Perustelut
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin
viranomaiselle
Ehdotetulla lailla perustettaisiin uusi organisaatio, Suomen
metsäkeskus. Se ei olisi viranomainen, vaan lähinnä sitä voidaan
luonnehtia välilliseen valtionhallintoon kuuluvaksi itsenäiseksi julkisoikeudelliseksi
laitokseksi. Tulevaisuudessa Suomessa olisi siis vain yksi koko
maan kattava metsäkeskus, kun nykyisin näitä tehtäviä hoitavat
maakunnallisesti toimivat 13 itsenäistä metsäkeskusta.
Lakiehdotuksen tavoitteena on metsäkeskuksen puolueettomuuden
ja riippumattomuuden turvaaminen eriyttämällä toisistaan
yhtäältä metsäkeskuksen liiketoiminta
ja toisaalta julkisten hallintotehtävien hoitaminen. Eriyttäminen tehtäisiin
henkilöittäin, toiminnallisesti ja taloudellisesti.
Henkilöittäinen eriyttäminen tarkoittaa
hallituksen esityksen perustelujen (s. 23) mukaan sitä,
että sama toimihenkilö ei voi hoitaa sekä julkisiin
hallintotehtäviin että liiketoimintaan sisältyviä tehtäviä.
Toiminnallisella eriyttämisellä tarkoitetaan
puolestaan sitä, että liiketoiminnan organisaatio
erotetaan muusta metsäkeskuksesta. Taloudellinen eriyttäminen tarkoittaa
muun muassa liiketoiminnan ja muun metsäkeskuksen kassavirran
sekä pääomien erottamista.
Jo nykyisessä organisaatiossa yksittäisen metsäkeskuksen
sisällä on toiminut eriytetty viranomaistehtävien
yksikkö. Nyt metsäkeskuksen organisaatiorakennetta
muutettaisiin niin, että metsäkeskuksessa olisi
julkisen palvelun yksikkö, joka hoitaa julkisia hallintotehtäviä,
ja sen lisäksi eriytettyä liiketoimintaa harjoittava liiketoimintayksikkö.
Valiokunta on toisessa yhteydessä katsonut, että julkisten
hallintotehtävien siirtäminen erilliseen virastoon
tai keskukseen on periaatteessa parempi ratkaisu kuin se, että julkiset
hallintotehtävät keskitetään
laitoksen sisällä olevaan erilliseen viranomaistehtävien
yksikköön (ks. PeVL 47/2005
vp, s. 2/I). Toisaalta valiokunta on hyväksynyt
sen tavaksi lailla organisoida hallintoa (ks. PeVL 38/2004
vp, s. 2/II). Tämän vuoksi
valiokunta pitää myös nyt ehdotettua
ratkaisumallia valtiosääntöoikeudellisesti
mahdollisena. Kaikkiaan lakiehdotus muodostaa perusteluineen valiokunnan
mielestä huolellisesti valmistellun kokonaisuuden.
Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain
124 §:n kannalta, jonka mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan
antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos
se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi
hoitamiseksi eikä vaaranna oikeusturvaa tai muita hyvän
hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan
käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Valiokunta muistuttaa, että tarkoituksenmukaisuusvaatimus
perustuslain
124 §:ssä on oikeudellinen edellytys, jonka täyttyminen
jää tapauskohtaisesti arvioitavaksi. Tällöin
on otettava huomioon muun muassa hallintotehtävän
luonne. Lisäksi oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että tehtävänannon tarkoituksenmukaisuutta
on arvioitava kunkin viranomaisorganisaation ulkopuolelle annettavaksi
ehdotetun julkisen hallintotehtävän kohdalla erikseenKs.
Keravuori-Rusanen, Marietta: Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä.
Valtiosääntöoikeudellinen tutkimus julkisen
hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle.
Helsinki 2008, s. 321. (Ks. PeVL 48/2010
vp, s. 4/I).
