Perustelut
Yleistä
Ehdotus lastensuojelulain kokonaisuudistukseksi on perus- ja
ihmisoikeusnäkökulmasta monin tavoin merkittävä.
Perusoikeudet kuuluvat lähtökohtaisesti myös
lapsille. Lisäksi perustuslaissa on erityissäännöksiä lasten
perusoikeuksista. Lapsia on perustuslain 6 §:n 3 momentin
mukaan kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja
heidän tulee saada vaikuttaa itseään
koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti.
Säännöksellä on sen esitöiden
mukaan (HE 309/1993 vp, s. 45/I)
korostettu vaatimusta lasten kohtelemisesta paitsi keskenään
yhdenvertaisesti myös aikuisväestöön
nähden tasa-arvoisina, periaatteessa yhtäläiset
perusoikeudet omaavina ihmisinä. Lasta tulee kohdella yksilönä,
ei pelkästään passiivisena toiminnan
kohteena. Toisaalta säännös muodostaa
perustan lasten vajaavaltaisena ja aikuisväestöä heikompana
ryhmänä tarvitsemalle erityiselle suojelulle ja
huolenpidolle.
Lastensuojelulakiehdotus toteuttaa näitä lähtökohtia
samoin kuin perustuslain 19 §:n 1 momentissa jokaiselle
turvattua oikeutta välttämättömään
toimeentuloon ja huolenpitoon sekä julkiselle vallalle
perustuslain 19 §:n 3 momentissa säädettyä tehtävää tukea
perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia
turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Hyvinvoinnilla
tarkoitetaan tässä yhteydessä laajasti
lapsen aineellista ja henkistä hyvinvointia. Perustuslakisääntelyyn
sisältyy myös yleinen ajatus lapsen turvallisista
kasvuoloista ja korostus lapsen yksilöllisten tarpeiden huomioon
ottamisesta. Hyvinvoinnin turvaamiseen kuuluu suoja väkivaltaa,
alistamista ja hyväksikäyttöä vastaan
(HE 309/1993 vp, s. 72/I, PeVM
7/2006 vp, s. 2/I).
Lakiehdotuksen säännökset toisaalta
mahdollistavat puuttumisen lapsen itsemääräämisoikeuteen
ja useisiin muihin perusoikeuksiin, kuten perustuslain 7 §:ssä turvattuun
vapauteen ja henkilökohtaiseen koskemattomuuteen samoin
kuin perustuslain 9 §:ssä suojattuun liikkumisvapauteen
sekä perustuslain 10 ja 15 §:ssä turvattuihin luottamuksellisen
viestin salaisuuden ja omaisuuden suojaan. Lisäksi lakiehdotuksen
perusteella voidaan puuttua perustuslain 10 §:n 1 momentissa
säänneltyyn yksityiselämän ja
sen piiriin kuuluvan perhe-elämän (HE
309/1993 vp, s. 53/I) suojaan.
Päävastuu lapsen kehityksestä ja
kasvatuksesta kuuluu perusoikeussäännösten
esitöiden mukaan perheelle, erityisesti lapsen vanhemmille tai
muille lapsen huollosta lain mukaan vastaaville. Julkisen vallan
puuttumisen perheen sisäiseen elämään
tulee aina olla poikkeuksellinen ja viimekätinen toimenpide
silloin, kun lapsen oikeuksia ei ole mahdollista muutoin
turvata (HE 309/1993 vp, s. 7/II).
Ehdotettua lähtökohdiltaan hyväksyttävää sääntelyä on
kaiken kaikkiaan arvioitava perusoikeuksien yleisten ja tarvittaessa
tietyn perusoikeuden erityisten rajoitusedellytysten kannalta.
Niihin kuuluvat sääntelyn hyväksyttävyyden lisäksi
vaatimukset rajoitusten tarkkarajaisuudesta ja täsmällisyydestä sekä oikeasuhtaisuudesta.
Lisäksi on kiinnitettävä huomiota rajoitustoimenpiteiden
kohteina olevien oikeusturvaan.
Lakiehdotus on merkityksellinen myös Euroopan
ihmisoikeussopimuksen ja lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen
kannalta.
Lakiehdotuksen 1 luvussa ovat perustuslain kannalta asianmukaiset
säännökset lasten ja perheiden kanssa
toimivien viranomaisten lähtökohtaisesta tehtävästä tukea
ja auttaa vanhempia, huoltajia ja muita lapsen hoidosta ja kasvatuksesta
vastaavia lapsen huolenpidossa ja kasvatuksessa. Ensisijainen vastuu
lapsen hyvinvoinnista kuuluu lakiehdotuksen 2 §:n 1 momentin
mukaan lapsen vanhemmille ja muille huoltajille. Lastensuojelun
tarvetta arvioitaessa ja lastensuojelua toteutettaessa on toisaalta
4 §:n 1 momentin perusteella otettava ensisijaisesti huomioon
lapsen etu, kuten lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 3 artiklan
1 kappaleessa edellytetään. Lapsen edun arvioimisessa huomioon
otettavista keskeisistä seikoista säädetään
4 §:n 2 momentissa. Lastensuojelutoimenpiteiden oikeasuhtaisuuden
kannalta on merkityksellinen 4 §:n 3 momentti. Sen mukaan lastensuojelussa
on toimittava mahdollisimman hienovaraisesti ja käytettävä ensisijaisesti
avohuollon tukitoimia, jollei lapsen etu muuta vaadi.
