Perustelut
Yleistä
Esityksen tarkoituksena on järjestää erityiset säilöönottotilat
ulkomaalaislain nojalla säilöön otettaville
ulkomaalaisille sekä säännellä heidän
kohtelunsa ja oikeutensa. Säilössä pitäminen
pannaan toimeen erityisesti tähän tarkoitukseen
järjestettävässä säilöönottoyksikössä.
Ehdotuksella toteutetaan periaatetta, jonka mukaan ulkomaalaisoikeudellisella
perusteella säilöön otetut säilytetään
erillään rikoksesta tuomituista ja rikosepäilyn
johdosta vapautensa menettäneistä. Tämä ns.
erillisyysperiaate ilmenee esityksen perusteluissa mainituista useista
kansainvälisistä suosituksista samoin kuin ulkomaalaislain
47 §:n 2 momentista, jonka mukaan säilöön
otettu ulkomaalainen on mahdollisimman pian toimitettava tähän
tarkoitukseen varattuun paikkaan.
Ehdotettu sääntely toteuttaa omalta osaltaan myös
perustuslain 7 §:n 3 momentin viimeisessä virkkeessä tarkoitettua
toimeksiantoa vapautensa menettäneen oikeuksien turvaamisesta
lailla. Perusoikeusjärjestelmän kannalta on tärkeää, että vapauden
menetyksen perusteeseen nojautuva erillisyysperiaate otetaan asianmukaisesti huomioon
henkilön kohtelusta ja oikeuksista säädettäessä.
Vapautensa menettäneen oikeusaseman sääntely
on merkityksellistä useiden perusoikeussäännösten
kannalta. Sääntelyn hyväksyttävyyden,
tarkkarajaisuuden ja oikeasuhtaisuuden lisäksi on kiinnitettävä huomiota
vapautensa menettäneen oikeusturvaan, niin kuin esityksessä on
tehtykin.
Esityksen 1. lakiehdotuksen 4 §:ssä säädetään
säilöön otetun kohtelun yleisistä periaatteista.
Sen mukaan säilöön otettua on kohdeltava
oikeudenmukaisesti ja hänen ihmisarvoaan kunnioittaen.
Pykälä sisältää säännöksen
myös perusoikeusjärjestelmän kannalta
keskeisen suhteellisuusperiaatteen noudattamisesta. Säilöön otetun
oikeuksia ei saa rajoittaa enempää kuin säilössä pidon
tarkoitus ja varmuus sekä turvallisuuden ja järjestyksen
säilyminen välttämättä edellyttävät.
Vaatimus rajoitustoimen välttämättömyydestä toistetaan
useissa nimenomaisissa rajoitussäännöksissä.
Sääntelyn lähtökohtana on,
että säilöön otetun oikeuksia
voidaan rajoittaa vain lain nimenomaisen säännöksen
perusteella. Tämän on valiokunnan mielestä syytä näkyä myös
kohtelun yleisiä periaatteita koskevan 4 §:n sanamuodosta
esimerkiksi seuraavasti: "Hänen oikeuksiaan ei saa tämän
lain säännösten nojalla rajoittaa..." (samoin PeVL
34/2001 vp, s. 3/I).
Valiokunta korostaa, että rajoitustoimen lakisidonnaisuutta
ja oikeasuhtaisuutta koskevien vaatimusten asianmukainen huomioon
ottaminen on tärkeää sovellettaessa lain
yksittäisiä toimivaltasäännöksiä.
Poikkeukset erillisyysperiaatteesta
Säilöön otettu 18 vuotta täyttänyt
ulkomaalainen voidaan 1. lakiehdotuksen 9 §:ssä tarkoitetuissa
tilanteissa siirtää tilapäisesti säilöönottoyksiköstä poliisin
pidätystiloihin. Edellytyksenä on, että 8 §:n
1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettua vaaraa ei voida torjua,
jos henkilöä säilytetään
erillään säilöönottoyksikössä.
