Perustelut
Ehdotettu sääntely
Ehdotetussa laissa säädetään
uusista lukiokoulutuksen sekä ammatillisen peruskoulutuksen
ja ammatillisen lisäkoulutuksen järjestäjille
myönnettävän rahoituksen perusteista.
Esityksessä ehdotetaan luovuttavaksi rahoituksen määräytymisestä todellisen
kustannuspohjan perusteella ja muutettavaksi lukiokoulutukseen sekä ammatilliseen
peruskoulutukseen ja ammatilliseen lisäkoulutukseen kohdennettava
rahoitus valtion talousarvioon perustuvaksi. Koulutuksen rahoitus
sisältää kunnan rahoitusosuuden.
Ehdotettua sääntelyä on syytä arvioida
perustuslain 121 §:ssä säädetyn
kunnallisen itsehallinnon samoin kuin perustuslain 16 §:ssä turvattujen
sivistyksellisten oikeuksien näkökulmasta.
Kunnallinen itsehallinto
Kunnilla ei ole lakisääteistä velvoitetta
järjestää lukiokoulutusta tai ammatillista
peruskoulutusta. Kuntien on kuitenkin osallistuttava näiden tehtävien
rahoitukseen silloinkin, kun ne eivät itse järjestä koulutusta.
Kunnille annettavista tehtävistä säädetään
perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan lailla. Perustuslakivaliokunta
on valtionosuuslainsäädäntöä ja
muun muassa opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslakia arvioidessaan
korostanut, että kunnan tehtävistä säädettäessä on
huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista
edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (ks. esim. PeVL 12/2011 vp,
s. 2/I ja PeVL 29/2009 vp,
s. 2). Toisaalta valiokunta on katsonut, että lainsäätäjällä on
varsin laaja harkintamarginaali säädettäessä leikkauksia
valtionosuusjärjestelmään silloinkin,
kun ne vaikuttavat merkittävästi yksittäisten
kuntien valtionosuuksiin (ks. PeVL 44/2014 vp,
s. 2/II). Rahoitusperiaate on otettava huomioon myös
arvioitaessa kuntien rahoitusosuuksia toisen asteen koulutuksessa.
Ehdotetuista säännöksistä on
erittäin vaikea hahmottaa esityksestä aiheutuvia
muutoksia kuntien omarahoitusosuuteen. Nämä ilmenevät esityksen
vaikutusarvioinnista (s. 33—34) ja yksityiskohtaisista
perusteluista (s. 47—48), joissa todetaan muun muassa,
että "kuntarahoitusosuus alenee lukiokoulutuksessa
ja ammatillisessa peruskoulutuksessa". Toisaalta lopullisesti
vaikutukset selviävät vasta myöhemmin,
kun 1. lakiehdotuksen 4 §:n 3 momentin euromääriä korjataan
vuoden 2017 tasolle ammattikorkeakoulujen rahoitusuudistuksesta
johtuvan erän osalta. Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s.
93/II) todetaan lisäksi, että esityksellä ei
puututa koulutuksen järjestämisen laajuuteen eikä myöskään
lisätä kuntien rahoitusvastuuta.
Valiokunta pitää ehdotettua sääntelyä valtiosääntöoikeudellisesti
mahdollisena, mutta kiinnittää huomiota sääntelyn
vaikeaselkoisuuteen. Osin tämä johtuu sääntelyn
erityisluonteesta, miltä osin valiokunta pitää olennaisena
sitä, että sääntelyn kohderyhmän
tulee kyetä ilman vaikeuksia soveltamaan säännöksiä.
Toisaalta valiokunta toteaa, että useat esityksen säännösehdotukset
on kirjoitettu sellaisella tavalla, että itse säännöksestä ei
ilmene, miten sitä on sovellettava. Tällöin
perusteluiden merkitys korostuu.
Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään
ottanut joitain kertoja kantaa käsiteltävän
sääntelyn vaikeaselkoisuuteen (ks. PeVL 47/2006
vp, s. 2/II). Erityisesti valiokunta on kiinnittänyt
huomiota lakien sisäisiin pykäläviittauksiin,
jotka ovat omiaan hankaloittamaan lain luettavuutta ja ymmärrettävyyttä.
Samalla se on tyypillisesti kiirehtinyt tällaisen lain
uudistamista (ks. PeVL 23/2009 vp,
s. 3/II). Usein vaikeudet ovat seurausta lukuisista osittaisuudistuksista
(ks. PeVL 7/2005 vp, s. 2/II).
Nyt käsittelyssä olevan esityksen epäselvyys
ulottuu paitsi esityksen lähtökohtiin ja suhteeseen
samaan aikaan käsittelyssä olevaan toiseen hallituksen
esitykseen (HE 306/2014 vp) myös
ehdotettuihin säännöksiin ja esityksen
perusteluihin. Päällekkäisestä sääntelykohteesta
huolimatta yhteys opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslakiin jää epäselväksi.
Lain sisäisiä pykäläviittauksia
ja siirtymäsäännöksissä täsmennettyjä poikkeuksia
on kymmeniä. Toisaalta laissa viitataan toisiin pykäliin
niitä nimeämättä tai asetukseen
ja sieltä taas lakiin. Perustuslakivaliokunta pitää välttämättömänä,
että sivistysvaliokunta varmistaa sääntelyn
sisällöllisen virheettömyyden ja tekee esitykseen
tarvittavat muutokset.