Lakiehdotuksen 64 §:ssä ovat säännökset
laitoshuollossa olevaan lapseen kohdistettavien rajoitustoimenpiteiden
käytön yleisistä edellytyksistä.
Lapseen saa pykälän mukaan kohdistaa rajoitustoimenpiteitä vain
siinä määrin kuin huostaanoton tarkoituksen
toteuttaminen, lapsen oma tai toisen henkilön terveys tai
turvallisuus taikka kussakin rajoitussäännöksessä erikseen
mainitun edun turvaaminen välttämättä vaatii.
Toimenpiteet on toteutettava mahdollisimman turvallisesti ja lapsen
ihmisarvoa kunnioittaen. Säännöksessä painotetaan
aivan oikein tarkoitussidonnaisuuden ja suhteellisuusperiaatteen noudattamisen
tärkeyttä rajoitettaessa lapsen oikeuksia
käytännön tilanteissa. Tämä merkitsee
muun ohella sitä, ettei rajoitustoimenpiteitä saa
käyttää rangaistuksina (PeVL
5/2006 vp, s. 2/II).
Lapsen huostaanotto ja sijaishuolto
Huostaanoton edellytykset.
Lapsi on lakiehdotuksen 40 §:n 1 momentin perusteella
otettava sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen huostaan ja hänelle
on järjestettävä sijaishuolto, jos puutteet
lapsen huolenpidossa tai muut kasvuolosuhteet uhkaavat vakavasti
vaarantaa lapsen terveyttä tai kehitystä tai jos
lapsi vaarantaa vakavasti terveyttään tai kehitystään
käyttämällä päihteitä,
tekemällä muun kuin vähäisenä pidettävän
rikoksen tai muulla näihin rinnastettavalla käyttäytymisellään.
Lisäedellytyksenä 2 momentin mukaan on, että lakiehdotuksen
7 luvussa tarkoitetut avohuollon toimenpiteet eivät ole tarkoituksenmukaisia
tai mahdollisia taikka ne ovat osoittautuneet riittämättömiksi
ja sijaishuollon arvioidaan olevan 4 §:ssä tarkoitettujen lastensuojelun
keskeisten periaatteiden kannalta lapsen edun mukaista.
Lapsen huostaanotto merkitsee voimakasta puuttumista perustuslain
7 §:n 1 momentissa turvattuun henkilökohtaiseen
vapauteen samoin kuin perustuslain 10 §:n 1 momentissa
säänneltyyn yksityiselämän ja
perhe-elämän suojaan. Toisaalta huostaanotto voidaan
ehdotetun sääntelyn nojalla toimeenpanna vain
hyvin painavista syistä, jotka perusoikeusjärjestelmän
näkökulmasta kiinnittyvät ennen muuta
lasten erityissuojelun tarpeeseen samoin kuin perustuslain 7 ja
19 §:n säännöksiin oikeudesta
elämään, henkilökohtaiseen koskemattomuuteen
ja turvallisuuteen sekä välttämättömään
huolenpitoon.
Lapsen oikeuksia turvaavan sääntelyn on hyväksyttävyyden
lisäksi täytettävä myös
muut perusoikeusrajoituksia koskevat yleiset edellytykset, kuten
vaatimukset sääntelyn tarkkarajaisuudesta ja oikeasuhtaisuudesta.
Rajoitukset eivät säädöstasollakaan
saa mennä pidemmälle kuin lasten suojelemiseksi
on perusteltua, ja toisaalta mitä vakavammasta lapsen oikeuksien
vaarantumisesta on kysymys, sitä pidemmälle menevät toimenpiteet
ovat perusoikeusjärjestelmän kannalta sallittuja
(PeVM 7/2006 vp, s. 2—3).
Lakiehdotuksen 40 §:n 1 momentin säännökset
huostaanoton ja sijaishuollon järjestämisen edellytyksistä ovat
riittävän tarkkarajaisia. Edellytyksenä momentin
mukaan on lapsen terveyteen tai kehitykseen säännöksessä mainittujen olosuhteiden
tai käyttäytymisen takia kohdistuva "vakava" vaara
tai sen uhka. Huostaanoton viimesijaisuus lapsen suojelemiseksi
välttämättömänä toimenpiteenä ei
sen sijaan käy avohuollon tukitoimien epätarkoituksenmukaisuutta koskevasta
2 momentin 1 kohdan maininnasta parhaalla mahdollisella tavalla
ilmi. Avohuollon toimet eivät esityksen perustelujen mukaan ole
säännöksessä tarkoitetussa mielessä "tarkoituksenmukaisia",
jos niiden avulla ei voida puuttua lapsen ongelmiin hänen
esimerkiksi syyllistyttyään vakavaan rikokseen.
