PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 51/2014 vp

PeVL 51/2014 vp - HE 47/2014 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta sekä elintarvikelain 3 ja 5 §:n muuttamisesta

Maa- ja metsätalousvaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Maa- ja metsätalousvaliokunta on 7 päivänä marraskuuta 2014 pyytänyt perustuslakivaliokuntaa esittämään valtiosääntöoikeudellisen arvionsa hallituksen esityksestä eduskunnalle laeiksi luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta sekä elintarvikelain 3 ja 5 §:n muuttamisesta (HE 47/2014 vp).

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

lainsäädäntöneuvos Timo Rämänen, maa- ja metsätalousministeriö

professori Olli Mäenpää

professori Veli-Pekka Viljanen

Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut

  • apulaisprofessori Juha Lavapuro.

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta. Samassa yhteydessä ehdotetaan muutettavaksi elintarvikelakia. Ehdotetun lain tavoitteena on panna kansallisesti täytäntöön neuvoston asetus luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä ja sen nojalla annetut Euroopan unionin säädökset.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2015.

Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa ehdotettua lupasääntelyä on arvioitu perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta ja hallinnollisia pakkokeinoja koskevaa sääntelyä perustuslain 15 §:n 1 momentin omaisuudensuojasäännöksen kannalta. Tarkastusvaltuuksia on arvioitu perustuslain 10 §:n kotirauhaa koskevien säännösten näkökulmasta. Lisäksi sääntelyä on perusteluissa tarkasteltu perustuslain 21 §:n, 80 §:n ja 124 §:n valossa. Hallitus katsoo, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Maa- ja metsätalousvaliokunnan lausuntopyyntö

Maa- ja metsätalousvaliokunta on viitannut lausuntopyynnössään luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä annettua neuvoston asetusta 834/2007 täydentävään komission asetukseen 889/2008 (ns. toimeenpanoasetus), jossa on säännöksiä muun muassa luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta ja siihen liittyvistä tarkastuksista. Maa- ja metsätalousvaliokunta on pyytänyt perustuslakivaliokunnan lausuntoa etenkin siitä, edellyttääkö tarkoitettu tarkastustoiminta kansallista lainsäädäntöä, ja jos edellyttää, mitä pitäisi ottaa huomioon kansallisten säännösten muotoilussa erityisesti luomuelintarvikkeiden valmistamisen mahdollistamiseksi kotirauhan suojaamissa tiloissa.

Tarkastusoikeus

Maa- ja metsätalousvaliokunnan lausuntopyyntö liittyy erityisesti 1. lakiehdotuksen 13 §:ään. Sen 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi yleisesti valvontaviranomaisten ja valtuutettujen tarkastajien oikeudesta päästä lain ja EU:n asetusten noudattamisen valvomiseksi viljelyalueille ja tiloihin sekä tarkastaa toimijan kirjanpitoa ja ottaa näytteitä tutkimuksia varten. Pykälän 2 momentin mukaan pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa tarkastuksen saa tehdä vain valvontaviranomainen. Tällaisissa tiloissa tarkastus saadaan säännöksen perusteella toimittaa vain, jos on perusteltua syytä epäillä lain tai EU:n lainsäädännön säännöksiä rikotun tai rikottavan laissa rangaistavaksi säädetyllä tavalla ja tarkastus on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi.

Ehdotetut tarkastusvaltuudet perustuvat edellä mainitun EU:n toimeenpanoasetuksen 65 ja 67 artiklaan. Asetuksen 65 artiklan 1 kohdan mukaan tarkastusviranomaisen tai -laitoksen on tarkastettava kaikki toimijat fyysisesti vähintään kerran vuodessa. Lisäksi tarkastusviranomainen tai -laitos voi artiklan 4 kohdan perusteella tehdä myös satunnaisia tarkastuskäyntejä. Toimijan on 67 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla päästettävä tarkastusviranomainen tai -laitos tarkastamaan yksikön kaikki osat ja kaikki tuotantopaikat sekä kirjanpito ja siihen liittyvät tositteet.

Asetus on EU:n säädös, joka on kaikilta osiltaan velvoittava ja jota sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. myös Lissabonin sopimuksen hyväksyneen hallitustenvälisen konferenssin päätösasiakirjaan liitetty Julistus N:o 17 Euroopan unionin oikeuden ensisijaisuudesta). Perustuslakivaliokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. PeVL 25/2005 vp).

Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta. Nyt käsillä olevan ehdotuksen valtiosääntöinen arviointi kuitenkin edellyttää EU:n lainsäädännöstä seuraavien vaikutusten huomioon ottamista. Valiokunta katsoo mainitun toimeenpanoasetuksen säännösten olevan niin täsmällisiä, että tarkastustoiminta voidaan valiokunnan mielestä perustaa kokonaankin niiden varaan. Maa- ja metsätalousvaliokunnan esittämään kysymykseen liittyen perustuslakivaliokunta toteaa, että EU:n asetuksessa ei ole asetettu rajoituksia kotirauhan piiriin kohdistuville elinkeinotoiminnan tarkastuksille muutoin kuin juuri elinkeinotoimintaan liittyvän tarkoituksen kautta. Vaikuttaisi siltä, että 13 §:n 2 momenttiin sisältyvät pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävään tilaan tehtäviin tarkastuksiin liittyvät rajaukset eivät kaikilta osin ole EU:n asetuksen mukaisia, koska tarkastukset on asetuksen perusteella ulotettava kaikkiin tiloihin vähintään kerran vuodessa, vaikka toimijaan ei kohdistu minkäänlaisia rikosepäilyjä. Ehdotettu luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta annetun lain 13 §:n 2 momentin toisessa virkkeessä oleva säännös tulisi siksi unionin lainsäädännöstä seuraavista syistä valiokunnan mielestä joko poistaa tai kirjoittaa toisin.

Kansallisen lainsäätäjän harkintavaltaan kuuluu siitä säätäminen, mitkä ovat Suomessa tarkastuksen suorittamiseen oikeutettuja tarkastusviranomaisia ja -laitoksia. Lakiehdotuksen 13 §:n 1 momentin viittaussäännöksen perusteella näitä ovat elintarviketurvallisuusvirasto, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto sekä Tulli. Lakiehdotuksen 12 §:n perusteella viranomainen voi käyttää valvonnassa apunaan valtuutettuja tarkastajia. Valiokunnalla ei ole perustuslain 124 §:n näkökulmasta huomautettavaa tästä kansallisella tasolla tehdystä ratkaisusta (ks. esim. PeVL 56/2002 vp, s. 5). Lakiehdotuksen 13 §:n 2 momentin ensimmäisessä virkkeessä ehdotetaan perustuslain 124 §:n kannalta asianmukaisella tavalla säädettäväksi siitä, että pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa tarkastuksen saa tehdä vain valvontaviranomainen (ks. PeVL 62/2010 vp, s. 6 ja PeVL 46/2001 vp, s. 4—5). Tämän vuoksi 13 §:n 2 momentin ensimmäinen virke on valtiosääntöisistä syistä tarpeen jättää lakiin.

Muita seikkoja

EU:ssa on esityksen perustelujen mukaan (s. 10) käynnissä luonnonmukaista tuotantoa koskevan lainsäädännön kokonaisuudistus. Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että valtioneuvosto pyrkii tässä yhteydessä vaikuttamaan siihen, että lainsäädännön valmistelussa otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista johtuvat vaatimukset. Asiaa koskevat valtioneuvoston kirjelmät eduskunnalle on tarvittaessa syytä saattaa perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi.

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää,

että maa- ja metsätalousvaliokunta ottaa edellä olevan huomioon.

Helsingissä 19 päivänä joulukuuta 2014

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Johannes Koskinen /sd
  • vpj. Anu Urpalainen /kok
  • jäs. Sauli Ahvenjärvi /kd
  • Tuija Brax /vihr
  • Eeva-Johanna Eloranta /sd
  • Ilkka Kantola /sd
  • Pia Kauma /kok
  • Kimmo Kivelä /ps
  • Anna Kontula /vas
  • Elina Lepomäki /kok (osittain)
  • Markus Lohi /kesk
  • Elisabeth Nauclér /r
  • Vesa-Matti Saarakkala /ps
  • Kimmo Sasi /kok
  • Tapani Tölli /kesk
  • Harry Wallin /sd
  • vjäs. Simo Rundgren /kesk

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Petri Helander

​​​​