Perustelut

Sopimusmääräykset

Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi ihmishengen turvallisuudesta merellä vuonna 1974 tehdyn kansainvälisen yleissopimuksen (SOLAS-yleissopimus) liitteen XI-1 lukuun Lontoossa 16 päivänä toukokuuta 2008 tehdyn muutoksen sekä muutoksessa tarkoitetun säännöstön I ja II osan siltä osin kuin ne kuuluvat Suomen toimivaltaan.

Eduskunta hyväksyy perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan muun ohella sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Yleissopimuksen liitteen ja säännöstön lainsäädännön alaan kuuluvista määräyksistä on esityksen perusteluissa tehty asianmukaisesti selkoa. Eduskunnan suostumus liitteen muutokselle ja siinä tarkoitetun säännöstön I ja II osalle on tarpeen. Säännöstön III osa muodostaa sen sijaan velvoitteen muista osista selvästi erillisen ja niistä niin teknisesti kuin asiallisesti riippumattoman kokonaisuuden, joka ei sisällä eduskunnan suostumusta koskevia määräyksiä. Eduskunnan hyväksymistä ei siksi pyydetä säännöstön tälle osalle. Perustuslakivaliokunta on tämänkaltaisessa yhteydessä pitänyt poikkeuksellisesti mahdollisena rajata eduskunnan hyväksyminen koskemaan vain eduskunnan hyväksymistä vaativia velvoitteen määräyksiä (PeVL 24/2004 vp, s. 3/I ja PeVL 16/2008 vp, s. 2—3). Mainittu III osa voidaan myös jättää esitetyllä tavalla julkaisematta säädöskokoelman julkaisusarjassa (vrt. PeVL 24/2004 vp, s. 4).

Velvoitteen määräykset kuuluvat osittain jäsenvaltion ja osittain Euroopan unionin toimivaltaan. Eduskunta hyväksyy vakiintuneen käytännön mukaan tällaiset velvoitteet vain siltä osin kuin ne kuuluvat Suomen toimivaltaan (ks. esim. PeVL 16/2004 vp, s. 2—3 ja PeVL 6/2005 vp, s. 2/I). Esityksessä on perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla (ks. esim. PeVL 6/2001 vp, s. 3 ja PeVL 6/2005 vp, s. 2/II) tehty selkoa Suomen toimivaltaan kuuluvista määräyksistä. Myös ehdotus eduskunnan hyväksymispäätöksen muotoiluksi vastaa vakiintunutta käytäntöä (ks. esim. PeVL 19/2010 vp, s. 3/I).

SOLAS-yleissopimuksen liitteen muutos sekä säännöstön I ja II osa eivät koske perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa ja 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Niiden hyväksymisestä voidaan siten päättää äänten enemmistöllä ja lakiehdotus muutoksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Lakiehdotukset

Yleistä

Turvallisuustutkinnan tarkoituksena on turvallisuustutkintalakiehdotuksen 1 §:n mukaan yleisen turvallisuuden lisääminen, onnettomuuksien ja vaaratilanteiden ehkäiseminen sekä onnettomuuksista aiheutuvien vahinkojen torjuminen. Sääntelyn taustalla on ainakin osittain pyrkimys turvata perusoikeuksia, etenkin oikeutta elämään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen, omaisuuden suojaa sekä ympäristöperusoikeutta. Toisaalta lain toimivaltuussäännökset sisältävät rajoituksia perusoikeuksiin, kuten yksityiselämän, kotirauhan ja luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaan sekä liikkumisvapauteen ja omaisuudensuojaan. Yleisesti ottaen laista aiheutuvat perusoikeusrajoitukset ovat perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä. Niitä on kuitenkin tarkasteltava myös muiden perusoikeuksien rajoitusedellytysten kannalta (vrt. PeVL 31/1998 vp, s. 1—2).

