Perustelut
Arvioinnin lähtökohdat
Jatkokäsittelylupajärjestelmä otettiin
käyttöön hovioikeuksissa vuoden 2011
alussa. Järjestelmää sovelletaan haettaessa
hovioikeudelta muutosta käräjäoikeuden
ratkaisuun. Asianosainen saa hakea muutosta kaikkiin käräjäoikeuden
ratkaisuihin, mutta jatkokäsittelyluvan piiriin kuuluvissa
asioissa valituksen täysimittainen käsittely edellyttää hovioikeuden
myöntämää jatkokäsittelylupaa.
Kun hovioikeuteen saatetussa asiassa vaaditaan jatkokäsittelylupa,
tutkitaan ensin, onko laissa säädetyillä perusteilla
lupa myönnettävä. Jos lupaa ei myönnetä,
asian käsittelyä ei jatketa ja käräjäoikeuden
ratkaisu jää lopulliseksi. Jos lupa myönnetään,
asian käsittelyä jatketaan hovioikeudessa.
Nykyinen lupajärjestelmä on toiminut hyvin. Järjestelmä on
tehostanut ja tarkoituksenmukaistanut muutoksenhakua sen soveltamisalaan kuuluvissa
valitusasioissa ilman, että lainkäytön laatu
olisi näissä asioissa heikentynyt. Oikeusturvaongelmia
ei ole ilmennyt.
Nykyisen lain mukaan pääsääntö on,
että rikosasian vastaaja tarvitsee valittaessaan jatkokäsittelyluvan,
kun hänet on käräjäoikeudessa
tuomittu sakkorangaistukseen tai enintään neljän kuukauden
vankeusrangaistukseen. Syyttäjä ja asianomistaja
tarvitsevat luvan, ellei valitus koske rikosta, josta säädetty
enimmäisrangaistus on enemmän kuin kaksi vuotta.
Riita-asioissa lupa vaaditaan saamista koskevissa asioissa, kun
intressi hovioikeudessa on enintään 10 000
euroa.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan nykyisen jatkokäsittelylupajärjestelmän
olennaista laajentamista. Jatkokäsittelylupajärjestelmää sovellettaisiin
yleisesti riita- ja hakemusasioissa. Rikosasioissa vastaaja tarvitsisi
jatkokäsittelyluvan, jos häntä ei ole
tuomittu ankarampaan rangaistukseen kuin kahdeksan kuukautta vankeutta. Syyttäjä ja
asianomistaja tarvitsisivat aina jatkokäsittelyluvan hakiessaan
muutosta käräjäoikeuden tuomioon.
Esityksen lähtökohtana on jatkokäsittelylupajärjestelmän
kehittäminen siten, että asianosaisen oikeussuojan
tarve olisi asian laatua keskeisempi tekijä jatkokäsittelyn
kannalta. Oikeussuoja toteutuisi lupaperusteiden kautta, eikä niihin
esitetä muutoksia. Lupa olisi siten myönnettävä,
jos on aihetta epäillä käräjäoikeuden
ratkaisun lopputuloksen oikeellisuutta (ns. muutosperuste), jos
tätä oikeellisuutta ei voida arvioida lupaa myöntämättä (ns.
tarkistusperuste), lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa asioissa
on tärkeä myöntää lupa
(ns. ennakkopäätösperuste) tai jos luvan
myöntämiseen on muu painava syy.
Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 21 §:n,
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan, Euroopan ihmisoikeussopimuksen
seitsemännen lisäpöytäkirjan
2 artiklan sekä kansalaisoikeuksia
ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen
(KP-sopimus) 14 artiklan kannalta.
Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on
oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti
ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa
tuomioistuimessa. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin
takeet, kuten käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi, saada
perusteltu päätös ja hakea muutosta turvataan
saman pykälän 2 momentin mukaan lailla. Perustuslain
säännös ei estä säätämästä lailla vähäisiä poikkeuksia
oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin, kunhan
tällaiset poikkeukset eivät muuta oikeusturvatakeiden asemaa
pääsääntönä eivätkä vaaranna
yksilön oikeutta oikeudenmukaiseen
oikeudenkäyntiin (ks. HE 309/1993 vp,
s. 74, PeVL 4/2010 vp, s. 3/II).
