Perustelut
Valmiuslain yleisluonne
Perustuslakivaliokunta on aiemmin tarkastellut valmiuslain suhdetta
perustuslain 23 §:ään, joka koskee
perusoikeuksiin poikkeusoloissa tehtäviä tilapäisiä poikkeuksia.
Perustuslakiin sisältyy poikkeusolojen määrittely
sekä vaatimus siitä, että lailla voidaan
säätää näissä poikkeusoloissa
välttämättömiä sellaisia
poikkeuksia, jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden
mukaisia. Valmiuslaille on ominaista, että sen mukaiset
poikkeusolot ulottuvat perustuslain 23 §:ää laajemmalle
ja että se rakentuu olennaisin osin valtioneuvoston antamien
asetusten varaan. Valiokunta katsoi (PeVL 1/2000
vp, s. 3/I), että "valmiuslain mukaisesta tällaisesta
delegointiasetelmasta aiheutuu se, että uusien toimivaltuuksien
lisääminen lakiin joutuu herkästi ristiriitaan
perustuslain 23 §:n ja myös 80 §:n 1
momentin kanssa". Toisaalta valiokunta piti mahdollisena (PeVL
1/2000 vp, s. 3/I) soveltaa
valtiosääntöistä aukkoteoriaa poikkeuslaeista
siten, että uudesta perustuslaista poikkeamisen merkitystä arvioitaessa
otetaan huomioon hallitusmuodosta perustuslain säätämisjärjestyksessä säädetyt
poikkeukset.
Useille valmiuslain toimivaltuussäännöksille on
ominaista, että valtioneuvoston toimivalta muodostuu yhtäältä yksilöimättömästä valvonta-
ja säännöstelyvallasta ja toisaalta erittelyn asteeltaan
eri tavoin täsmennetystä sääntelyvaltuudesta,
jota käytetään asetuksia antamalla. Näin
rakentuu myös lakiehdotuksen 12 a §. Valiokunta
muistuttaa tässä yhteydessä valmiuslain
alkuperäisestä tarkoituksesta (HE 248/1989 vp,
s. 21/I). Valvontavallan ymmärrettiin tarkoittavan
mahdollisuutta antaa määräyksiä ainakin
lain 41 ja 44 §:n mukaisia valvontakeinoja täydentävistä järjestelyistä ja
säännöstelyvallan oikeutta asettaa erilaisia
kieltoja ja rajoituksia, mutta ei mahdollisuutta velvoittaa suoranaisesti tekemään
jotakin tai muutoinkaan toimimaan määrätyllä tavalla.
Perustuslain 80 §:n valossa on selvää,
että valvonta- ja säännöstelyvalta
voi tarkoittaa ainoastaan yksittäistapauksellista toimivaltaa
eikä sen nojalla ole mahdollista antaa asetuksia.
Valmiuslakiehdotuksen käsittelyjärjestys
Lakiehdotuksen 12 §.
Ehdotus ei 11 §:n uusien määritelmienkään
kautta laajenna valtioneuvoston asetuksella käytettäviä,
omaisuuden suojaan kajoavia sääntelyvaltuuksia
niin, että lakiehdotus olisi näistä syistä käsiteltävä perustuslain säätämisjärjestyksessä.
Lakiehdotuksen 12 a §.
Ehdotus merkitsee uuden valvonta- ja säännöstelyvallan
osoittamista valtioneuvostolle sekä sisältää valtioneuvoston
uusia sääntelyvaltuuksia. Uudet säännökset
ovat merkityksellisiä omaisuuden suojan ja myös
eräin osin elinkeinovapauden kannalta. Ehdotettu sääntely
ei täytä lailla säätämisen
vaatimusta, minkä lisäksi ristiriitaa on myös
täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kanssa. Lakiehdotus
on näistä syistä käsiteltävä perustuslain
säätämisjärjestyksessä.
Lakiehdotuksen 12 b §.
Ehdotus vakuutustakuun enimmäismäärän
säätämisestä pykälän 4 momentissa
on sopusoinnussa perustuslain 82 §:n 2 momentin
kanssa, jonka mukaan valtiontakuu voidaan antaa eduskunnan
suostumuksen nojalla. Perustuslain esitöistä (HE
1/1998 vp, s. 135) ilmenee, että eduskunnan
suostumus voidaan antaa myös lain muodossa, kunhan siinä säädetään
takuun enimmäismäärästä.
Pykälän 3 momentin säännökset
takuu- ja käsittelymaksusta vastaavat niitä edellytyksiä,
joita valtion maksujen sääntelyyn kohdistuu perustuslain
81 §:n 2 momentin perusteella.
Viranomaisten tehtävistä ja toimivallasta
päättäminen.
Valtioneuvosto voi 12 a §:n 3 momentin ja 13 §:n
1 momentin nojalla säätää asetuksella
Suomen Pankin, Rahoitustarkastuksen, Vakuutusvalvontaviraston ja
muun valtion viranomaisen tehtävistä ja toimivallasta.