Tämä on sinänsä asianmukainen
ja hyväksyttävä huostaanottoharkinnassa
huomioon otettava seikka. Perustelumaininnassa on valiokunnan
mielestä kuitenkin kysymys ennen muuta siitä,
että avohuollon toimenpiteet voidaan arvioida lapsen suojelemisen kannalta
"riittämättömiksi", vaikka ne eivät
sellaisiksi olisi vielä käytännössä osoittautuneetkaan.
"Tarkoituksenmukaisuudella" sen sijaan voidaan ainakin kielellisesti
viitata moniin muihinkin viranomaisen harkinnan piiriin kuuluviin seikkoihin.
Valiokunta pitää sääntelyn tarkkuuteen
kohdistuvien vaatimusten takia huostaanoton kaltaisen voimakkaan
toimenpiteen yhteydessä tärkeänä,
että 40 §:n 2 momentin 1 kohdan sanamuoto tarkistetaan
vastaamaan ehdotettua paremmin esityksen perusteluista ilmenevää tarkoitusta.
Huostassapidon kesto ja lakkaaminen.
Huostassapito on lakiehdotuksen 47 §:n 1 momentin mukaan
voimassa toistaiseksi, ja se on lopetettava, kun tarvetta huostassapidolle
ja sijaishuollolle ei enää ole. Huostassapitoa
ei kuitenkaan saa lopettaa, jos lopettaminen on selvästi
vastoin lapsen etua. Harkittaessa lapsen etua on 47 §:n
3 momentin perusteella otettava huomioon paitsi 4 §:n
2 momentissa mainitut seikat myös sijaishuollon kestoaika,
lapsen ja sijaishuoltoa antavan välillä vallitsevan
suhteen laatu, lapsen ja hänen vanhempiensa välinen
kanssakäyminen sekä lapsen mielipide.
Perustuslain 10 §:n 1 momentin lisäksi myös Euroopan
ihmisoikeussopimuksen 8 artikla suojaa jokaisen oikeutta nauttia
yksityis- ja perhe-elämäänsä kohdistuvaa
kunnioitusta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on artiklan
soveltamiskäytännössä korostanut
lapsen huostaanoton luonnetta väliaikaisena toimenpiteenä,
joka on lopetettava niin pian kuin olosuhteet sen sallivat ja jonka
aikana käytettävien erityistoimenpiteiden tulee
olla sopusoinnussa perheen jälleenyhdistämiseen
tähtäävän perimmäisen
päämäärän kanssa. Viranomaisten
velvollisuus toimia perheen jälleenyhdistymisen helpottamiseksi
vahvenee huostaanoton jatkuessa, mutta niin, että velvollisuutta
punnitaan kaikissa tilanteissa suhteessa lapsen etuun. Huostaanoton
kestettyä pitkään voivat lapsen elämäntilanteen
uusia muutoksia vastaan puhuvat seikat painavampina syrjäyttää hänen
vanhempiensa odotuksen saada perhe jälleen yhdistettyä.
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin arvioi näistä lähtökohdista tarkemmin
huostaanoton aikana toimeenpantuja lapsen ja hänen vanhempiensa
yhteydenpitoon kohdistuvia rajoituksia kuin itse huostaanottoa, josta
päättävillä sopimusvaltion viranomaisilla on
parhaat edellytykset harkita toimenpiteen välttämättömyyttä.
Perheen jälleenyhdistämispäämäärään
liittyvä vähimmäisvaatimus tuomioistuimen
mukaan on, että viranomaiset arvioivat aika ajoin
uudelleen, onko perheen tilanne parantunut huostaanoton aikana.Ks.
esim. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot tapauksissa K.
ja T. v. Suomi (12.7.2001), tuomion kohdat 155 ja 178,
K.A. v. Suomi (14.1.2003), tuomion kohdat 138—139, R. v.
Suomi (30.5.2006), tuomion kohdat 89—90.
Lakiehdotuksen 47 §:n säännökset
huostaanoton kestosta ja lakkaamisesta eivät sinänsä ole Euroopan
ihmisoikeustuomioistuimen käytännön valossa
ongelmallisia. Viranomaisen harkittavissa kuitenkin on, jatketaanko
huostassapitoa lapsen etuun tukeutuvilla perusteilla tilanteessa, jossa
40 §:n mukaisia huostaanoton edellytyksiä ei enää ole
käsillä. Säännöksessä asetetaan
toimenpiteen jatkamiselle korkeahko kynnys. Huostassapitoa voidaan
jatkaa vain, jos toimenpiteen lopettaminen on "selvästi"
lapsen edun vastaista. Esityksen perusteluista ilmenee tarkoituksena
olevan ottaa huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännöstä johtuvat vaatimukset
perheen jälleenyhdistämisen ja lapsen edun välisestä punninnasta,
mikä käy ainakin välillisesti ilmi myös
47 §:n 3 momentissa olevasta säännöksestä lapsen
edun arvioinnissa huomioon otettavista seikoista. Näin
ymmärrettynä ja sovellettuna sääntely
ei muodostu perustuslain kannalta ongelmalliseksi.