Erillisyysperiaatteesta poikkeamiselle on hyväksyttävät
perusteet. Henkilö voidaan siirtää poliisin
pidätystiloihin hänen vaaraa aiheuttavan toimintansa
vuoksi tai häneen kohdistuvan vakavan vaaran torjumiseksi.
Lain 9 §:n säännöksistä ilmenee,
että siirto säilöönottoyksiköstä on
tarkoitettu toissijaiseksi ja tilapäiseksi toimenpiteeksi,
jota ei saa jatkaa pidempään kuin siirron tarkoituksen
saavuttamiseksi on välttämätöntä.
Lain 9 §:ään on valiokunnan mielestä kuitenkin
syytä lisätä selkeyttävä säännös
siitä, että säilöönottoyksikön
johtajaan kohdistuva 8 §:n 2 momentin mukainen arviointivelvoite
koskee myös 9 §:ssä tarkoitettuja tilanteita.
Säilöön otettu ulkomaalainen voidaan
esityksen 2. lakiehdotuksen 47 §:n 3 momentin mukaan sijoittaa
poikkeuksellisesti poliisin pidätystiloihin, jos säilöönottoyksikkö on
tilapäisesti täynnä tai jos ulkomaalainen
otetaan säilöön lyhyeksi ajaksi ja enintään
neljäksi vuorokaudeksi kaukana säilöönottoyksiköstä.
Valiokunta korostaa, että poliisin pidätystiloihin
sijoittamisen tulee myös näissä tapauksissa
olla säännöksessä tarkoitetulla
tavalla poikkeuksellista. Siten esimerkiksi säilöönottoyksikön
muut kuin tilapäiset kapasiteettiongelmat eivät
saa merkitä henkilön sijoittamista poliisin pidätystiloihin.
2. lakiehdotuksen 47 §:n 3 momentin sanamuodossa on
valiokunnan mielestä otettava huomioon, että säilöönottoyksikköjä voi
1. lakiehdotuksen 2 §:n perusteella olla useampia
kuin yksi. Momentin asianomaiset kohdat voisivat kuulua esimerkiksi
seuraavasti: "...jos: 1) säilöönottoyksiköt ovat
tilapäisesti täynnä; tai 2) ulkomaalainen
otetaan säilöön (poist.) kaukana lähimmästä säilöönottoyksiköstä, jolloin
säilöönotto saa kestää enintään
neljä vuorokautta." Lisäksi 47 §:ää on
valiokunnan mielestä välttämätöntä täydentää esityksen
perusteluja vastaavalla säännöksellä,
jonka mukaan alle 18-vuotias voidaan sijoittaa poliisin pidätystiloihin
vain yhdessä perheensä tai huoltajansa kanssa
(vrt. 1. lakiehdotuksen 9 §:n 1 mom.).
Poliisin pidätystiloihin sijoitetun ulkomaalaisen kohteluun
sovelletaan 1. lakiehdotuksen 9 §:n 3 momentin
ja 2. lakiehdotuksen 47 §:n 4 momentin mukaan
tutkintavankien kohtelusta annettua lainsäädäntöä.
Tämä ei valiokunnan mielestä ole erillisyysperiaatteen
kannalta asianmukaista. Lakiehdotuksia on näiltä osin
tarkistettava niin, että myös poliisin pidätystiloihin
sijoitettuun sovelletaan lähtökohtaisesti käsiteltävänä olevassa
esityksessä ehdotettuja säännöksiä säilöön
otettujen ulkomaalaisten kohtelusta. Pidätystiloihin sijoitettuun
voidaan kuitenkin soveltaa rajoitetuilta ja lähinnä näiden
tilojen järjestyksen ja siellä olevien turvallisuuden
kannalta mahdollisesti tarvittavilta osilta tutkintavankien kohtelusta
annettua lainsäädäntöä.
Tämän lainsäädännön
sovellettavuudesta tulee ottaa yksityiskohtaiset säännökset
lakiehdotuksiin.