Sivistykselliset oikeudet
Toisen asteen koulutuksen rahoittamisessa on kyse sivistyksellisten
oikeuksien toteutumisen turvaamisesta. Perustuslain 16 §:n
2 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin
lailla tarkemmin säädetään,
jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja
erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta
sekä kehittää itseään
varattomuuden sitä estämättä.
Esityksen perusteluissa (s. 35/I) todetaan rahoitusjärjestelmän
uudistamisen vähentävän koulutuksen järjestäjien
rahoitusta yhteensä 191 miljoonaa euroa. Rahoituksen
vähennyksen todetaan (s. 33/I) muodostuvan perusrahoituksen
enimmäisajan rajaamisesta, koulutusprosessien ja osaamisen
tunnustamisen tehostamisesta saatavasta opintoaikojen lyhenemisestä, "henkilökohtaistamisen
tehostamisesta saatavasta opintoaikojen lyhenemisestä",
lukion aineopintojen kohderyhmän rajaamisesta ja muun kuin tutkintoon
johtavan koulutuksen rahoituksesta luopumisesta.
Huomionarvoista esityksen valtiosääntöoikeudellisessa
arvioinnissa on se, että nykyiset opetuksen järjestämisluvat
umpeutuvat vuoden 2016 lopussa. Tällöin on tarkoitus
uudistaa järjestäjäverkkorakenne kokonaisuudessaan.
Esityksen vaikutusarvioinnissa ei ole voitu yksityiskohtaisesti
ennakoida rahoituksen muutoksia näiltä osin (s.
35—36). Valiokunta pitää tätä hallituksen
esitysten ajoittamiseen liittyvää menettelyä ongelmallisena,
koska tämänkaltaisessa tilanteessa perustuslakivaliokunta
joutuu arvioimaan esitystä puutteellisten tietojen perusteella
eikä voi ottaa arvioinnissaan huomioon eri esityksistä mahdollisesti
aiheutuvia kumulatiivisia vaikutuksia.
Ehdotetulla rahoitusmallilla on vaikutuksia rahoituksen jakautumiseen
toisen asteen koulutuksen järjestäjien välillä,
sillä vastaisuudessa koulutuksen järjestäjät
saisivat rahoituksensa siirtymäajan jälkeen suurimmalta
osin koulutuksen tuloksellisuuden perusteella. Nykyisen järjestäjäverkon
pohjalta laaditut koelaskelmat (s. 37—38) osoittavat,
että rahoitus laskisi 39 %:lla lukiokoulutuksen,
52 %:lla ammatillisen peruskoulutuksen ja 58 %:lla
ammatillisen lisäkoulutuksen järjestäjistä.
Järjestäjäkohtaisia muutoksia ehdotetaan
pienennettäväksi vuosina 2017—2019 1.
lakiehdotuksen siirtymäsäännöksillä.
Esityksen vaikutusarvioinnin mukaan ehdotettu rahoitusmalli turvaa
jatkossakin lukiokoulutuksen alueellisen saavutettavuuden harvaan
asutuilla alueilla sekä suomen- ja ruotsinkielisen lukiokoulutuksen
(s. 39/I). Ammatillisen peruskoulutuksen tuloksellisuuteen
perustuva uusi rahoitusjärjestelmä saattaa puolestaan vaikuttaa
opiskelijavalintoihin siten, että hyvin suoriutuvia opiskelijoita
suositaan. Rahoitusjärjestelmä ottaa esityksen
mukaan kuitenkin riittävästi huomioon heikommin
suoriutuviin opiskelijoihin kohdennetuista tukitoimista aiheutuvat kustannukset
(s. 40/I).
Siirtymäsäännöksiin liittyvät
epävarmuustekijät, mutta myös ehdotetun
sääntelyn vaikeaselkoisuus, aiheuttavat sen, että ehdotusten
kokonaisvaltainen arviointi perustuslain 16 §:n 2 momentin
valossa on perustuslakivaliokunnan mielestä hankalaa. Tämän
vuoksi sääntelyn tosiasiallisia vaikutuksia
sivistyksellisten oikeuksien toteutumiseen on valiokunnan mielestä välttämätöntä seurata
tarkoin ja ryhtyä toimenpiteisiin, jos nuorten tosiasialliset
ja yhtäläiset mahdollisuudet saada koulutusta
heikkenevät (ks. myös PeVL 44/2014
vp, s. 3/II). Perustuslakivaliokunta ehdottaa,
että sivistysvaliokunta tekisi lausumaehdotuksen eduskunnalle
edellä todetusta seurannasta, joka mahdollistaa eduskunnan
kokonaisarvion määräajassa lainmuutosten voimaantulosta.
Ehdotettu sääntely perustuu hallituksen rakennepoliittiseen
ohjelmaan. Tähän liittyen valiokunta huomauttaa,
että lakiesitysten perusteluissa viitataan monessa kohdassa
hallitusohjelmaan tai valtioneuvoston piirissä hyväksyttyihin
rakennepoliittisiin ohjelmiin ja säästöpäätöksiin
ilman, että sääntelyn perusoikeusulottuvuuksia
tai merkitystä olisi arvioitu. Valiokunta pitää tätä erittäin
ongelmallisena. Valiokunnan mielestä tällaiset
viittaukset hallituksen esityksissä eivät saa
korvata hyvään lainvalmistelutapaan kuuluvaa perusoikeusvaikutusten
sekä niiden yhteiskunnallisten ongelmien erittelyä,
joita ehdotetulla lainsäädännöllä pyritään
ratkaisemaan, tai niiden tavoitteiden esittelyä, joiden
toteutumista ehdotetun lainsäädännön
oletetaan edistävän.