lääkäriä huolehtimasta
siitä, että henkilö menee sairaalaan
esimerkiksi omaisensa saattamana. Muulla kuin virkasuhteisella lääkärillä ei
kuitenkaan säännösten perusteella ole
itsenäistä toimivaltaa lähettää henkilöä tutkittavaksi
sairaalaan vastoin tämän tahtoa, vaan ainoastaan
mahdollisuus ilmoittaa henkilöstä terveyskeskukselle
tai sairaalalle tutkimuksiin noutamista tai virka-apupyynnön
tekemistä varten. Virka-apua pyytävän
lääkärin on lakiehdotuksen 23 a §:n
mukaan puolestaan oltava virkasuhteinen. Sääntelyllä ei
siten osoiteta muulle kuin virkasuhteiselle lääkärille
esimerkiksi itsenäistä toimivaltaa voimankäyttöön
tai henkilön vapaudenriistoon. Sääntelyn
sisältämiä tehtäviä ei
tältäkään osin ole pidettävä merkittävän
julkisen vallan käyttönä.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota
siihen, että sääntely mahdollistaa tilanteen,
jossa virkasuhteinen lääkäri ei ole vielä henkilökohtaisesti
tutkinut potilasta siinä vaiheessa, kun hänet
noudetaan viime kädessä poliisin virka-apua käyttäen
terveyskeskukseen tai sairaalaan. Tämän vuoksi
valiokunta pitää tärkeänä huolehtia
siitä, että virkasuhteisella lääkärillä on
virka-apupyynnöstä päättäessään
myös tosiasialliset mahdollisuudet varmistua hoidon tarpeen
edellytysten täyttymisestä. Lisäksi tällaisessa
tilanteessa on tärkeää, että virkasuhteinen
lääkäri arvioi tarkkailulähetteen
perusteella tuodun henkilön tarkkailuun ottamisen edellytykset
mahdollisimman nopeasti. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan on syytä arvioida,
onko sääntelyä tarpeen vielä täydentää näiden
seikkojen turvaamiseksi.
Tarkoituksenmukaisuusvaatimus.
Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain
124 §:n perusteella antaa muulle kuin viranomaiselle vain,
jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi.
Tarkoituksenmukaisuusvaatimus on oikeudellinen edellytys, jonka
täyttymistä tulee arvioida tapauskohtaisesti.
Tällöin on otettava huomioon muun muassa hallintotehtävän luonne
(ks. esim. PeVL 65/2010 vp,
s. 2/II, PeVL 57/2010 vp,
s. 5/I).
Hallituksen esityksen perusteluissa tarkkailulähetteen
laatimisen mahdollistamista myös muille kuin virkasuhteisille
lääkäreille perustellaan lainsäädännön
mukaisesti muodostuneella palvelurakenteella, jossa yksityiset palvelut
täydentävät julkista palvelujärjestelmää (HE
s. 31). Julkisessa terveydenhuollossa työskentelee nykyisin
melko runsaasti yritysten palveluksessa olevia työsuhteisia
lääkäreitä. Tarkkailulähetteen
laatimista edellyttävä tilanne voi ilmetä myös
työterveyshuollossa, opiskelijaterveydenhuollossa tai muussa
yksityisessä terveydenhuollossa. Esityksen tavoitteena
on turvata hoidon tarpeessa olevien potilaiden pääsy
hoitoon mahdollisimman nopeasti ja kattavasti. Tavoite toteuttaa
osaltaan perustuslain 19 §:n 3 momentissa julkiselle vallalle
asetettua velvoitetta turvata jokaiselle riittävät
sosiaali- ja terveyspalvelut. Ehdotetun laajuisen tarkkailulähetteiden
laatimistoimivallan osoittamista myös viranomaiskoneiston
ulkopuolelle voidaan valiokunnan mielestä pitää perustuslain
124 §:ssä tarkoitetulla tavalla tarpeellisena
tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi.
Perusoikeuksien, oikeusturvan ja muiden hyvän hallinnon
vaatimusten turvaaminen.
Julkisen hallintotehtävän
muulle kuin viranomaiselle antamisen edellytyksenä on perustuslain
124 §:n perusteella myös se, että tehtävän
siirtäminen ei vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai
muita hyvän hallinnon vaatimuksia.