Yksityiselämän suoja
Esityksen 1. lakiehdotuksen 6 ja 7 §:ssä säädetään
säilöön otetun oikeudesta tavata vieraita
ja käyttää puhelinta sekä pitää yhteyttä läheisiinsä samoin
kuin erinäisiin viranomaisiin ja muihin hänen
kannaltaan tärkeisiin tahoihin. Tapaamisten rajoittamista
koskee 15 §. Perustuslain 10 §:n
1 momentissa turvatun yksityiselämän piiriin kuuluu
muuan muassa yksilön oikeus vapaasti solmia ja ylläpitää suhteita
muihin ihmisiin, minkä vuoksi ehdotettua sääntelyä on
arvioitava ensi sijassa yksityiselämän
suojan kannalta. Ehdotuksilla on merkitystä myös
säilöön otetun oikeusturvalle.
Säilöön otetulla on 7 §:n
perusteella oikeus tavata vieraita ja mahdollisuus käyttää puhelinta säilöönottoyksikön
järjestyssäännöissä määrättyinä vuorokaudenaikoina.
Säännös ei liian väljänä täytä lailla
säätämiseen liittyvää tarkkarajaisuuden
ja täsmällisyyden vaatimusta (PeVL 34/2001
vp, s. 4). Edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä on,
että laissa säädetään
ehdotettua täsmällisemmin yhteydenpito-oikeuden
käytön perusteista ja rajataan säilöönottoyksikön
toimivalta yksikön järjestyksen kannalta mahdollisesti
tarvittavien tarkempien määräysten antamiseen.
Laissa tulee säätää myös
siitä, kuka päättää järjestyssäännön
antamisesta.
Lain 15 §:n 2 momentti koskee valvottua tapaamista
ja tapaamisen järjestämistä erityisen valvotuissa
olosuhteissa. Yhteydenpito-oikeuden tällaisille rajoituksille
on hyväksyttävät perusteet, sillä rajoitustoimiin
voidaan ehdotuksen mukaan ryhtyä, jos on perusteltua syytä epäillä tapaamisesta
aiheutuvan vaaraa säilöönottoyksikön
turvallisuudelle tai järjestykselle. Perusoikeuksien rajoittamisen
yleisiin edellytyksiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen vuoksi
on pidettävä selvänä, että tapaaminen
määrätään järjestettäväksi
erityisen valvotuissa olosuhteissa vain, jos vaaraa ei ole mahdollista
torjua tätä lievemmän valvonnan keinoin.
Sääntelyn täsmällisyyttä tulee
kuitenkin lisätä niin, että laista käy
selvästi ilmi, mitä siinä tarkoitetaan
"valvotulla" ja "erityisen valvotulla" tapaamisella.
Tapaaminen voidaan lakiehdotuksen 15 §:n 3 momentin
nojalla evätä muun muassa silloin, jos vierailija
kieltäytyy 21 §:ssä tarkoitetusta turvatarkastuksesta.
Tapaamisen epääminen on henkilön yhteydenpito-oikeuden
ankara rajoitus, jollaista ei pidä panna toimeen, ellei
tapaamiseen liittyviä riskejä voida torjua valvotun
tai erityisen valvotun tapaamisen keinoin. Tämä periaate
on luettavissa 15 §:n 2 ja 3 momentista samoin kuin 4 §:ssä tarkoitetuista
kohtelun yleisistä periaatteista. Niiden mukaisesti sovellettuna 3 momentti
ei ole perustuslain kannalta ongelmallinen.
Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota lakiehdotuksen
6 §:n 2 momenttiin, jonka mukaan turvatarkastuksen suorittaminen
voidaan asettaa säilöönottoyksikköön
"pääsyn edellytykseksi" myös esimerkiksi
säilöön otetun asiamiehenä toimivalle
asianajajalle. Lakiehdotuksen 6 §:n 2 momenttia
on säilöön otetun oikeusturvan takia
tarkistettava niin, että turvatarkastuksesta kieltäytyminen
voi näissä tapauksissa merkitä vain tapaamisen
järjestämistä valvotuissa tai erityisen
valvotuissa olosuhteissa, mutta ei tapaamisen epäämistä.