Perustuslakivaliokunta piti Jokelan ja Kauhajoen ampumatapauksia koskeneen lain käsittelyn yhteydessä tärkeänä selvittää mahdollisuuksia laajentaa onnettomuustutkinnan yleislain soveltamisalaa kattamaan myös tällaisten tapahtumien tutkinnan (PeVL 19/2008 vp, s. 5/II). Turvallisuustutkintalakiehdotus sisältää tätä koskevat säännökset.

Tiedonsaantioikeus

Tutkintaa tekevällä on turvallisuustutkintalakiehdotuksen 20 §:n 1 momentin mukaan oikeus saada viranomaisilta ja muilta julkista tehtävää hoitavilta momentin 1—5 kohdassa mainittuja tutkinnan toimittamiseksi tarvittavia tietoja salassapitosäännösten estämättä.

Tällaista sääntelyä on arvioitava perustuslain yksityiselämän suojaa koskevan 10 §:n 1 momentin kannalta. Henkilötietojen suojasta säädetään momentin toisen virkkeen mukaan tarkemmin lailla. Perustuslain sääntely antaa mahdollisuuden tavallisella lailla rajoittaa jonkin verran yksityiselämän suojaa ja toteuttaa rajoituksia henkilötietojen suojaan, jos laissa otetaan asianmukaisesti huomioon ne vaatimukset, joita perusoikeuksien rajoittamiseen yleisesti liittyy (PeVL 23/2006 vp, s. 2/II, PeVL 19/2008 vp, s. 2—3).

Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut, että salassapitosäännösten edelle menevässä tietojensaantioikeudessa on viime kädessä kysymys siitä, että tietoihin oikeutettu viranomainen omine tarpeineen syrjäyttää ne perusteet ja intressit, joita tiedot omaavaan viranomaiseen kohdistuvalla salassapitovelvollisuudella suojataan. Mitä yleisluonteisempi tietojensaantiin oikeuttava sääntely on, sitä suurempi on vaara, että tällaiset intressit voivat syrjäytyä hyvin automaattisesti. Mitä täydellisemmin tietojensaantioikeus kytketään säännöksissä asiallisiin edellytyksiin, sitä todennäköisemmin yksittäistä tietojensaantipyyntöä joudutaan käytännössä perustelemaan. Myös tietojen luovuttajan on tällöin mahdollista arvioida pyyntöä luovuttamisen laillisten edellytysten kannalta. Tietojen luovuttaja voi lisäksi kieltäytymällä tietojen antamisesta saada aikaan tilanteen, jossa tietojen luovuttamisvelvollisuus eli säännösten tulkinta saattaa tulla ulkopuolisen viranomaisen tutkittavaksi. Tämä mahdollisuus on tärkeä tiedonsaannin ja salassapitointressin yhteensovittamiseksi (ks. esim. PeVL 42/2010 vp, s. 3 ja siinä mainitut lausunnot).

Valiokunta on lisäksi tietojen saamista ja luovuttamista koskevaa sääntelyä arvioidessaan kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tietojensaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Tällöin tietojensaanti- ja luovuttamismahdollisuus on voinut liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (PeVL 14/2002 vp, s. 2/II ja PeVL 19/2008 vp, s. 3/I). Valiokunta ei toisaalta ole pitänyt hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia perustuslain kannalta mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyyskriteeriin (PeVL 59/2010 vp, s. 4/I).

