Perustelut
Elinkeinovapaus
Rekisteröitymisvelvollisuus.
Kasveja, kasvituotteita ja sellaisia muita
tavaroita, joiden mukana kasvintuhooja voi helposti levitä,
saa 4 §:n mukaan markkinoida, tuottaa markkinointia varten,
varastoida ja tuoda maahan vain kasvinsuojelurekisteriin merkitty
toimija. Ehdotusta on tarkasteltava perustuslain 18 §:n
1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta. Rekisteröitymisvelvollisuudesta
säätämistä on perustuslakivaliokunnan
käytännössä pidetty asiallisesti luvanvaraisuuteen
rinnastuvana sääntelynä (PeVL
24/2000 vp, s. 2/I, PeVL 45/2001
vp, s. 2/I).
Sääntelyn tavoitteena on pitää yllä hyvää kasvinterveyden
tilaa ja elintarvikkeiden turvallisuutta. Rekisteröitymisvelvollisuuteen
perustuvalle sääntelylle on perusoikeusjärjestelmän kannalta
hyväksyttävät, viime kädessä väestön terveyden
ja ympäristön terveellisyyden ylläpitämiseen
liittyvät syyt. Sääntely kohdistuu ammattimaiseen
toimintaan. Rekisteröitymisvelvollisuuden ulkopuolelle
on rajattu paikallismarkkinoijat ja ne, jotka satunnaisesti tuovat omaan
käyttöönsä pieniä määriä ehdotuksessa tarkoitettuja
tuotteita. Rajaukset ovat sääntelyn oikeasuhtaisuuden
kannalta asianmukaisia. Rekisteröintivaatimuksen
piiriin kuuluvat kasvit, kasvituotteet ja muut tavarat määräytyvät Euroopan
yhteisön lainsäädännön
perusteella. Lakiehdotus sisältää riittävän
täsmälliset säännökset
myös rekisteriin merkitsemisen edellytyksistä.
Sääntely ei muodostu perustuslain 18 §:n
1 momentin kannalta ongelmalliseksi.
Esityksen perustelujen mukaan rekisteröinnin edellytykset
täyttävällä toimijalla on oikeus tulla
rekisteröidyksi. Lakiehdotuksen 4 §:ää on selvyyden
vuoksi syytä täydentää tätä vastaavaksi.
Kasvinsuojelurekisteristä poistaminen.
Kasvinsuojelurekisteristä on 28 §:n 2 momentin
mukaan poistettava sellainen toimija, joka ei huomautuksesta huolimatta
korjaa toiminnassaan havaittuja virheellisyyksiä. Huomautus
voidaan antaa, jos toimija ei noudata ehdotettua lakia tai sen nojalla
annettuja säännöksiä taikka
täytä rekisteröinnin edellytyksiä.
Elinkeinon harjoittamiseen oikeuttavan rekisteröinnin
poistaminen rinnastuu toimiluvan peruuttamiseen, mikä on
yksilön oikeusasemaan puuttuvana viranomaistoimena jyrkempi
kuin haetun luvan epääminen (PeVL 19/2002
vp, s. 2/II). Sääntelyn
oikeasuhtaisuuden kannalta on merkityksellistä, että rekisteristä poistamista tulee
edeltää huomautus ja tarvittaessa toimijalle annettava
mahdollisuus määräajassa korjata virheensä.
Rekisteristä poistettu on lisäksi merkittävä ilman
eri hakemusta takaisin rekisteriin välittömästi,
kun poistamisen perusteena olevat seikat ovat korjaantuneet. Ongelmallista
kuitenkin on, että rekisteristä poistamista ei
ole sidottu sen aiheena olevan virheen tai laiminlyönnin merkittävyyteen.
Sääntelyä on suhteellisuusvaatimuksen
takia välttämätöntä täydentää sitomalla
rekisteristä poistaminen vakaviin tai olennaisiin virheisiin
tai laiminlyönteihin. Tämä on edellytys
lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL
40/2002 vp, s. 4/II).
Markkinointi ja maahantuonti.
Tiettyjä kasveja, kasvituotteita ja sellaisia muita
tavaroita, joiden mukana kasvintuhooja voi helposti levitä, saa
6 §:n 1 momentin mukaan markkinoida vain varustettuna kasvipassilla
tai tavaran kasvinterveydestä annetulla muulla todistuksella.