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen
mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen
ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa
riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun
päätetään hänen oikeuksistaan
ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta
rikossyytteestä. Artikla ei edellytä muutoksenhakuoikeuden
turvaamista, mutta jos ensimmäisessä oikeusasteessa
ratkaistu asia on sopimusvaltiossa mahdollista saada muutoksenhakutuomioistuimen
käsiteltäväksi, tulee menettelyn myös
toisessa asteessa täyttää 6 artiklasta
johtuvat vaatimukset. Näihin vaatimuksiin sisältyy
myös oikeus suulliseen käsittelyyn. Artikla ei
kuitenkaan edellytä muutoksenhakuprosessin olevan joka
suhteessa samanlainen ensimmäisen asteen oikeudenkäynnin
kanssa, eikä vaatimus suullisen käsittelyn järjestämisestä toisessa
asteessa ole ehdoton. Esimerkiksi valituslupamenettely tai pelkästään
oikeuskysymysten ratkaisemista varten järjestetty menettely
voi täyttää artiklan vaatimukset, vaikka
valittajalle ei annettaisikaan mahdollisuutta tulla henkilökohtaisesti
kuulluksi muutoksenhakutuomioistuimessa.
Muutoksenhakuoikeudesta rikosasioissa on määrätty
erikseen Euroopan ihmisoikeussopimuksen seitsemännen lisäpöytäkirjan
2 artiklassa. Jokaisella rikoksesta tuomitulla on artiklan 1 kappaleen
mukaan oikeus saada syyllisyyskysymys tai tuomittu rangaistus tutkittavaksi
ylemmässä tuomioistuimessa. Muutoksenhakuoikeuteen
voidaan artiklan 2 kappaleen mukaan tehdä poikkeuksia lain
määräämien vähäisten
rikosten kohdalla ja eräissä muissa tapauksissa.
Sopimusvaltiolla on verraten laaja harkintavalta säännellä muutoksenhaun
edellytyksiä ja siinä noudatettavaa menettelyä.
Esimerkiksi valituslupamenettelyä ei ole sellaisenaan pidetty
sopimuksen valvontakäytännössä artiklan
vaatimusten vastaisena, ja mahdollisuutta hakea jatkokäsittelylupaa voidaan
pitää 2 artiklan kannalta riittävänä muutoksenhakumahdollisuutena.
Nykyinen jatkokäsittelylupajärjestelmä on säädetty
perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 4/2010 vp).
Perustuslakivaliokunta totesi tuolloin, että jatkokäsittelylupajärjestelmä oli
sitä edeltänyttä seulontajärjestelmää rajatumpi,
koska sen ulkopuolelle jäivät taloudellisesti
merkittävät riita-asiat, törkeitä rikoksia
koskevat asiat sekä laissa erikseen luetellut asiaryhmät.
Oikeus saattaa käräjäoikeuden ratkaisu
hovioikeuden arvioitavaksi säilyi valiokunnan mukaan perustuslain
21 §:n 2 momentin mukaisena pääsääntönä.
Jatkokäsittelylupajärjestelmä oli myös
soveltamisalaltaan laissa määritelty riittävän
täsmällisesti ja tarkkarajaisesti sekä luvan
myöntämisedellytykset lueteltu tyhjentävästi.
Myöntämisperusteiden täyttyessä hovioikeuden
oli lupa myönnettävä. Näillä perusteilla
perustuslakivaliokunta piti nykyistä jatkokäsittelylupaa
valtiosääntöisesti ongelmattomana (PeVL
4/2010 vp, s. 4).
Ehdotuksen arviointi ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta
Jatkokäsittelylupa riita-asioissa
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 25 luvun 5 §:n
1 momentin mukaan asiassa tarvitaan jatkokäsittelylupa,
kun käräjäoikeuden ratkaisuun haetaan
muutosta valittamalla. Kyseessä on perustelujen (s. 25/I)
mukaan yleissäännös, joka koskee kaikkia
prosessilajeja. Koska 2 momentissa säädetään
rikosasioita koskevasta poikkeuksesta, koskee 1 momentti käytännössä riita- ja
hakemusasioita. Kun ehdotusta tältä osin arvioidaan
edellä selostettujen ihmisoikeusvelvoitteiden näkökulmasta,
voidaan todeta, että ehdotus täyttää Suomen
kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista johtuvat
vaatimukset. Ihmisoikeusvelvoitteista ei nimittäin aiheudu
velvollisuutta turvata muutoksenhakuoikeutta riita-asioissa.
Jatkokäsittelylupa rikosasioissa
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 25 luvun 5 §:n
2 momentin mukaan rikosasioissa vastaaja tarvitsee jatkokäsittelyluvan,
jos häntä ei ole tuomittu ankarampaan rangaistukseen
kuin kahdeksan kuukautta vankeutta.