Tapaaminen voidaan lakiehdotuksen 15 §:n 4 momentin
nojalla evätä tutkinnallisista syistä muun
muassa silloin, jos on perusteltua syytä olettaa säilöön
otetun syyllistyvän rikokseen. Momentissa oleva maininta
tutkinnallisista syistä ei ole itsenäinen rajoitusperuste.
Se on asiallisesti tarpeeton, koska epäämisen
perusteista säädetään momentin
sivulauseissa. Rikosepäily tapaamisoikeuden rajoitusperusteena
on ehdotuksessa liian väljä. Säännös
koskee sanamuotonsa mukaan muitakin kuin niitä rikoksia,
joihin tapaamisen voidaan perustellusti epäillä liittyvän. Sääntelyn
tarkkuutta on näiltä osin välttämätöntä lisätä.
Samat huomautukset tutkinnallisia syitä koskevan maininnan
epäitsenäisyydestä ja rikosepäilyä koskevan
rajoitusperusteen väljyydestä kohdistuvat myös
17 §:ään ja siten välillisesti
myös 18 §:ään.
Säilöön otetun oikeutta käyttää teknisiä yhteydenpitovälineitä voidaan
lain 18 §:n mukaan rajoittaa 17 §:ssä säädettävillä perusteilla.
Pykälässä ei toisaalta mainita muita
rajoitustapoja kuin laitteen pois ottaminen kiellon ajaksi. Jos 18 §:n
tarkoituksena on mahdollistaa myös muunlaiset
17 §:ssä säädettävillä perusteilla
toteutettavat rajoitukset, tulee niiden olennaisen sisällön
ilmetä laista.
Lakiehdotuksen 20 §:n säännökset
säilöönottoyksikön
tilojen valvonnasta koskevat esityksen perustelujen mukaan myös
majoitushuoneina käytettyjä tiloja, joita tulisi
voida yleisluonteisesti valvoa esimerkiksi huoneissa käynneillä.
Vaikka tällaiset tilat eivät kuulu perustuslain 10 §:n
1 momentissa turvatun kotirauhan piiriin (PeVL 12/1998
vp, s. 5/II), on niihin kohdistuva valvonta valtiosääntöoikeudellisesti
merkityksellistä yksityiselämän suojan
kannalta. Säilöönottoyksikön
tilojen valvontaa koskevan yleisluonteisen säännöksen
nojalla ei valvontatoimia valiokunnan mielestä voida ulottaa
säilöön otetun henkilön majoitustiloihin.
Jos majoitustiloja on kuitenkin tarkoitus valvoa, on tästä otettava lakiin
riittävän täsmälliset säännökset.
Laista on käytävä ilmi majoitustiloihin
kohdistuvan valvonnan hyväksyttävät perusteet
ja valvonnan tavat.
Luottamuksellisen viestin salaisuus
Esityksen 1. lakiehdotuksen 16 §:ssä säädetään kirjeen
ja muun lähetyksen avaamisesta ja tarkastamisesta. Sääntely
koskee perustuslain 10 §:n 2 momentissa turvatun
luottamuksellisen viestin salaisuutta, johon kohdistuvista välttämättömistä rajoituksista
voidaan 10 §:n 3 momentin mukaan säätää lailla
muun muassa vapaudenmenetyksen aikana. Ehdotus on tältä kannalta
ongelmaton, etenkin kun otetaan huomioon, että lähetystä ei
pykälän nimenomaisen säännöksen
mukaan saa lukea. Säännöstä on
valiokunnan mielestä kuitenkin syytä täsmentää koskemaan
vain säilöön otetulle saapuvaa kirjettä tai
muuta lähetystä. Vastaava tarkistus on asianmukaista
tehdä lakiehdotuksen 25 §:n 1 momenttiin.