Ehdotettu 20 §:n 1 momentin 1—4 kohdan sääntely on perustuslakivaliokunnan käytännön valossa asianmukaista (ks. esim. PeVL 19/2008 vp, s. 2—3). Momentin 5 kohdan perusteella tutkintaa tekevä voi 1—4 kohdassa tarkoitettujen tietojen lisäksi saada kuitenkin myös "muut välttämättömät tiedot". Yleissäännös näyttäisi mahdollistavan suhteellisen laajan ja yksilöimättömän oikeuden tietojen saamiseen muun muassa salassa pidettävistä henkilötiedoista. Tutkinnassa on toisaalta kysymys toiminnasta, jossa on onnettomuuksien ja vaaratilanteiden moninaisen luonteen vuoksi ennakolta vaikea määritellä, miltä viranomaistaholta ja minkä sisältöisiä tietoja tutkinnassa voidaan mahdollisesti tarvita. Tällaisen sääntelyn yhteydessä väljemmäksi jäävä tietojensaantioikeus välttämättömyysvaatimukseen sidottuna ei muodostu perustuslain vastaiseksi etenkään, kun otetaan huomioon, että tietoja saavien piiri on hyvin rajoitettu ja tietojen saamisen tarkoitus on melko suppea. Valiokunta pitää kuitenkin asianmukaisena täsmentää 20 §:n 1 momentin 5 kohtaa määrittelemällä esimerkinomaisesti joko kysymykseen tulevia tietosisältöjä tai niitä seikkoja, joiden vuoksi salassa pidettävien tietojen saaminen voi olla välttämätöntä. Tällöin säännöstä voidaan täydentää myös rinnastuvuusmaininnalla.

Luottamuksellisen viestin salaisuus

Tutkintaa tekevällä on turvallisuustutkintalakiehdotuksen 21 §:n nojalla oikeus saada teleyritykseltä onnettomuuspaikalla olleen liittymän tunnistamistiedot. Sotilasilmailuviranomaisella on vastaava oikeus 2. lakiehdotuksen 3 §:n perusteella.

Perustuslain 10 §:n 2 ja 3 momentin luottamuksellisen viestin salaisuutta koskevan sääntelyn ensisijaisena tarkoituksena on suojata luottamukselliseksi tarkoitetun viestin sisältö ulkopuolisilta. Viestin tunnistamistietojen on perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa käytännössä katsottu jäävän luottamuksellisen viestin salaisuutta suojaavan perusoikeuden ydinalueen ulkopuolelle. Toisaalta myös tunnistamistietojen salaisuuden suojaan puuttuvan sääntelyn on täytettävä perusoikeuksien rajoittamisen yleiset edellytykset (PeVL 23/2006 vp, s. 2—3 ja siinä mainitut lausunnot).

Onnettomuuden tai vaaratilanteen syiden selvittämisen kannalta voi olla ratkaisevaa saada tietoa siitä, onko tutkinnan kohteena olevalla onnettomuuspaikalla olleesta liittymästä oltu yhteydessä toisiin liittymiin. Säännös ei mahdollista tiedon saamista viestin sisällöstä. Tutkintaa tekevä voi saada tunnistamistietoja vain, jos tiedot ovat välttämättömiä tutkittavan onnettomuuden kulun, syyn tai seurausten selvittämiseksi. Sääntely täyttää perusoikeusrajoitusten hyväksyttävyydelle, oikeasuhtaisuudelle sekä täsmällisyydelle ja tarkkarajaisuudelle asetetut vaatimukset, eikä se siten vaikuta lakiehdotusten säätämisjärjestykseen.

Turvallisuustutkintalakiehdotuksen 5 luvussa säädetään poikkeuksellisen tapahtuman tutkinnasta. Poikkeuksellisella tapahtumalla tarkoitetaan sellaista erittäin vakavaa kuolemaan johtanutta taikka yhteiskunnan perustoimintoja uhannutta tai vakavasti vaurioittanutta tapahtumaa, joka ei ole onnettomuus. Tällaisen tapahtuman tutkintaa varten asetetulla tutkintaryhmällä on lakiehdotuksen 34 §:n mukaan oikeus saada tutkinnan tarkoituksen kannalta välttämättömät tiedot mahdollisen esitutkinnan aineistoon sisältyvien luottamuksellisten tietojen sisällöstä. Säännös vastaa perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 19/2008 vp, s. 3—4) säädetyn eräiden kuolemaan johtaneiden tapahtumien tutkinnasta annetun lain 7 §:n 3 momenttia, eikä siitä ole perustuslain kannalta huomautettavaa.