Samoin tiettyjen kasvien, kasvituotteiden ja tavaroiden maahantuonti
edellyttää 7 §:n 1 momentin mukaan niiden
varustamista kasvinterveystodistuksella tai vastaavalla todistuksella.
Maahantuonnista on lisäksi tehtävä 7 §:n
2 momentissa tarkoitettu ilmoitus.
Elinkeinon harjoittamiseen kohdistuvan sääntelyn
täsmällisyyden kannalta ei ole ongelmatonta, että rajoitusten
piiriin kuuluvat kasvit, kasvituotteet ja tavarat eivät
ilmene laista, vaan niistä säädetään
ministeriön asetuksella. Ministeriön asetuksenantovalta
on kuitenkin säännöksissä sidottu
Euroopan yhteisön kasvinterveyslainsäädäntöön.
Kun lisäksi otetaan huomioon sääntelykohteen
erityisluonne ja — tähän liittyen — asetuksella
annettavan sääntelyn luettelomainen yksityiskohtaisuus
sekä se, että rajoitukset kohdistuvat ammattimaiseen
toimintaan, ei sääntelytapa valiokunnan mielestä vaikuta
lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Asetuksenantovaltuudet
Yleistä.
Lakiehdotuksen säännöksiä asetuksenantovallasta
on arvioitava perustuslain 80 §:n kannalta. Sen 1 momentin
mukaan valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia
perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden
nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien
ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain
mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Valtuuden säätämiseen
laissa on perustuslakivaliokunnan käytännössä kohdistettu
vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta
(PeVL 16/2002 vp, s. 2—3, PeVL
19/2002 vp, s. 5—7, PeVL 40/2002
vp, s. 5—7).
Perustuslakivaliokunta on toistuvasti korostanut, että perustuslain
80 §:n 1 momentin säännökset
rajoittavat suoraan valtuussäännösten
tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten
sisältöä. Asetuksella ei siten voida
antaa yleisiä oikeussääntöjä esimerkiksi yksilön
oikeuksien tai velvollisuuksien perusteista eikä lain alaan
muuten kuuluvista asioista (esim. PeVL 40/2002
vp, s. 5/II).
2 §:n 3 momentti.
Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella
säädetään 2 §:n 3 momentin
mukaan muun muassa siitä, mihin toimenpiteisiin kasvintuhoojien
torjumiseksi tulee ryhtyä. Valtuuden suhde lakiehdotuksen
muihin asetuksenantovaltuuksiin ei ole esityksen perusteella aivan
selvä. Säännöksen sanamuoto
on kuitenkin perustuslain 80 §:n 1 momentin kannalta liian avoin,
koska valtuutta ei ole millään tavalla sidottu
laintasoisiin säännöksiin toimenpiteisiin
ryhtymisvelvollisuuden perusteista. Edellytyksenä lakiehdotuksen
käsittelemiselle tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä on,
että 2 §:n 3 momentista poistetaan valtuus
säännellä toimenpiteisiin ryhtymisvelvollisuutta
tai valtuus sidotaan lakiehdotuksessa oleviin ja tarvittaessa siihen
lisättäviin säännöksiin
velvollisuuden perusteista.
Toiminnan järjestäminen.
Lakiehdotuksen 8 § näyttää niin
ikään sisältävän perustuslain
80 §:n 1 momentin kannalta arveluttavan avoimen valtuuden
säätää ministeriön
asetuksella siitä, miten rekisteriin merkityn toimijan
tulee järjestää toimintansa kasvintuhoojien
leviämisen estämiseksi. Välillisesti
säännöksestä kuitenkin ilmenee
toimijan velvollisuus järjestää toimintansa kasvintuhoojien
leviämisen estämisen kannalta asianmukaisella
tavalla, minkä lisäksi asetuksenantovalta
on sidottu Euroopan yhteisön lainsäädäntöön.
Valiokunta pitää tästä huolimatta välttämättömänä säännöksen
muotoilemista niin, että toiminnan järjestämisvelvollisuus
ilmenee ehdotettua selkeämmin suoraan laista. Tällöin
ministeriö on mahdollista valtuuttaa antamaan Euroopan
yhteisön lainsäädäntöön
sidottuja tarkempia säännöksiä velvollisuudesta.
