Perustelut

Yleistä

Esityksessä ehdotetaan ylioppilastutkinnon rakenteesta ja keskeisestä sisällöstä säädettäväksi nykyistä tarkemmin lailla. Tämä on asianmukaista perustuslain 80 §:n 1 momentin lain alaa koskevan säännöksen kannalta. Ylioppilastutkinnon suorittamisella on oikeudellisia vaikutuksia opiskelijan myöhemmille opiskelumahdollisuuksille. Perussäännösten antamista lailla puoltaa myös sääntelyn yhteys perustuslain 16 §:n 2 momenttiin. Sen mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä.

Yhdenvertaisuus

Lain 18 §:n 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi lukiokoulutuksen päätteeksi toimeenpantavan ylioppilastutkinnon tarkoituksesta ja yleispiirteisestä sisällöstä. Ehdotuksen mukaan tutkintoon sisältyy — sen mukaan kuin valtioneuvoston asetuksella säädetään — äidinkielessä ja kirjallisuudessa, toisessa kotimaisessa kielessä, vieraissa kielissä, matematiikassa ja reaaliaineissa järjestettäviä kokeita. Osa kokeista voi olla valinnaisia tai vapaaehtoisia. Opetusministeriö voi ehdotuksen mukaan panna tutkinnon kokeilutarkoituksessa toimeen muutoin noudatettavana olevista säännöksistä ja määräyksistä osittain poikkeavasti. Ministeriön tällaista toimivaltaa on arvioitava perustuslain 6 §:n 1 momentissa turvatun yhdenvertaisuuden kannalta.

Perustuslakivaliokunta on kokeilulainsäädäntöehdotuksia aikaisemmin arvioidessaan korostanut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn. Kokeilu, jolla hankitaan tietoja ja kokemuksia tiettyjen suunnitteilla olevien uudistusten vaikutuksista, saattaa ainakin joissakin rajoissa muodostaa sellaisen hyväksyttävän perusteen, jonka nojalla muodollisesta yhdenvertaisuudesta voidaan tinkiä alueellisessa suhteessa. Toisaalta kokeilun sääntelyssä on otettava huomioon se perusoikeusuudistuksen yhteydessä korostettu seikka, että perusoikeuksien käyttämisestä säädetään lailla. Tämä perusoikeuskysymyksissä tärkeä lailla säätämisen vaatimus ulottuu myös yhdenvertaisuusperiaatteeseen (PeVL 19/1997 vp).

Ylioppilastutkinnon kehittäminen lukio-opintojen ja yhteiskunnan tarpeita vastaavaksi on sinänsä hyväksyttävä peruste panna toimeen rajattuja kokeiluja maan eri osissa. Säännösehdotus perustuu kuitenkin siinä määrin avoimeen lainsäädäntövallan delegointiin, että se ei täytä lailla säätämisen vaatimusta. Edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä on, että lakiin sisältyy sääntely ylioppilastutkinnon rakenteesta ja tutkinnon sisältöä koskevista seikoista sekä täsmälliset säännökset siitä, miltä osin tutkinto voidaan panna toimeen lain yleisistä säännöksistä poiketen. Lakiin tulee myös ottaa viranomaisen harkintavaltaa ohjaavat säännökset kokeilukoulujen tai -paikkakuntien valinnasta. Kokeilusäännöksille on lisäksi asetettava voimassaolorajoitus siten, että ne ovat voimassa vain kokeiluun tarvittavan lyhyen ajan.

Norminantovaltuudet

Lakiehdotuksen 18 §:n 1 momentin ensimmäinen virke sisältää valtuussäännöksiä, joiden nojalla ylioppilastutkinnosta säädetään valtioneuvoston asetuksella ja opetusministeriön asetuksella sekä määrätään ylioppilastutkintolautakunnan päätöksellä.

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa ja muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Perustuslain mukainen lähtökohta on, että asetukset antaa valtioneuvosto. Ministeriö voidaan valtuuttaa antamaan asetuksia lähinnä teknisluonteisissa sekä yhteiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltään vähäisehköissä asioissa. Valtuutuksen säätämiseen laissa on perustuslakivaliokunnan käytännössä kohdistettu vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkuudesta.

Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan myös muu viranomainen kuin ministeriö voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Asetuksenantovaltuuksiin verrattuna tällaisiin valtuuksiin kohdistuu yleistä tarkkarajaisuutta pidemmälle menevä vaatimus, jonka mukaan valtuuden kattamat asiat on määriteltävä tarkasti laissa (ks. esim. PeVL 46/2001 vp, s. 3/I). Valtuuden tulee lisäksi perustuslain nimenomaisen säännöksen mukaan olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Muiden viranomaisten norminantovalta on perustuslain näkökulmasta poikkeuksellista (PeVL 52/2001 vp, s. 4/I). Perustuslakiuudistuksen yhteydessä mainittiin esimerkkinä viranomaisen norminantovallasta tekninen ja vähäisiä yksityiskohtia koskeva sääntely, johon ei liity merkittävää harkintavallan käyttöä (HE 1/1998 vp, s. 133/II).

Norminantovaltaa koskevat ehdotetut säännökset eivät vastaa perustuslain 80 §:n 1 ja 2 momentin vaatimuksia sääntelyn tarkkarajaisuudesta ja täsmällisyydestä. Jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, on valtuutuksia merkittävästi täsmennettävä selkeyttämällä niiden suhdetta lain aineellisiin säännöksiin ja toisiinsa. Laissa tulee osoittaa, miten toimivalta jakautuu valtioneuvoston yleisistunnon ja opetusministeriön välillä (ks. esim. PeVL 43/2000 vp, s. 2—3). Sääntelyssä ei voida käyttää perustuslain 80 §:n 1 momentin sanamuodon vastaista muotoilua asetuksen antamisesta asetuksen nojalla. Laissa tulee myös rajata ylioppilastutkintolautakunnan määräystenantovalta perustuslain 80 §:n 2 momentin vaatimusten kannalta riittävällä tarkkuudella sääntelyn teknisiin yksityiskohtiin.

Muita seikkoja

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ylioppilastutkintoa koskeva sääntely on lähes kokonaisuudessaan lakia alemmanasteisten säädösten varassa. Ylioppilastutkintoasetus sisältää säännöksiä myös sellaisista opiskelijan oikeusaseman ja oikeusturvan kannalta keskeisistä seikoista, joista perustuslain mukaan tulee säätää lailla. Esimerkiksi asetuksen 25 §:n 1 momentissa olevaa säännöstä muutoksenhakukiellosta ei voida perustuslain 21 §:n 1 momentin ja 107 §:n takia soveltaa silloin, kun lautakunnan päätös koskee oppilaan oikeutta tai velvollisuutta.

Lisäksi valiokunta huomauttaa siitä, että ylioppilastutkintolautakunnan tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä, minkä vuoksi lautakunnan yleisistä perusteista on perustuslain 119 §:n 2 momentin takia säädettävä lailla.

Valtioneuvoston tulee valiokunnan mielestä ryhtyä pikaisesti toimiin ylioppilastutkintoa koskevan lainsäädännön saattamiseksi vastaamaan perustuslain vaatimuksia muiltakin kuin nyt käsiteltävänä olevilta osilta.