Perustelut
Yleistä
Esityksessä ehdotetaan ylioppilastutkinnon rakenteesta
ja keskeisestä sisällöstä säädettäväksi nykyistä tarkemmin
lailla. Tämä on asianmukaista perustuslain 80 §:n
1 momentin lain alaa koskevan säännöksen
kannalta. Ylioppilastutkinnon suorittamisella on oikeudellisia vaikutuksia
opiskelijan myöhemmille opiskelumahdollisuuksille. Perussäännösten
antamista lailla puoltaa myös sääntelyn
yhteys perustuslain 16 §:n 2 momenttiin. Sen mukaan
julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin
säädetään, jokaiselle yhtäläinen
mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti
myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään
varattomuuden sitä estämättä.
Yhdenvertaisuus
Lain 18 §:n 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi
lukiokoulutuksen päätteeksi toimeenpantavan ylioppilastutkinnon
tarkoituksesta ja yleispiirteisestä sisällöstä.
Ehdotuksen mukaan tutkintoon sisältyy — sen mukaan
kuin valtioneuvoston asetuksella säädetään — äidinkielessä ja
kirjallisuudessa, toisessa kotimaisessa kielessä, vieraissa
kielissä, matematiikassa ja reaaliaineissa järjestettäviä kokeita.
Osa kokeista voi olla valinnaisia tai vapaaehtoisia. Opetusministeriö voi
ehdotuksen mukaan panna tutkinnon kokeilutarkoituksessa toimeen
muutoin noudatettavana olevista säännöksistä ja
määräyksistä osittain
poikkeavasti. Ministeriön tällaista toimivaltaa
on arvioitava perustuslain 6 §:n 1 momentissa
turvatun yhdenvertaisuuden kannalta.
Perustuslakivaliokunta on kokeilulainsäädäntöehdotuksia
aikaisemmin arvioidessaan korostanut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta
johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän
harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin
yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn. Kokeilu,
jolla hankitaan tietoja ja kokemuksia tiettyjen suunnitteilla olevien uudistusten
vaikutuksista, saattaa ainakin joissakin rajoissa muodostaa sellaisen
hyväksyttävän perusteen, jonka nojalla
muodollisesta yhdenvertaisuudesta voidaan tinkiä alueellisessa
suhteessa. Toisaalta kokeilun sääntelyssä on
otettava huomioon se perusoikeusuudistuksen yhteydessä korostettu
seikka, että perusoikeuksien käyttämisestä säädetään
lailla. Tämä perusoikeuskysymyksissä tärkeä lailla
säätämisen vaatimus ulottuu myös
yhdenvertaisuusperiaatteeseen (PeVL 19/1997 vp).
Ylioppilastutkinnon kehittäminen lukio-opintojen ja
yhteiskunnan tarpeita vastaavaksi on sinänsä hyväksyttävä peruste
panna toimeen rajattuja kokeiluja maan eri osissa. Säännösehdotus perustuu
kuitenkin siinä määrin avoimeen lainsäädäntövallan
delegointiin, että se ei täytä lailla
säätämisen vaatimusta. Edellytyksenä lakiehdotuksen
käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä on,
että lakiin sisältyy sääntely
ylioppilastutkinnon rakenteesta ja tutkinnon sisältöä koskevista
seikoista sekä täsmälliset säännökset
siitä, miltä osin tutkinto voidaan panna toimeen
lain yleisistä säännöksistä poiketen.
Lakiin tulee myös ottaa viranomaisen harkintavaltaa ohjaavat
säännökset kokeilukoulujen tai -paikkakuntien
valinnasta. Kokeilusäännöksille on lisäksi
asetettava voimassaolorajoitus siten, että ne ovat voimassa
vain kokeiluun tarvittavan lyhyen ajan.
Norminantovaltuudet
Lakiehdotuksen 18 §:n 1 momentin ensimmäinen
virke sisältää valtuussäännöksiä,
joiden nojalla ylioppilastutkinnosta säädetään
valtioneuvoston asetuksella ja opetusministeriön asetuksella
sekä määrätään
ylioppilastutkintolautakunnan päätöksellä.
Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto
ja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa ja
muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla
on kuitenkin säädettävä yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista,
jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Perustuslain
mukainen lähtökohta on, että asetukset
antaa valtioneuvosto. Ministeriö voidaan valtuuttaa antamaan
asetuksia lähinnä teknisluonteisissa sekä yhteiskunnalliselta
ja poliittiselta merkitykseltään vähäisehköissä asioissa.
Valtuutuksen säätämiseen laissa on perustuslakivaliokunnan
käytännössä kohdistettu vaatimuksia
sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkuudesta.
Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan myös muu
viranomainen kuin ministeriö voidaan lailla valtuuttaa
antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista,
jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn
asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla
tai asetuksella. Asetuksenantovaltuuksiin verrattuna tällaisiin
valtuuksiin kohdistuu yleistä tarkkarajaisuutta pidemmälle
menevä vaatimus, jonka mukaan valtuuden kattamat asiat
on määriteltävä tarkasti laissa
(ks. esim. PeVL 46/2001 vp, s. 3/I).
Valtuuden tulee lisäksi perustuslain nimenomaisen säännöksen
mukaan olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Muiden
viranomaisten norminantovalta on perustuslain näkökulmasta
poikkeuksellista (PeVL 52/2001 vp, s.
4/I). Perustuslakiuudistuksen yhteydessä mainittiin
esimerkkinä viranomaisen norminantovallasta tekninen ja
vähäisiä yksityiskohtia koskeva sääntely,
johon ei liity merkittävää harkintavallan
käyttöä (HE 1/1998
vp, s. 133/II).
Norminantovaltaa koskevat ehdotetut säännökset
eivät vastaa perustuslain 80 §:n 1 ja 2 momentin
vaatimuksia sääntelyn tarkkarajaisuudesta ja täsmällisyydestä.
Jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä,
on valtuutuksia merkittävästi täsmennettävä selkeyttämällä niiden
suhdetta lain aineellisiin säännöksiin
ja toisiinsa. Laissa tulee osoittaa, miten toimivalta jakautuu valtioneuvoston
yleisistunnon ja opetusministeriön välillä (ks.
esim. PeVL 43/2000 vp, s. 2—3). Sääntelyssä ei
voida käyttää perustuslain 80 §:n 1
momentin sanamuodon vastaista muotoilua asetuksen antamisesta asetuksen
nojalla. Laissa tulee myös rajata ylioppilastutkintolautakunnan määräystenantovalta
perustuslain 80 §:n 2 momentin vaatimusten kannalta riittävällä tarkkuudella
sääntelyn teknisiin yksityiskohtiin.
Muita seikkoja
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ylioppilastutkintoa
koskeva sääntely on lähes kokonaisuudessaan
lakia alemmanasteisten säädösten varassa.
Ylioppilastutkintoasetus sisältää säännöksiä myös
sellaisista opiskelijan oikeusaseman ja oikeusturvan kannalta
keskeisistä seikoista, joista perustuslain mukaan tulee säätää lailla.
Esimerkiksi asetuksen 25 §:n 1 momentissa olevaa säännöstä muutoksenhakukiellosta
ei voida perustuslain 21 §:n 1 momentin ja 107 §:n
takia soveltaa silloin, kun lautakunnan päätös
koskee oppilaan oikeutta tai velvollisuutta.
Lisäksi valiokunta huomauttaa siitä, että ylioppilastutkintolautakunnan
tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä,
minkä vuoksi lautakunnan yleisistä perusteista
on perustuslain 119 §:n 2 momentin takia säädettävä lailla.
Valtioneuvoston tulee valiokunnan mielestä ryhtyä pikaisesti
toimiin ylioppilastutkintoa koskevan lainsäädännön
saattamiseksi vastaamaan perustuslain vaatimuksia muiltakin kuin nyt
käsiteltävänä olevilta osilta.