Tutkintaa tekevä voi lakiehdotuksen 20 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella saada tutkinnan toimittamiseksi välttämättömiä tietoja muun ohella puhe- ja viestiliikennettä rekisteröivistä laitteista. Tällaisia tietoja sisältyy esityksen perustelujen (s. 69/II) mukaan esimerkiksi tallenteisiin kulkuneuvon ohjaajan ja liikenteenohjauksen välisestä puhe- ja viestiliikenteestä. Vaikka viestinnässä tällöinkin voidaan sinänsä välittää myös luottamuksellisia viestejä henkilöiden välillä, ei kysymys toiminnan luonteesta ja henkilöiden viestien taltiointia koskevasta tietoisuudesta johtuen valiokunnan mielestä kuitenkaan ole perustuslain 10 §:ssä tarkoitetun luottamuksellisen viestin salaisuuden suojan piirin kuuluvasta toiminnasta.

Kotirauha

Tutkintaa tekevällä on turvallisuustutkintalakiehdotuksen 22 §:n 2 momentin nojalla oikeus päästä pysyväisluonteiseen asumiseen käytettyyn tilaan, jos se on välttämätöntä yleisen turvallisuuden lisäämisen tai onnettomuuksien ja vaaratilanteiden ehkäisemisen taikka onnettomuuksista aiheutuvien vahinkojen torjumisen kannalta välttämättömien tietojen hankkimiseksi.

Sääntely on merkityksellistä perustuslain 10 §:n kannalta. Sen 1 momentin mukaan jokaisen kotirauha on turvattu. Lailla voidaan pykälän 3 momentin nojalla säätää perusoikeuksien turvaamiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä.

Perustuslakivaliokunta on pelastustoimilain käsittelyn yhteydessä katsonut, että onnettomuustutkinnalla voidaan yleisesti arvioida ehkäistävän tulevaisuuden onnettomuusuhkia, vaikka onnettomuustutkinnan yhteys perusoikeuksien turvaamiseen perustuslain 10 §:n 3 momentissa tarkoitetussa merkityksessä saattaakin olla eräitä muita tarkastustoimenpiteitä etäisempi. Valiokunta ei pitänyt tuolloin ehdotettuja onnettomuustutkintaan liittyviä tarkastusvaltuuksia kotirauhan suojaa koskevien säännösten vastaisena (PeVL 31/1998 vp, s. 2). Nyt ehdotettu tarkastusoikeuskaan ei siten vaikuta lakiehdotuksen säätämisjärjestykseen. Valiokunta huomauttaa kuitenkin, että oikeus päästä pysyväisluonteiseen asumiseen käytettyyn tilaan on säännöksessä kytketty muun ohella yleisen turvallisuuden lisäämiseen. Yleinen turvallisuus ei ole perusoikeus, joten viittaus siihen on syytä joko poistaa tai sitoa tarkastusoikeus tältä osin perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattuun henkilökohtaiseen turvallisuuteen.

Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle

Onnettomuustutkintakeskus voi turvallisuustutkintalakiehdotuksen 11 §:n 1 momentin mukaan käyttää turvallisuustutkinnassa apuna ulkopuolista asiantuntijaa.

Sääntelyä on arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.