On kuitenkin puute, että perheen jälleenyhdistämisen
päämäärää ei
mainita 47 §:ssä tai muualla lakiehdotuksen säännöksissä oikeudellisena
seikkana, joka on otettava huomioon harkittaessa huostaanoton kestoa
ja sen aikana toimeenpantavissa olevia rajoituksia. Periaatteen ilmaiseminen
sopivalla tavalla laissa on perustuslakivaliokunnan mielestä tärkeää.
Tätä puoltaa myös se, että Euroopan
ihmisoikeustuomioistuimen Suomea koskevissa langettavissa tuomioissa
on ollut kysymys ennen muuta viranomaisten laiminlyönnistä toimia
jälleenyhdistämispäämäärän
riittävästi huomioon ottavalla tavalla.K.
ja T. v. Suomi (12.7.2001), tuomion kohta 179, K.A. v. Suomi (14.1.2003),
tuomion kohdat 142—146, R. v. Suomi (30.5.2006), tuomion
kohdat 91—94.
Huostassapidon jatkamisen edellytyksiä on 47 §:n
2 momentin mukaan arvioitava uudelleen asiakassuunnitelman tarkistamisen
yhteydessä samoin kuin lapsen tai huoltajan hakiessa huostassapidon
lopettamista sekä silloin, kun se muutoin osoittautuu tarpeelliseksi.
Asiakassuunnitelman tarkistamista koskevasta 30 §:n 2 momentin
säännöksestä johtuu, että huostassapidon
jatkamisen edellytykset on arvioitava uudelleen vähintään
kerran vuodessa.
Huostassapidon jatkamisesta ei asiakassuunnitelman tarkistamisen
yhteydessä ole ehdotuksen perusteella välttämättä tehtävä päätöstä,
josta olisi mahdollista hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen.
Tämä ei sellaisenaan muodostu asianosaisten oikeusturvan
kannalta ongelmalliseksi, koska lapsen huoltaja tai 12-vuotias lapsi
voi ehdotetun sääntelyn perusteella aina hakea
huostassapidon lopettamista ja hakemuksen johdosta annettavaan päätökseen
on mahdollista hakea muutosta. Viranomaistoiminnan oikeudellisten
valvontamahdollisuuksien näkökulmasta saattaisi
kuitenkin olla aiheellista edellyttää huostassapidon
jatkamisesta tehtäväksi asiakassuunnitelman tarkistamisen
yhteydessä valituskelpoinen hallintopäätös
ainakin sellaisissa tapauksissa, joissa viranomainen ja asianosaiset
ovat asiasta eri mieltä.
Päätöksenteko.
Huostaanotosta ja sijaishuollosta päättää lakiehdotuksen
43 §:n 1 momentissa tarkoitettu viranhaltija lapsen asioista
vastaavan sosiaalityöntekijän valmisteltua asian,
jos huoltaja tai 12 vuotta täyttänyt lapsi ei
kumpikaan vastusta huostaanottoa ja siihen liittyvää sijaishuoltoon
sijoittamista. Muussa tapauksessa asian ratkaisee 43 §:n
2 momentin nojalla hallinto-oikeus momentissa tarkoitetun viranhaltijan hakemuksesta.
Päätöksillä lapsen huostaanotosta
ja sijaishuollosta puututaan merkittävällä tavalla
lapsen ja hänen perheensä perusoikeuksiin. Siksi
on perustuslain 21 §:stä johtuvien oikeusturvavaatimusten
näkökulmasta mahdollista säätää toimivalta
tahdonvastaista huostaanottoa koskevissa asioissa ehdotetulla tavalla
tuomioistuimille, vaikka perustuslaki ei tätä suorastaan
edellytäkään. Kysymys on luonteeltaan
kuitenkin sellaisista asioista, joista ensi vaiheessa
päättää yleensä hallintoviranomainen.
Nykyisen lastensuojelulain sääntely viranomaisen
päätöksen alistamisesta tuomioistuimelle
täyttää sekin perustuslain 21 §:stä johtuvat
vaatimukset.
Ehdotus on merkityksellinen myös oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevien
vaatimusten samoin kuin perustuslain 21 §:n 1 momentin sen
säännöksen kannalta, jonka mukaan jokaisella
on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja
ilman aiheetonta viivytystä. Ensi asteen päätöksenteon
siirtäminen kuntien viranomaisilta maassa nykyisin olevalle
kahdeksalle hallinto-oikeudelle edellyttää merkittävien
lisäresurssien osoittamista hallinto-oikeuksille ja ehdotuksen
perusteella ainoaksi muutoksenhakuasteeksi jäävälle
korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Muussa tapauksessa voi vaarantua asioiden
joutuisa ja samalla moniammatilliseen asiantuntemukseen perustuva
sekä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset
täyttävä käsittely. Sosiaali-
ja terveysvaliokunnan tulee ottaa nämä näkökohdat
vakavasti huomioon ehdotuksen tarkoituksenmukaisuutta harkitessaan.
Lapsen kiireellinen sijoitus.