Kasvintuhoojien torjunta.
Ministeriön asetuksella voidaan 12 §:n 1
momenttiin sisältyvien laajojen ja avointen valtuuksien
nojalla antaa säännöksiä asioista,
joista perustuslain 80 §:n 1 momentin takia tulee
säätää lailla. Velvollisuuksien
asettamista merkitseviä asetuksenantovaltuuksia (2 ja 5
kohta) ei ole lainkaan sidottu lain tasoisiin perussäännöksiin.
Ministeriö voi ehdotuksen perusteella antaa säännöksiä myös perustuslain
15 §:n 1 momentissa suojatun omaisuuden käyttörajoituksista
(1 ja 3 kohta) samoin kuin perustuslain 18 §:n 1 momentissa
turvatun elinkeinovapauden rajoittamisesta (4, 6 ja 7 kohta). Tällaisista
asioista voidaan kuitenkin säätää vain
perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset täyttävällä lailla.
Valiokunta muistuttaa siitä, että ministeriö voidaan
ylipäätään valtuuttaa antamaan
asetuksia lähinnä teknisluonteisissa sekä yhteiskunnalliselta
ja poliittiselta merkitykseltään vähäisissä asioissa
(esim. PeVL 47/2001 vp, s. 2). Ehdotuksen
ongelmallisuutta lisää 12 §:n 4 momentin
säännös ministeriön toimivallasta
antaa viranomaiselle lupa ryhtyä 1 momentissa
tarkoitettuihin, laissa sääntelemättömiin
toimenpiteisiin sellaisten kasvintuhoojien osalta, joita ei ole
ministeriön asetuksessa mainittu, sekä viranomaisen
oikeudesta ryhtyä kiiretapauksessa toimiin jo ennen luvan
antamista.
Ministeriön asetuksen antamiseen perustuva sääntelytapa
lakiehdotuksen 12 §:n 1 momentissa on siten lähtökohdiltaan
ristiriidassa perustuslain vaatimusten kanssa lailla säätämisestä ja lainsäädäntövallan
siirtämisestä. Sen vuoksi edellytyksenä lakiehdotuksen
käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä on,
että lakiin ensiksikin lisätään
riittävän täsmälliset säännökset
asetuksella annettavan sääntelyn kohteena olevien
velvollisuuksien perusteista. Lisäksi omaisuuden käyttörajoitusten
ja elinkeinovapauden rajoitusten tulee käydä ilmi
lain säännöksistä tavalla, joka
täyttää perusoikeutta rajoittavaan lakiin
kohdistuvat yleiset vaatimukset muun muassa sääntelyn
täsmällisyydestä ja suhteellisuudesta.
On myös syytä arvioida, tuleeko asetuksenantovalta
asioiden merkityksen vuoksi osoittaa ministeriön asemesta
valtioneuvostolle.
Lakiehdotuksen 12 §:ssä käytettyjen
sanontojen perusteella näyttäisi siltä,
että ministeriö antaa asetuksella yleisten oikeussääntöjen
asemesta yksittäistapauksellisia käskyjä,
kieltoja ja määräyksiä. Säädösvaltaa
ei kuitenkaan pidä käyttää tällaiseen
tarkoitukseen eikä sitä liene esityksessä tarkoitettukaan,
sillä pykälän 3 momentissa edellytetään
viranomaisen tekevän 1 momenttiin perustuvat torjuntapäätökset
erikseen. Sääntelyä on välttämättä selkeytettävä niin,
että valtuus antaa yleisiä oikeussääntöjä asetuksella
erottuu selvästi toimivallasta tehdä tapauskohtaisia
hallintopäätöksiä. Estettä ei
ole sille, että lukuisia toimijoita koskevat tai muuten
torjunnan kannalta merkittävät hallintopäätökset
osoitetaan lailla tehtäväksi ministeriön päätöksellä.