Valiokunnan mielestä metsäkeskuksen ehdotetun
lain 8 §:ssä luetellut julkiset hallintotehtävät
ovat laadultaan sellaisia, että ne soveltuvat myös
muun kuin viranomaisen hoidettavaksi. Kuten hallituksen esityksen
perusteluissa (s. 26) huomautetaan, julkisen palvelun yksikön
keskusyksikön tehtävät
eivät pääsääntöisesti
ole yksityisiä henkilöitä tai yhteisöjä koskevia
päätöksiä, vaan keskusyksikön
tehtävissä korostuu metsäkeskuksen sekä sisäinen
että koko metsätalouden tarvitsema kehittäminen.
Edelleen perustelujen (s. 27) mukaan alueyksikön tehtävät
olisivat suurelta osin keskusyksikön tehtävien
kaltaisia, vaikka alueyksikön toiminnassa korostuisikin
metsiin perustuvien elinkeinojen edistäminen alueellisten
yhteistyötahojen kanssa. Arvioitaessa ehdotettujen
julkisten hallintotehtävien hoitamista metsäkeskuksessa
on aiheellista ottaa huomioon myös se perusteluissa (s.
47) mainittu tosiseikka, että metsäkeskukset ovat hoitaneet
yksityismetsätalouden edistämis- ja valvontatehtäviä erinimisinä organisaatioina
jo vuodesta 1928 alkaen, joten kyse on hyvin vakiintuneesta hallinnollisesta
ratkaisusta.
Hyvän hallinnon vaatimusten täyttämiseksi viittausta
hallinnon yleislakeihin ei enää nykyisin ole perustuslain
124 §:n takia välttämätöntä sisällyttää lakiin,
koska hallinnon yleislakeja sovelletaan niiden sisältämien
soveltamisalaa, viranomaisen määritelmää tai
yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien
säännösten nojalla myös yksityisiin
niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä (ks. PeVL 48/2010 vp, s. 3/II, PeVL 30/2010 vp,
s. 9/II ja PeVL 13/2010 vp,
s. 3/II). Joitakin kielellisten palveluvelvoitteiden täyttämisen
samoin kuin toiminnan julkisuuden takeita on kuitenkin rikosoikeudellisen
virkavastuun ja vahingonkorvausvastuun ohella mainittu ehdotetussa
15 §:ssä.
Kaikkiaan ehdotetun lain perusratkaisu täyttää valiokunnan
mielestä perustuslain 124 §:n vaatimukset.
Yksityiskohtana valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen
perusteluissa (s. 21 ja s. 48) mainittuun seikkaan, että Lapin
vajaatuottoisten metsien kunnostamisesta annetun lain
(1057/1982) nojalla myönnettyä rahoitusta koskevan
takaisinperintätehtävän siirtäminen
viranomaisen tehtäväksi valmistellaan erikseen. Perustuslakivaliokunnan
mielestä maa- ja metsätalousvaliokunnan on mietinnössään
aiheellista kiirehtiä tämän uudistuksen
toteuttamista (vrt. PeVL 45/2006 vp,
s. 2/II).
Yksityiskohtaisia huomioita
Metsäkeskuksen johtaminen
Ehdotetun lain 7 §:ssä on säännökset
muun muassa julkisen palvelun yksikön johtajan
tehtävistä. Pykälän 2 momentin
viimeisen virkkeen mukaan johtaja vastaa metsäkeskuksen
johtokunnassa käsiteltävien asioiden, lukuun ottamatta
eriytettyä liiketoimintaa, valmistelusta ja johtokunnan
päätösten täytäntöönpanosta.
Hallituksen esityksen perusteluista (s. 26) käy ilmi, että hän
ei myöskään esittele johtokunnalle liiketoiminnan
asioita. Lisäksi perusteluista välittyy käsitys,
että hänellä ei ole edes läsnäolo-oikeutta johtokunnan
kokouksessa silloin, kun se käsittelee liiketoiminnan asioita.
Tällaiset seikat ovat julkisten hallintotehtävien
hoitamisen riippumattomuuden kannalta siinä määrin
tärkeitä, että niistä on syytä ottaa
perussäännökset lakiin.
Metsäkeskuksen henkilöstö
Ehdotetun lain 11 §:ssä on suppeahko
säännös metsäkeskuksen henkilöstöstä.