Lapsi voidaan lakiehdotuksen 38 §:n nojalla sijoittaa
kiireellisesti esimerkiksi perhehoitoon tai laitoshuoltoon, jos
hän on huostaanoton edellytyksiä koskevassa 40 §:ssä mainitusta
syystä välittömässä vaarassa
tai muutoin kiireellisen sijoituksen ja sijaishuollon tarpeessa.
Kiireellinen sijoitus on määräaikainen
toimenpide. Säännökset määräajoista
ovat 39 §:ssä. Sääntelystä ei
ole perustuslain kannalta huomautettavaa.
Lapsen ja asiaan osallisten kuuleminen
Lapsen kuuleminen.
Lasten tulee perustuslain 6 §:n 3 momentin
mukaan saada vaikuttaa itseään koskeviin
asioihin kehitystään vastaavasti. Lisäksi
oikeus tulla kuulluksi sisältyy perustuslain 21 §:n
2 momentissa nimenomaisesti mainittuihin, momentin mukaan lailla
turvattaviin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän
hallinnon takeisiin. Myös lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen
12 artiklassa on määräyksiä lapsen
oikeudesta ilmaista näkemyksensä kaikissa häntä koskevissa
asioissa samoin kuin lapsen näkemysten huomioon ottamisesta hänen
ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti. Lapselle
on artiklan 2 kappaleen mukaan annettava erityisesti mahdollisuus
tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa
ja hallinnollisissa toimissa joko suoraan tai edustajan tai asianomaisen
toimielimen välityksellä kansallisen lainsäädännön
menettelytapojen mukaisesti.
Lakiehdotuksessa on useita säännöksiä lapsen
mielipiteen selvittämisestä ja hänen
oikeudestaan tulla kuulluksi. Lapselle on 5 §:ään
sisältyvien yleissäännösten
perusteella turvattava hänen ikäänsä ja
kehitystasoaan vastaavalla tavalla oikeus saada tietoa häntä koskevassa
lastensuojeluasiassa ja mahdollisuus esittää siinä mielipiteensä.
Lapsen mielipiteisiin ja toivomuksiin on kiinnitettävä erityistä huomiota
lastensuojelun tarvetta arvioitaessa, lasta koskevaa päätöstä tehtäessä ja
lastensuojelua toteutettaessa. Lapsen toivomukset ja mielipide on
20 §:n 1 momentin mukaan selvitettävä ja
otettava huomioon lapsen iän ja kehitystason edellyttämällä tavalla.
Tällainen lapsen iän ja kehitystason huomioon
ottamiseen perustuva joustava sääntely vastaa
hyvin perustuslain 6 §:n 3 momentin ja lapsen oikeuksia
koskevan yleissopimuksen 12 artiklan lähtökohtia.
Lakiehdotuksen 20 §:n 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi
lapsen kuulemisesta eri tavoin lapsen iästä riippuen.
Sen mukaan 15-vuotiaalle lapselle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi
kaikissa häntä koskevissa lastensuojelu-asioissa,
mutta 12 vuotta täyttäneelle lapselle vain huostaanottoa,
sijaishuoltoa, huostassapidon lakkaamista ja yhteydenpitoa koskevissa asioissa.
Lakiehdotuksen 86 § on vastaavasti muotoiltu niin, että vain
15 vuotta täyttäneelle on varattava tilaisuus
tulla kuulluksi tuomioistuimessa. Alle 15-vuotiasta lasta voidaan
pykälän 1 momentin mukaan kuulla henkilökohtaisesti
hallinto-oikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa, jos kuuleminen
on välttämätöntä asian
ratkaisemiseksi.
Ehdotus 15 vuoden ikärajaan perustuvasta kuulemissääntelystä ei
parhaalla mahdollisella tavalla toteuta lapsen oikeutta vaikuttaa
itseään koskeviin asioihin kehitystään
vastaavasti. Lisäksi ikäraja on valiokunnan mielestä verraten korkea
tällaisessa yhteydessä, jossa ikärajasääntely
sopii kaavamaisuudessaan kaiken kaikkiaan huonosti yhteen perustuslain
ja lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen lähtökohtien
kanssa.Esimerkiksi lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun
lain 11 ja 15 §:n säännökset
lapsen kuulemisesta eivät perustu muodollisiin ikärajoihin.
Eivät myöskään potilaan asemasta
ja oikeuksista annetun lain 7 §:n säännökset
alaikäisen potilaan asemasta eivätkä sosiaalihuollon
asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 10 §:n säännökset
alaikäisen asiakkaan asemasta. Myös yleissopimuksen
toimeenpanoa valvova lapsen oikeuksien komitea on arvostellut kaavailua
vain 15 vuotta täyttäneelle lapselle taattavasta
oikeudesta tulla tuomioistuimessa kuulluksi. Komitea onkin
kehottanut Suomea ryhtymään lainsäädännöllisiin
ja muihin toimenpiteisiin varmistaakseen yleissopimuksen 12 artiklan
määräysten täysimääräisen
toteutumisen erityisesti niin, että lapsella on häntä koskevia päätöksiä tehtäessä
oikeus
esittää käsityksensä suoraan
tuomioistuimelle.Lapsen oikeuksien komitean päätelmät:
Suomi, 30.9.2005 CRC/C/15/Add.272, kohdat
22 ja 23.