Edellä todetun mukaisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen
seitsemännen lisäpöytäkirjan 2 artiklan
1 kappaleen mukaan jokaisella tuomitulla on oikeus saada syyllisyyskysymys
tai tuomittu rangaistus tutkittavaksi ylemmässä tuomioistuimessa,
mutta muutoksenhakuoikeuteen voidaan tehdä poikkeuksia
lain määräämien vähäisten
rikosten kohdalla ja eräissä muissa tapauksissa
2 kappaleen mukaan.
Artiklan 2 kappaleessa on siis tehty muutoksenhakuoikeuden turvaamisen
osalta ero vähäisten ja sitä vakavampien
rikosten välille. Sinänsä on jossain
määrin tulkinnanvaraista, voidaanko kaikkia sellaisia
rikoksia, joista vastaajaa ei ole tuomittu ankarampaan rangaistukseen
kuin kahdeksan kuukautta vankeutta, pitää "vähäisinä rikoksina" 2
kappaleessa tarkoitetulla tavalla. Valiokunta pitää ehdotusta
kuitenkin myös rikosasioiden osalta Suomen kansainvälisten
ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisena, koska jatkokäsittelylupajärjestelmä ei
sellaisenaan rajoita muutoksenhakuoikeutta.
Ehdotuksen arviointi perustuslain kannalta
Yleiset näkökohdat
Sääntelyä on lisäksi arvioitava
siltä kannalta, täyttääkö se
myös perustuslain 21 §:stä johtuvat vaatimukset.
Perustuslain 21 §:ssä turvattuihin oikeudenmukaisen
oikeudenkäynnin takeisiin sisältyy oikeus hakea
muutosta ilman rajausta rikosasioihin, joten tässä suhteessa
perustuslaki menee ihmisoikeusvelvoitteita pidemmälle.
Perusoikeussuojan taso voi olla myös muutoin korkeampi
kuin suojan vähimmäistason asettavista ihmisoikeusvelvoitteista
johtuu.
Hallituksen esityksen sääntely poikkeaa voimassa
olevasta sääntelystä olennaisesti juuri niiltä osin,
joille perustuslakivaliokunta vuonna 2010 antoi merkitystä jatkokäsittelyluvan
perustuslainmukaisuuden arvioinnissa (ks. PeVL 4/2010
vp).
Ehdotettu jatkokäsittelylupajärjestelmä ei enää olisi
samalla tavalla rajattu kuin nykyisin. Kun ehdotuksen säätämisjärjestysperusteluissa
korostetaan
ehdotetun laajennuksen selkeyttä, tarkoitetaan siinä selkeydellä valiokunnan
käsityksen mukaan eri asiaa kuin nykylain perustuslainmukaisuutta
arvioitaessa. Selkeys tarkoitti silloin valiokunnan mukaan sitä,
että soveltamisala oli rajoitettu ja
että soveltamisala määräytyi
helposti todennettavin perustein. Nyt järjestelmän
esitetään olevan selkeä, koska soveltamisalarajoituksia
ei olisi.
Järjestelmää ehdotetaan laajennettavaksi
nyt merkittävästi. Järjestelmän
soveltamisala ei enää olisi rajoitettu vain vähäisinä pidettäviin valitusasioihin
ja sen soveltamisalan ulkopuolelle jäisivät vain
sellaiset rikosasiat, joissa vastaaja on tuomittu ankaraan vankeusrangaistukseen.
Käytännössä esitys
muuttaisi muutoksenhakujärjestelmää käräjäoikeudesta
hovioikeuteen siten, että selvänä pääsääntönä on
vaatimus hovioikeuden myöntämästä jatkokäsittelyluvasta. Ehdotuksen
myötä oikeus saattaa käräjäoikeuden
ratkaisu hovioikeuden arvioitavaksi ei enää säilyisi
perustuslakivaliokunnan vuoden 2010 lausunnon mukaisesti "perustuslain
21 §:n 2 momentin mukaisena pääsääntönä" siltä osin
kuin pääsäännöllä tarkoitetaan
nimenomaan valitusasian täysimääräistä käsittelyä hovioikeudessa. Ehdotuksen
hyväksymisen myötä jatkokäsittelylupamenettelyyn
kuuluvia asioita olisi saadun selvityksen mukaan 80—90 % kaikista
asioista.
Valiokunnan mielestä hallituksen esityksessä tuodaan
esiin linjan tarkistusta puoltavia seikkoja. Lainsäätäjällä on
valtiosääntöoikeudellista harkintavaltaa
säännellä perustuslain 21 §:ssä tarkoitetuista
oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeista, koska ne turvataan
2 momentin sanamuodon mukaisesti "lailla". Valiokunta
huomauttaa, että se on viimeisen 15 vuoden aikana esittänyt
useita kannanottoja (PeVL 9/1999 vp, PeVL 35/2002
vp, PeVL 30/2006 vp, PeVL 4/2010
vp) siitä, miten hovioikeuksiin ehdotetut erilaiset
seulonta- tai lupajärjestelmät täyttävät perustuslain
21 §:n vaatimukset. Valiokunta ei ole pitänyt
niitä perustuslain vastaisina, vaikka se on eräiltä osin
esittänytkin kriittisiä huomioita.