Siitä ei kuitenkaan käy ilmi se perusteluissa
(s. 30) mainittu seikka, että henkilöstön
palvelussuhde on oikeudelliselta luonteeltaan työsuhde.
Tämä on syytä selvyyden vuoksi mainita
laissa.
Henkilöstöä koskevat siirtymäsäännökset
ehdotetun lain 36 §:ssä ovat asianmukaiset
(vrt. PeVL 52/2010 vp, s. 5/I).
Valiokunnan mielestä hyvän lainsäädäntötavan
mukaista on kuitenkin tarkentaa säännöstä niin,
että "työssäkäyntialueella"
tarkoitetaan työttömyysturvalain (1290/2002)
1 luvun 9 §:n mukaista aluetta (ks. PeVL 48/2010
vp, s. 7/II).
Metsäkeskuksen strateginen ja toiminnallinen ohjaus
Ehdotetun lain 19 §:ssä säädetään
metsäkeskuksen ohjaus maa- ja metsätalousministeriön
tehtäväksi. Pykälän 2 momentin
mukaan maa- ja metsätalousministeriö voi antaa
metsäkeskukselle yleishallinnollisia ohjeita. Hallituksen
esityksen perusteluista (s. 36) ei käy ilmi, mitä tällä tarkoitetaan.
Valiokunta on vakiintuneesti pitänyt tällaisia
säännöksiä tarpeettomina, koska
viranomainen voi laissa säädetyn tehtävänsä alalla antaa
ohjeita ilman eri valtuutustakin (ks. esim. PeVL 48/2006 vp,
s. 6/II, PeVL 30/2005 vp, s. 6/II
ja PeVL 20/2004 vp, s. 4/I).
Ohjeiden antamista tarkoittavat säännökset
ovat lisäksi omiaan hämärtämään
lain nojalla annettavaan viranomaismääräykseen
sisältyvien velvoittavien oikeussääntöjen
ja suositusluonteisten ohjeiden välistä eroa.
Säännös ohjeiden antamisesta on asianmukaista
poistaa lakiehdotuksesta.
Tilintarkastajan asema
Ehdotetun lain 27 §:ssä on säännökset
metsäkeskuksen kirjanpidosta ja tilintarkastuksesta. Tilintarkastajan
valitsee metsäkeskuksen johtokunta neljäksi kalenterivuodeksi
kerrallaan. Pykälän 3 momentin mukaan tilintarkastajan
riippumattomuudesta ja tilintarkastuskertomuksen sisällöstä sekä muista
kirjanpitovelvollisuutta koskevista tarpeellisista asioista säädetään
tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.
Säännöksen ongelmana on, että 1
momentin mukaan metsäkeskuksen "kirjanpitovelvollisuudesta,
kirjanpidosta ja tilinpäätöksestä on
soveltuvin osin voimassa, mitä kirjanpitolaissa (1336/1997)
ja tilintarkastuslaissa (459/2007) säädetään".
Näin muotoiltuna — ottaen huomioon myös
valtuussäännöksen sanamuoto — jää epäselväksi,
onko metsäkeskuksen tilintarkastajaan tarkoitus soveltaa
tilintarkastuslain 24 ja 25 §:n säännöksiä tilintarkastajan
riippumattomuudesta ja esteellisyydestä samoin kuin mainitun
lain 26 §:n säännöstä tilintarkastajan
salassapitovelvollisuudesta. Hallituksen esityksen perusteluissa
(s. 40—41) on esitetty esimerkki tilanteesta, jossa tilintarkastajan
riippumattomuus voi vaarantua. Koska kyse on metsäkeskuksen
tehtävien hoitamisen valvonnan kannalta keskeisestä seikasta,
on tilintarkastajan riippumattomuudesta syytä ottaa perussäännökset joko
tähän lakiin tai ainakin ehdotetun pykälän 1 momentissa
viitata siihen, että myös metsäkeskuksen
tilintarkastukseen ja tilintarkastajaan nähden on soveltuvin
osin voimassa, mitä tilintarkastuslaissa säädetään.