Valiokunta pitää näistä syistä tärkeänä lakiehdotuksen
20 ja 86 §:n tarkistamista ainakin niin, että oikeus
tulla kuulluksi on ehdotetusta poiketen jo 12 vuotta täyttäneellä lapsella.
Samoin lakiehdotuksen 28 §:n 2 momentin ja 89 §:n
säännökset 15-vuotiaan oikeudesta
tulla kuulluksi tai hakea muutosta tulee tarkistaa koskemaan 12
vuotta täyttänyttä lasta. Näiden
lähtökohtien mukaisesti on tarkistettava myös 21 §:n
säännöksiä lapsen puhevallan
käytöstä.
Lapsen mielipide voidaan lakiehdotuksen 20 §:n
3 momentin perusteella jättää selvittämättä vain,
jos selvittäminen vaarantaisi lapsen terveyttä tai
kehitystä taikka jos selvittämättä jättäminen
on muutoin ilmeisen perusteltua. Viimeksi mainitusta tilanteesta
voi esityksen perustelujen mukaan olla kysymys esimerkiksi silloin,
jos käsiteltävänä on selvästi
perusteeton hakemus tai vaatimus. Näin ymmärrettynä ehdotus
vastaa hallintolain 34 §:n sääntelyä asian
ratkaisemisesta asianosaista kuulematta eikä muodostu sinänsä asianmukaisena
poikkeuksena pääsäännöstä perustuslain
kannalta ongelmalliseksi. Ehdotettua sanontaa ("ilmeisen perusteltua")
on kuitenkin yhtenäisen lainkirjoittamistavan vuoksi ja
tarpeettomien tulkintaongelmien välttämiseksi
syytä tarkistaa vastaamaan hallintolain 34 §:n
5 kohdassa saman kaltaisesta asiasta käytettyä ilmaisua
("ilmeisen tarpeetonta").
Asiaan osallisten kuuleminen.
Lakiehdotuksen 42 §:ssä on säännöksiä asiaan
osallisten kuulemisesta valmisteltaessa päätöstä lapsen
huostaanotosta, sijaishuollosta ja huostassapidon lakkaamisesta.
Kuuleminen voidaan pykälän 3 momentin nojalla
jättää suorittamatta, jos kuulematta
jättäminen on perusteltua lapsen ja kuultavan
puuttuvan yhteydenpidon vuoksi eikä kuulemisen voida olettaa
olevan tarpeen asian selvittämiseksi. Puuttuvalla yhteydenpidolla
tarkoitetaan esityksen perustelujen mukaan asianomaisen henkilön
omaan valintaan perustuvaa, lähes kokonaan puuttuvaa yhteydenpitoa.
Siitä ei vielä ole kysymys, vaikka yhteydenottoja
sinänsä olisikin harvakseltaan, esimerkiksi yksi
tai kaksi kertaa vuodessa. Tällä tavoin supistavasti
tulkittuna ja sovellettuna sääntely ei muodostu
ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettujen
hyvän hallinnon takeiden näkökulmasta.
Kuuleminen kiireellistä sijoitusta koskevassa asiassa.
Päätöstä lapsen kiireellisestä sijoituksesta
valmisteltaessa on lakiehdotuksen 38 §:n 3 momentissa
olevan pääsäännön mukaan
selvitettävä lapsen samoin kuin hänen
vanhempansa ja huoltajansa sekä lapsen hoidosta ja kasvatuksesta
mahdollisesti vastaavan muun henkilön mielipide ja käsitys
asiasta. Selvittäminen voidaan kuitenkin jättää tekemättä asian
kiireellisyyden vuoksi tai selvittämisen vaarantaessa päätöksen
tarkoituksen toteutumisen. Tällaisesta tilanteesta voi
esityksen perustelujen mukaan olla kysymys, jos lapsi on esimerkiksi
välittömän terveydenhuollon tarpeessa
tai jos on perusteltua syytä epäillä selvittämisen
johtavan lapsen piilotteluun tai muihin vastaaviin toimiin kiireellisen
sijoituksen estämiseksi. Sääntely ei muodostu
perustuslain kannalta ongelmalliseksi. Myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
on katsonut, että asianosaisten kuulematta jättäminen
voi olla puheena olevan kaltaisissa tilanteissa perusteltua ja hyväksyttävää.K.
ja T. v. Suomi (12.7.2001), tuomion kohdat 166—167.
Ehdotus vastaa asiallisesti hallintolain 34 §:n 2 momentin
4 kohtaa asian ratkaisemisesta asianosaista kuulematta.
Maininta selvittämättä jättämisestä asian
"kiireellisyyden vuoksi" jää ehdotetussa säännöksessä kuitenkin
jossain määrin avoimeksi, kun otetaan huomioon,
että kysymys on kaiken kaikkiaan "kiireellisestä" toimenpiteestä.
Säännös on tältä osin
aiheellista pyrkiä muotoilemaan hallintolain mainitussa kohdassa
käytettyjä sanontoja ja rakennetta vastaavasti.