Henkilötietojen suoja
Esityksen 1. lakiehdotuksen 34 §:ssä säädetään säilöön
otettujen ulkomaalaisten rekisteröinnistä. Sääntely
on merkityksellistä perustuslain 10 §:n
1 momentissa turvatun henkilötietojen suojan kannalta.
Perustuslain mukaan henkilötietojen suojasta säädetään
tarkemmin lailla. Tämän vaatimuksen kannalta tärkeisiin
sääntelykohteisiin kuuluvat muun muassa rekisteröitävien
henkilötietojen sisältö samoin kuin tämän seikan
sääntelyn kattavuus ja yksityiskohtaisuus lain
tasolla (ks. esim. PeVL 25/1998 vp,
s. 2/II).
Ehdotetun sääntelyn tarkkuutta on syytä lisätä.
Pykälän 1 momentin 1 kohta on asianmukaista muotoilla
henkilötietoja koskevaksi. Momentin 2 kohdasta tulee ilmetä ehdotettua
tarkemmin, mitä tietoja säännöksen
perusteella on tarkoitus rekisteröidä.
Voimakeinojen käyttö
Esityksen 1. lakiehdotuksen 36 §:ssä säädetään säilöönottoyksikön
johtajan ja yksikön virkasuhteisen tehtävään
koulutetun henkilön oikeudesta käyttää voimakeinoja.
Oikeuden käyttäminen merkitsee puuttumista perustuslain
7 §:n 1 momentissa jokaiselle turvattuun henkilökohtaiseen
koskemattomuuteen. Sen vuoksi on tärkeää,
että voimakeinojen käyttöoikeus uskotaan vain
niiden käyttämiseen koulutetuille henkilöille
ja että koulutuksessa kiinnitetään huomiota perus-
ja ihmisoikeuksiin voimankäyttöä rajoittavina
tekijöinä (PeVL 28/2001 vp,
s. 4/II). Koulutuksen tarve korostuu, jos henkilön
valtuudet sisältävät oikeuden käyttää voimankäyttövälineitä.
Esityksen perustelujen mukaan säännöksessä tarkoitetaan
voimankäytöllä henkilön fyysisen voiman
käyttämistä. Aseiden ja muiden välineiden
käyttö ei sen sijaan ole sallittua. Tästä rajauksesta
tulee lisätä nimenomainen säännös
lakiehdotuksen 36 §:ään.
Pykälän 1 momentin 6 kohtaa on syytä tarkistaa.
Laista tulee ilmetä, kenelle tai mille säännöksessä tarkoitettu
teko tai tapahtuma voi olla vaarallinen.
Oikeusturva
Valitustien ohjaaminen hallintoviranomaisen päätöksestä käräjäoikeuteen
1. lakiehdotuksen 26 §:ssä tarkoitetulla tavalla
on poikkeuksellinen järjestely, kun otetaan huomioon perustuslain
98 ja 99 §:n säännökset tuomioistuinlaitoksen
perusrakenteesta ja tuomioistuinten tehtävistä (PeVL
9/2001 vp, s. 2/II). Tässä tapauksessa on
kuitenkin perusteita ohjata säilössäpidon aikaisia
oikeuksia koskevat valitukset samalle tuomioistuinlinjalle, jossa
käsitellään myös kysymys säilöön
ottamisesta.
Lain 33 §:n kielto hakea muutosta käräjäoikeuden
päätökseen ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen
(ks. PeVL 30/1998 vp, s. 2—3).
Lain 27 §:n sisältämä muita
kuin lain 26 §:ssä tarkoitettuja päätöksiä ja
ratkaisuja koskeva yleisluonteinen muutoksenhakukielto on perustuslain
21 §:n 1 momentin takia selkeintä poistaa lakiehdotuksesta,
jotta se voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (ks. PeVL 34/2001
vp, s. 5—6, PeVL 9/2001 vp,
s. 2/II).
Muita seikkoja
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa
käsiteltyjen muiden seikkojen osalta valiokunta yhtyy perusteluissa
todettuihin loppupäätelmiin.