Edellä esitettyjen huomautusten perusteella 12 § voidaan
esimerkiksi 1 momentin 1 kohdan osalta muotoilla seuraavaan tapaan:
"Maanomistaja tai viljelijä taikka kiinteistön
tai sen osan omistaja tai haltija voidaan velvoittaa suorittamaan
kasvintuhoojien torjumiseksi ja niiden leviämisen estämiseksi
välttämättömiä toimenpiteitä kiinteistöllä esiintyvän
kasvintuhoojan hävittämiseksi. Tarkempia säännöksiä tällaisista toimenpiteistä annetaan
valtioneuvoston / maa- ja metsätalousministeriön
asetuksella sen mukaan kuin kasvinterveyttä koskevassa
Euroopan yhteisön lainsäädännössä säädetään."
Torjuntapäätökset tekee 12 §:n
3 momentin nojalla Kasvintuotannon tarkastuskeskus tai työvoima-
ja elinkeinokeskus, jollei toimivaltaa ole ministeriön
asetuksella siirretty tullilaitokselle. Sääntelyn
perusoikeuskytkennän takia valiokunta pitää välttämättömänä,
että päätösvallan siirtämisen
edellytyksistä säädetään
ehdotettua täsmällisemmin (PeVL 7/2001
vp, s. 4/II).
Kustannusten ja vahinkojen korvaaminen.
Ministeriön asetuksella säädetään
31 §:n 1 momentin nojalla siitä, kuinka suuri
osuus torjuntapäätöksen mukaisten toimien
viljelijälle aiheuttamista kustannuksista ja vahingoista
korvataan valtion varoista. Momentin perusteella näyttää siltä,
että kustannukset ja vahingot korvataan viljelijälle
kokonaan, jos torjuntapäätös on tehty hävitettävän
kasvintuhoojan johdosta, ja osittain, jos päätös
on koskenut torjuttavaa kasvintuhoojaa. Koska yksilön oikeuksien
perusteista on perustuslain 80 §:n 1 momentin takia säädettävä lailla,
ei osittaisen korvauksen suuruutta ole mahdollista jättää ehdotetulla
tavalla avoimesti ministeriön asetuksella säänneltäväksi.
Lakiin on lisättävä säännökset
ainakin korvauksen suuruuden määräytymisperusteista,
jotta ehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain
säätämisjärjestyksessä.
26 §:n 2 momentti.
Esityksen perusteella on epäselvää,
millaisista "tietojen luovuttamista" koskevista seikoista on tarkoitus
antaa "tarkempia" säännöksiä 26 §:n
2 momentin sisältävän asetuksenantovaltuuden
nojalla. Valtuus on avoimuudessaan ongelmallinen perustuslain 12 §:n
2 momentin ja 10 §:n 1 momentin kannalta. Se on syytä poistaa
lakiehdotuksesta.
Muita seikkoja
Perustuslain 124 §.
Lakiehdotuksen 16 ja 21 §:n
säännökset viranomaisen mahdollisuudesta
käyttää valvontatehtävissä apuna
valtuutettuja tarkastajia ovat pääosin
sopusoinnussa perustuslain 124 §:ään
pohjautuvassa perustuslakivaliokunnan käytännössä asetettujen
vaatimusten kanssa. Oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten
turvaamisen kannalta on kuitenkin puute, että lakiehdotus
ei sisällä säännöksiä valtuutetun
tarkastajan pätevyysvaatimuksista tai kelpoisuusehdoista
(PeVL 28/2001 vp, s. 5/II). Näitä seikkoja
koskeva sääntely on perustuslain 124 §:n
takia lisättävä lakiehdotukseen, jotta
se voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL
40/2002 vp, s. 3/II).
Tarkastusoikeudet.
Valiokunnalla ei ole huomautettavaa 21 §:n säännöksistä kotirauhan
piiriin ulottuvista tarkastuksista (PeVL 46/2001
vp, s. 3/II) eikä 23 §:n säännöksistä Euroopan
yhteisön tarkastajien tarkastus- ja tiedonsaantioikeudesta
(PeVL 45/2001 vp, s. 3—4).
31 §:n 5 momentti.
Lakiehdotuksen 31 §:n 5 momentti
sisältää virheellisen viittauksen korkolakiin.
Viivästyskoron korkokannasta säädetään
nykyisin korkolain 4 §:n 1 momentissa.