Lakiehdotuksen 43 §:n 2 momentti.
Lainkohta ei sanamuotonsa mukaan koske lainkaan alle 12-vuotiaan
lapsen huoltajaa, vaikka säännöksen on epäilemättä tarkoitettu
koskevan myös häntä (ks. PeVL
5/2006 vp, s. 8/I). Säännös
on muotoiltava sen tarkoitusta vastaavaksi.
Muita seikkoja
Rajoitukset sijaishuollossa.
Lastensuojelulakiehdotuksen 11 luvun säännökset
sijaishuollossa olevaan lapseen kohdistettavista rajoitustoimenpiteistä vastaavat
perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL
5/2006 vp) vastikään säädetyn
lastensuojelulain muutoslain asiasisältöä.
Lakiehdotuksesta ei ole näiltä osin perustuslain
kannalta huomautettavaa. Valiokunta kuitenkin viittaa edellä olevaan
lausumaansa perheen jälleenyhdistämispäämäärän mainitsemisesta
laissa.
Tuomioistuimen lupa lapsen tutkimiseen.
Hallinto-oikeus voi lakiehdotuksen 28 §:n nojalla antaa
luvan lasta koskevaan lääkärin tai muun asiantuntijan
suorittamaan tutkimukseen, jos tutkimus on lastensuojelun tarpeen
selvittämiseksi välttämätön,
mutta huoltaja kieltää sen tekemisen.
Säännös mahdollistaa puuttumisen
lapsen henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Lisäksi se
rajoittaa lapsen itsemääräämisoikeutta,
joka valtiosääntöoikeudellisesti kiinnittyy
perustuslain säännöksiin henkilökohtaisesta
vapaudesta ja yksityiselämän suojasta (PeVL
39/2001 vp, s. 2/I). Ehdotetulle
sääntelylle on kuitenkin perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävät lastensuojeluun
tukeutuvat painavat perusteet. Ehdotus täyttää muutenkin
perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset
eikä näin ollen muodostu perustuslain kannalta
ongelmalliseksi.
Ilmoitusvelvollisuus.
Lakiehdotuksen 25 §:ssä on säännöksiä erinäisten
viranomaisten velvollisuudesta ilmoittaa kunnan sosiaalihuollosta
vastaavalle toimielimelle lapsesta, jos lapsen hoidon ja huolenpidon
tarve tai pykälän 1 momentissa mainitut muut seikat
edellyttävät lastensuojelun tarpeen selvittämistä.
Perustuslakivaliokunta on tarkastellut lastensuojeluilmoitukseen liittyviä valtiosääntöoikeudellisia
kysymyksiä eduskunnan oikeusasiamiehen asiaa koskevasta erilliskertomuksesta
antamassaan mietinnössä (PeVM 7/2006
vp). Säännös ilmoitusvelvollisuudesta
ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Asiakassuunnitelma.
Lastensuojelun asiakkaana olevalle lapselle laadittavasta asiakassuunnitelmasta
on säännöksiä lakiehdotuksen
20 §:ssä. Lapsen ja hänen perheensä tilanteen
kokonaisvaltaisen arvioimisen sekä riittävän
pitkäjänteisen tuen turvaamisen kannalta tärkeä suunnitelma
ei ole luonteeltaan sitova asiakirja. Lakiehdotuksen joissakin
säännöksissä käytettyjen ilmaisujen
takia suunnitelma kuitenkin näyttäisi saavan oikeudellisesti
velvoittavia ja lain säännöksiä syrjäyttäviäkin
piirteitä. Esimerkiksi 36 §:n 1 momentin
ja 76 §:n 1 momentin sanontojen mukaan lainkohdissa tarkoitetut
toimenpiteet toteutetaan "asiakassuunnitelman perusteella". Säännösten
ilmaisuja on aiheellista tarkistaa niin, että suunnitelman
luonne yhtenä päätöksenteossa
huomioon otettavana seikkana käy niistä ehdotettua
paremmin ilmi (PeVL 20/2005 vp, s. 4).
Muutoksenhaku.
Lakiehdotuksen 90 §:n 1 momentissa lueteltuihin sosiaalihuollosta
vastaavan toimielimen alaisen viranhaltijan päätöksiin saa
hakea muutosta valittamalla suoraan hallinto-oikeuteen. Viranhaltijan
muihin päätöksiin sovelletaan pykälän
4 momentin perusteella sosiaalihuollosta annetun lain 7 luvun säännöksiä mahdollisuudesta
saada päätös sosiaalihuollosta vastaavan
toimielimen käsiteltäväksi ja oikeudesta
hakea vasta toimielimen asiassa antamaan päätökseen
muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Sääntely
ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen
(PeVL 5/2006 vp, s. 7—8).
Muutoksenhausta on 90 §:n 2 momentin viimeisen virkkeen
perusteella "muutoin" voimassa, mitä hallintolainkäyttölaissa
säädetään. Pykälän
2 momentti koskee muun henkilön kuin 1 momentissa
tarkoitetun viranhaltijan päätöksiä 11
luvussa tarkoitetuista rajoituksista. Maininta ei siksi näyttäisi
ulottuvan pykälän 1 momentin mukaiseen muutoksenhakuun.