Valiokunta toteaa, että lupajärjestelmän
hyväksyttävyyden arviointi liittyy valitusoikeuden määritelmään
ja kysymys on siitä, tarkoittaako perustuslain
21 §:n 2 momentin mukainen oikeus hakea
muutosta sitä, että asianosaisilla on oikeus saada
asiansa käsitellyksi nimenomaan täysimittaisessa
oikeudenkäynnissä kahdessa oikeusasteessa.
Valiokunnan mielestä ehdotuksen valtiosääntöoikeudellisessa
arvioinnissa on nyt annettava merkittävää painoarvoa
sille, että jatkokäsittelylupajärjestelmä ei
itsessään rajoita muutoksenhakuoikeutta. Kaikista
käräjäoikeuden ratkaisuista saa edelleen
valittaa hovioikeuteen ja kaikki valitukset tutkitaan hovioikeudessa
ja käräjäoikeuden ratkaisun oikeellisuus
selvitetään. Huomionarvoista on sekin, että saadut
kokemukset järjestelmästä ovat myönteisiä.
Lisäksi merkitystä on myös sillä,
että jatkokäsittelyjärjestelmä on
omiaan lyhentämään prosessien kokonaiskäsittelyaikaa.
Asiaa arvioidessaan valiokunta pitää perustuslain
21 §:n 2 momentin kannalta merkityksellisenä sitä,
että oikeudenkäymiskaaren 25 a luvun 9 §:ssä säädettyjä,
luvan myöntämiskynnyksen varsin matalalle asettavia
lupaperusteita ei ehdoteta muutettaviksi. Lupa olisi myös
nykyiseen tapaan aina myönnettävä, jos
voimassa olevan lain mukaiset luvan myöntämisperusteet täyttyvät.
Lisäksi merkityksellistä on se, että oikeudenkäymiskaaren
25 a luvun 18 §:n mukaan jatkokäsittelyluvan myöntämättä jättäminen
edellyttää ratkaisukokoonpanoon kuuluvien kaikkien
kolmen tuomarin yksimielisyyttä, millä on osaltaan
merkitystä vastaajan oikeusturvan toteutumisen kannalta.
Valiokunta katsoo myös, että itse lupamenettely
täyttää oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille
asetetut vaatimukset. Kaikilla näillä seikoilla
on osaltaan merkitystä sen takaamisessa, että perustuslakivaliokunnan
lausuntokäytännössä asetettu
vaatimus siitä, että lakisääteiset
poikkeukset muutoksenhakuoikeuteen eivät saa vaarantaa
yksilön oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, toteutuu
jatkossakin.
Edellä todetuilla perusteilla valiokunta pitää ehdotettua
jatkokäsittelylupajärjestelmän laajentamista
perustuslain 21 §:n kannalta lähtökohtaisesti
mahdollisena.
Jatkokäsittelylupa rikosasioissa
Hallituksen esityksessä ehdotettu jatkokäsittelyluvan
soveltamisalan laajentaminen täyttää edellä esitetyin
perustein lähtökohdiltaan sekä perustuslain
että Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeudenmukaiselle
oikeudenkäynnille, muutoksenhakuoikeudelle ja yleisemmin oikeusturvan
tehokkuudelle asettamat vaatimukset. Erikseen on kuitenkin arvioitava
eräitä sääntelyn yksityiskohtia,
kuten sitä, onko ehdotuksen mukainen kahdeksan kuukauden
vankeusrangaistusraja asianmukainen. Lisäksi erityistä huomiota
on kiinnitettävä asianomistajan asemassa tapahtuviin
muutoksiin.
Hallituksen esityksen mukaiselle kahdeksan kuukauden vankeusrangaistuksen
rajanvedolle on esitettävissä eräitä rikos-
ja prosessioikeudellisen sääntelyn systematiikkaan
liittyviä perusteita. Rikoslain 6 luvun 11 §:n
mukaan enintään kahdeksan kuukauden pituinen vankeusrangaistus
voidaan voimassa olevan lain mukaan tuomita suoritettavaksi yhdyskuntapalveluna,
ja oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun
lain 5 a luvun 1 §:n mukaan enintään
yhdeksän kuukauden vankeusrangaistus voidaan tuomita kirjallisessa
menettelyssä.
Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin arvioinut säännösehdotusta,
jonka mukaan jatkokäsittelyluvan piiriin kuuluvat rikosasiat,
joissa vastaajaa ei ole tuomittu ankarampaan rangaistukseen kuin
neljä kuukautta vankeutta. Rikosta, josta tuomitaan tällainen
rangaistus, ei valiokunnan arvion mukaan tuolloin voitu pitää vähäisenä (PeVL 4/2010
vp; ks. myös PeVL 35/2002 vp,
s. 4/II). Koska nyt ehdotettu raja on tätä olennaisesti
korkeampi, perustuslakivaliokunta esittää, että lakivaliokunta
harkitsee vielä, tulisiko käsittelylupajärjestelmän
alaa supistaa rikosasioiden osalta esimerkiksi siten, että ehdottomat
vankeusrangaistukset suljettaisiin ainakin joiltain osin
sen ulkopuolelle, ja miten se vaikuttaisi hovioikeusmenettelyn tarkoituksenmukaisuuteen
ja tehokkuuteen.
Hallituksen esityksen mukaan syyttäjä ja asianomistaja
tarvitsisivat aina, toisin kuin nykyisin, jatkokäsittelyluvan
hakiessaan muutosta käräjäoikeuden tuomioon.
Tästä ei ole ehdotuksessa nimenomaista säännöstä,
mutta muutos aiheutuu siitä, että järjestelmä olisi
luonteeltaan yleinen ja nykyiset säännökset
asianomistajan jatkokäsittelyluvasta ehdotetaan kumottavaksi.
Rikosasian asianomistajan oikeuksien kannalta on kuitenkin huomionarvoista,
että esitys periaatteessa heikentää rikoksen
uhrin prosessuaalista asemaa rikosoikeudenkäynnissä.
Perustuslakivaliokunta katsoo, että tasavertaisten prosessuaalisten
keinojen vaatimuksen perusteella lakivaliokunnan tulee muuttaa sääntelyä siten,
että asianomistajalta ei edellytetä jatkokäsittelylupaa
niissä tilanteissa, joissa vastaajaltakaan ei sitä vaadita.
Kun asianomistaja vapautettaisiin vakavimmissa rikosjutuissa luvantarpeesta,
seurauksena olisi se, että syyttäjäkään
ei näissä tilanteissa tarvitsisi jatkokäsittelylupaa.
Asianomistajan kannalta rikosprosessin lopputuloksessa olennaista
on useimmiten rikokseen perustuvien korvausvaatimusten menestyminen.
Asianomistajan jatkokäsittelyluvan sitominen jollain lailla
siihen saattaisi siten olla asianomistajan oikeuksien kannalta suotavaa, mutta
tällainenkin muutos johtaisi siihen, että prosessin
osapuolten oikeudet eivät olisi symmetrisiä. Tämä olisi
ongelmallista asianosaisten tasavertaisten prosessuaalisten keinojen
vaatimuksen kannalta. Ratkaisu merkitsisi myös sitä, että jatkokäsittelyluvan
tarve riippuisi siitä, käsitelläänkö rikokseen
perustuvaa vaatimusta osana rikosprosessia vai korvausasiana riitaprosessissa.
Viimeksi mainittuun asiaryhmään vaadittaisiin
1 momentin mukaan jatkokäsittelylupa. Näitä tilanteita
koskevaa erityissääntelyä on valiokunnan
mielestä syytä välttää sen
vuoksi, että järjestelmän on oltava mahdollisimman
selkeä.
Muita seikkoja
Uudistus on kaiken kaikkiaan hyvin merkittävä, koska
sen hyväksyminen muuttaisi hovioikeuksien roolia osana
oikeusjärjestelmää. Hovioikeuksille
annetaan nykyistä laajemmat keinot arvioida lupahakemusten
perusteella käräjäoikeuden
ratkaisujen oikeellisuutta ja ottaa perusteellisemmin tutkittavakseen
ne asiat, joissa lupahakemuksen käsittelyn perusteella
siihen ilmenee olevan tarvetta. Ehdotus merkitsee niin suurta muutosta,
että sen vaikutuksia on tarkkaan seurattava ja seurannassa
havaittuihin mahdollisiin epäkohtiin on viipymättä puututtava.
Uudistus myös siirtäisi oikeudenkäynnin
painopistettä entistä enemmän käräjäoikeuteen.
Tämän vuoksi oikeusturvanäkökohdat
korostavat käräjäoikeuksien asianmukaisten
resurssien turvaamisen tärkeyttä.