Tarkkailulähetteen laatimisessa on ensisijaisesti kysymys
lääketieteellisin perustein tehtävästä potilaan
tahdosta riippumattoman hoidon tarpeen arvioinnista. Tältä osin
olennaista on kiinnittää huomiota koulutukseen
perustuvaan ammattitaitoon. Tarkkailulähetteen laativan muun
kuin kuin virkasuhteisen lääkärin on
lakiehdotuksen 9 a §:n 3 momentin
perusteella oltava laillistettu lääkäri.
Tällä tarkoitetaan henkilöä,
jolle Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto on myöntänyt
terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain
mukaisesti oikeuden harjoittaa lääkärin
ammattia laillistettuna ammattihenkilönä. Sääntelyä voidaan
tältä osin pitää perustuslain
124 §:n kannalta riittävänä etenkin,
kun otetaan huomioon tarkkailulähetteen laatimiseen liittyvät
edellä todetut rajalliset oikeusvaikutukset.
Muun kuin virkasuhteisen lääkärin
toimivaltuudet ja tarkkailulähetteen laatimisen oikeusvaikutukset
on perustuslakivaliokunnan mielestä rajattu asianmukaisesti
sääntelyn tavoitteen kannalta välttämättömään.
Tarkkailulähetteen laativaan ja 9 b §:ssä tarkoitetun
ilmoituksen tekevään muuhun kuin virkasuhteiseen
lääkäriin sovelletaan lakiehdotuksen
31 a §:n perusteella rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia
säännöksiä. Lisäksi
hallinnon yleislakeja sovelletaan ilman erillistä viittaustakin
yleislakien sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten
määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta
koskevien säännösten nojalla myös
yksityisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Sääntely
täyttää tältäkin osin
perustuslain 124 §:stä johtuvat vaatimukset.
Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä,
että hallinnon yleislaeissa asetettujen vaatimusten toteutumista
myös seurataan ja ryhdytään toimenpiteisiin
käytännössä mahdollisesti ilmenevien
ongelmien ratkaisemiseksi. Palvelujärjestelmän
kokonaisuudessa on muun muassa turvattava potilaiden kielellisten
oikeuksien toteutuminen.
Ulkopuolinen arvio hoidon tarpeesta
Mielenterveyslakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että tahdosta
riippumattomassa hoidossa olevalle potilaalle on varattava tämän
pyynnöstä mahdollisuus saada sairaalan ulkopuolisen, riippumattoman
lääkärin arvio hoidon tarpeesta, ennen
kuin hoidon jatkamisesta tehdään päätös (lakiehdotuksen
12 a § ja 17 §:n 3 momentti). Potilaalle
on annettava mahdollisuus pyytää omalla kustannuksellaan
arvio myös itse valitsemaltaan lääkäriltä (lakiehdotuksen
12 c § ja 17 §:n 3
momentti). Lisäksi hoitoon määrätyllä on
oltava mahdollisuus saada hoidon jatkamisen edellytykset arvioitaviksi
hoidon kestäessä myös ennen enimmäisajan
täyttymistä (lakiehdotuksen 12 d §).
Muutosehdotusten tarkoituksena on saattaa lainsäädäntö vastaamaan
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiossa X v. Suomi (34806/04,
3.7.2012) asetettuja vaatimuksia. Ratkaisussaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
katsoi, että Suomen lainsäädännön
mukainen menettely tahdosta riippumattoman hoidon jatkamiseksi ei
sisällä riittävää turvamekanismia
mielivaltaa vastaan, koska potilaalla ei ole mahdollisuutta saada
toista, riippumatonta mielipidettä tai hoidon tarpeen arviointia
ennen tahdosta riippumattoman hoidon jatkamista koskevaa päätöksentekoa
(tuomion kohta 169). Lisäksi lainsäädäntö ei
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan anna potilaalle mahdollisuutta saattaa
tahdosta riippumattoman hoidon edellytyksiä arvioitaviksi
hoidon aikana (tuomion kohta 170). Näillä perusteilla
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi, että Suomen
kansallinen lainsäädäntö ei
tältä osin täyttänyt Euroopan
ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen e kohdan mukaisia vaatimuksia.
Ehdotettu sääntely parantaa potilaan oikeusturvaa
ja täyttää valiokunnan mielestä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen
tuomiosta johtuvat vaatimukset.