Sääntely muodostuu näiltä osin
kaiken kaikkiaan vaikeasti avautuvaksi, koska muutoksenhakuun sovelletaan
lisäksi pykälän 4 momentin nojalla "muutoin"
sosiaalihuoltolain 7 luvun säännöksiä,
jol-lei ehdotetussa laissa tai hallintolainkäyttölaissa toisin
säädetä. Sääntelyä on
aiheellista pyrkiä näiltä osin selkeyttämään.
Lakiehdotuksen 92 §:n 3 momentin jatkovalituskielto
muihin kuin pykälän 1 momentissa tarkoitettuihin
hallinto-oikeuden päätöksiin ei ole muutoksenhakuoikeuteen
kohdistuvana vähäisenä rajoituksena ongelmallinen
perustuslain 21 §:n 2 momentin kannalta (PeVL
70/2002 vp, s. 6, PeVL 54/2001
vp, s. 5/II).
Hakemuksen tai päätöksen tehneellä viranomaisella
on lakiehdotuksen 92 §:n 2 momentin mukaan oikeus hakea
korkeimmalta hallinto-oikeudelta muutosta hallinto-oikeuden
päätökseen. Perustuslakivaliokunta on
käytännössään suhtautunut
pidättyvästi erityissäännöksiin
viranomaisen yleisestä muutoksenhakuoikeudesta (ks. esim. PeVL
45/2006 vp, s. 3). Lastensuojeluasioissa viranomaisen
muutoksenhakuoikeutta voidaan kuitenkin asioiden luonne huomioon ottaen
pitää hyväksyttävänä.
Lakiehdotuksen 90 §:n 1 momentissa oleva viittaus 62 §:n
3 momenttiin on asiallisesti päällekkäinen
63 §:ää koskevan viittauksen kanssa ja siksi
tekniseltä kannalta tarpeeton. Sama huomautus
koskee vastaavia viittausmainintoja 89 §:n
3 momentissa ja 92 §:n 1 momentissa.
Lapsen huomioon ottaminen aikuisille suunnatuissa palveluissa.
Aikuisen hoidossa olevan lapsen hoidon ja tuen tarve on lakiehdotuksen 10 §:n
1 momentin mukaan selvitettävä ja turvattava,
kun aikuiselle annetaan sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja,
erityisesti päihdehuolto- ja mielenterveyspalveluja, tai
kun aikuinen on kodin ulkopuolella laitosmaisissa olosuhteissa.
Selvittämis- ja turvaamisvelvoite on säännöksen
sanamuodon perusteella varsin laaja, sillä se koskee kaikenlaisia — arkielämässä tarvittavia
tavanomaisiakin — sosiaali-
ja terveydenhuollon palveluja. Tällaista laajuutta ehdotuksella tuskin
on kuitenkaan tavoiteltu. Sääntely on merkityksellistä perustuslain
10 §:n 1 momentissa turvatun yksityiselämän
suojan kannalta. Ehdotetun säännöksen
sanamuotoa on siksi tarpeen tarkistaa vastaamaan ehdotettua paremmin oikeasuhtaisuuden
vaatimuksia rajaamalla selvitys- ja turvaamisvelvollisuus esimerkiksi
tilanteisiin, joissa sosiaali- ja terveyspalveluja saava aikuinen
ei kykene täysipainoisesti huolehtimaan hoidossaan ja kasvatuksessaan
olevasta lapsesta.
Palkkio lapsen huollosta.
Perhehoitajalaissa tarkoitetun toimeksiantosopimuksen tehneelle perhehoitajalle
voidaan lakiehdotuksen 46 §:n 2 momentin perusteella
maksaa nykyisessä laissa mainitun korvauksen lisäksi
tarvittaessa myös palkkiota sellaisessakin tapauksessa,
että lapsen huolto uskotaan vanhempien sijasta ehdotuksessa
tarkoitetulle perhehoitajalle.
Säännöksestä voi syntyä mielikuva
mahdollisuudesta siirtää lapsen huolto vanhemmilta muille
henkilöille palkkiota vastaan. Päätös
lapsen huollosta tehdään kuitenkin vastaisuudessakin
lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain 9 §:n
nojalla. Tuomioistuin voi sen 2 momentin perusteella uskoa
lapsen huollon vanhempien sijasta yhdelle tai useammalle henkilölle
vain, jos tähän on lapsen kannalta erittäin painavia
syitä. Päätös edellyttää näin
ollen verraten korkealle asetetun kynnyksen ylittymistä. Asiaa
harkitessaan tuomioistuimen tulee ottaa asianmukaisesti huomioon
myös perustuslaista ja Euroopan ihmisoikeussopimuksesta
johtuvat vaatimukset perhe-elämän suojasta. Tähän
nähden ehdotetussa säännöksessä käytetystä ilmaisusta
"sen jälkeen, kun lapsen huolto on uskottu" voi välittyä virheellinen
käsitys huollon siirron tavanomaisuudesta. Säännöksen
sanamuotoa on siksi aiheellista tarkistaa.