Tämä on, kuten esityksessä on todettu,
ristiriidassa sen perustuslain 119 §:n säännöksen
kanssa, jonka mukaan valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista
on säädettävä lailla, jos niiden
tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä.
Lakitasoista sääntelyä edellyttää myös
Suomen Pankkia koskeva perustuslain 91 §:n 1 momentti.
Valiokunta kuitenkin katsoo esityksestä poiketen, että 13 §:ssä ei
laajenneta valmiuslailla alun alkaen tehtyä perustuslakipoikkeusta
sillä tavoin, että tämäkin pykälä olisi
syynä lakiehdotuksen käsittelemiseen perustuslain
säätämisjärjestyksessä.
Poikkeusolojen vakuutustoimikunta.
Lakiehdotuksen 40 b—40 d §:ssä säännellyllä toimikunnalla
ei ole suoraan lain perusteella julkiseksi vallaksi luonnehdittavaa
toimivaltaa. Valtioneuvosto kuitenkin voi 12 b §:n 5 momentin
nojalla siirtää toimikunnan tehtäväksi
vakuutustakuiden myöntämisen ja hallinnoinnin
kokonaan tai osaksi. Myös tämä valtioneuvoston
toimivalta on ristiriidassa perustuslain 119 §:n kanssa
ja johtaa lakiehdotuksen käsittelemiseen perustuslain säätämisjärjestyksessä.
Toimikunnalla on 40 d §:n 1 momentin mukaan laaja tietojensaantioikeus.
Tiedot voivat koskettaa perustuslain 10 §:n 1 momentissa
turvattua yksityiselämän suojaa ja 15 §:ssä turvattua
omaisuuden suojaa. Sekä tietojenantovelvolliset että kysymykseen
tulevat tiedot on määritelty niin väljästi,
että lakiehdotus on tästäkin syystä käsiteltävä perustuslain
säätämisjärjestyksessä (esim. PeVL
14/2002 vp, s. 2—4). Asianmukaisinta
on kuitenkin täsmentää sääntelyä jatkokäsittelyssä.
Poikkeuslain säätäminen.
Perustuslain 73 §:n mukaan perustuslaista voidaan
säätää ainoastaan
rajattuja poikkeuksia. Valiokunta katsoo aiempaa kantaansa
vastaavasti, että valmiuslaissa on kysymys tällaisista
poikkeuksista ja että niiden säätäminen
on perusteltua siitä huolimatta, että perustuslaista
poikkeavien säännösten antamista puhtaasti
kansallisista syistä tuleekin välttää (PeVL
1/2000 vp, s. 3—4). Valiokunta toistaa
aiemmin esittämänsä käsityksen
siitä, että on tarpeellista selvittää mahdollisuuksia uudistaa
valmiuslakia niin, että luovutaan sääntelyn
rakentumisesta lainsäädäntövallan
delegoinnin varaan. Tähän liittyen valiokunta
pitää tärkeänä, että oikeusministeriössä on
tarkoitus käynnistää tällainen
valmistelutyö vuoden 2003 aikana.
Muita seikkoja
Huoltovarmuusrahasto.
Liitelakeihin sisältyvien säännösten
mukaisesti niissä säädetystä varautumisesta
aiheutuvia olennaisia lisäkustannuksia voidaan korvata
huoltovarmuusrahastosta. Kysymyksessä on sellainen valtion
talousarvion ulkopuolinen rahasto kuin perustuslain 87 §:ssä tarkoitetaan.
Esitys ei huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain asianomaiset säännökset
huomioon ottaen merkitse huoltovarmuusrahaston käyttötarkoituksen
olennaista laajentamista nykyiseen oikeustilaan verrattuna.
16. lakiehdotus.
Vakuutussopimuslain uusi 37 a § rajoittaa
vakuutuksenantajan oikeutta vedota tietyntyyppisiin vakuutusehtoihin.
Esityksessä on katsottu aukkoteorian pohjalta, että lakiehdotus
voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa
mainittu henkivakuutuksesta sodan aikana annettu laki säädettiin
jo vuonna 1939. Tästäkin syystä valiokunta
pitää aiheellisena arvioida ehdotettua sääntelyä nykyisistä perusoikeuksien
rajoitusedellytyksistä käsin. Aluksi on paikallaan huomata,
että rajoitus on 37 a §:ssä kirjoitettu täsmällisesti
ja tarkkarajaisesti osoittamalla sääntelyn tarkoittamat
ehdot ja ne tilanteet, joissa rajoitus tulee sovellettavaksi. Näissä tilanteissa
eli Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen
ja sodan aikana rajoitusta voidaan pitää hyväksyttävänä ja
erittäin painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimana ja
välttämättömänä. Vakuutuksenantajia
silmällä pitäen on suhteellisuusperiaatteen
kannalta tärkeää, että heillä on oikeus
periä sotalisämaksua niistä vakuutuksista,
joihin kyseinen rajoitus kohdistuu. Näillä perusteilla
valiokunta katsoo, että 16. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.