Onnettomuustutkintakeskuksen määräämä ulkopuolinen asiantuntija voi osallistua tutkintaan tutkimusryhmän jäsenenä (13 §). Lisäksi asiantuntija voi lakiehdotuksen 18 §:n nojalla suorittaa onnettomuuspaikalla alustavaa tutkintaa jo ennen tutkinnan aloittamista koskevan päätöksen tekemistä. Asiantuntijan käyttäminen voi olla turvallisuustutkinnan hoitamisen kannalta tarkoituksenmukaista etenkin silloin, kun tutkinnan aloittaminen mahdollisimman nopeasti on tutkinnan onnistumisen kannalta tärkeää eikä Onnettomuustutkintakeskuksen henkilöstöä voida saada paikalle välittömästi. Onnettomuustutkintakeskuksen asiantuntijan kelpoisuusvaatimuksista (11 §:n 2 momentti) ja virkavastuusta (15 §) on säädetty asianmukaisesti. Asiantuntijaan sovelletaan hallinnon yleislakeja niiden sisältämien soveltamisalaa, viranomaisen määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla ilman erillistä mainintaakin (ks. esim. PeVL 42/2005 vp, s. 3/II ja PeVL 30/2010 vp, s. 9/II). Sääntely täyttää näiltä osin perustuslakivaliokunnan käytännössä asetetut vaatimukset.

Onnettomuustutkintakeskuksen onnettomuuspaikalle alustavaa tutkintaa varten lähettämän asiantuntijan toimivaltaan sovelletaan lakiehdotuksen 18 §:n 2 momentin mukaan muun ohella lain 22 §:n säännöksiä tarkastusoikeudesta. Tämä merkitsee sitä, että asiantuntijalla on tutkintaa tehdessään oikeus päästä myös pysyväisluonteiseen asumiseen käytettyyn tilaan 22 §:ssä säädetyin edellytyksin.

Sääntely on merkityksellistä perustuslain 124 §:n sen säännöksen kannalta, jonka mukaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaiselle. Merkittävänä julkisen vallan käyttönä on pidettävä esimerkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta puuttua merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin (HE 1/1998 vp, s. 179/II, ks. myös PeVL 48/2001 vp, s. 3/II ja PeVL 30/2010 vp, s. 10/I) Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut, että kotirauhan piiriin kohdistuvat tarkastusvaltuudet merkitsevät oikeutta puuttua merkittävällä tavalla perustuslaissa jokaiselle turvattuun kotirauhan suojaan eikä tällaista valtuutta voida näin ollen antaa yksityiselle tavallisella lailla (PeVL 48/2001 vp, s. 3/II ja PeVL 30/2010 vp, s. 10/I). Tämän vuoksi 1. lakiehdotuksen 22 §:n 2 momenttia on muutettava niin, että pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävään tilaan kohdistuvan tarkastuksen voi toimittaa vain viranomainen. Tämä on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Estettä ei ole kuitenkaan sille, että laissa säädetään viranomaiskoneiston ulkopuolelta määrätyn asiantuntijan oikeudesta avustaa tarkastuksen toimittamisessa.

Onnettomuustutkinnan nopea käynnistäminen ja tutkintaedellytysten turvaaminen on sekä tutkinnan käytännön onnistumisen että Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden ja Euroopan unionin lainsäädännön täytäntöönpanon vuoksi tärkeää. Lisäksi kysymys ei ole varsinaisesta asunnon tarkastuksesta, vaan tutkinnan päämääränä on lähinnä selvittää muun muassa näytteitä ottamalla onnettomuuden syitä. Tällaisessa yhteydessä on valiokunnan mielestä mahdollista säätää myös siitä, että tutkintaedellytysten turvaamiseksi Onnettomuustutkintakeskuksen onnettomuuspaikalle lähettämällä asiantuntijalla on oikeus päästä asumiseen käytettyyn tilaan 22 §:ssä säädetyin edellytyksin myös silloin, kun paikalla on muun viranomaisen kuin Onnettomuustutkintakeskuksen virkamiehiä ja tutkinta tapahtuu näiden valvonnassa. Lisäksi valiokunta katsoo, että asiantuntijalle voidaan säädösperusteisesti antaa itsenäinenkin tarkastusoikeus kiireellisissä tapauksissa sellaisiin tiloihin, joita ei esimerkiksi vakavan tulipalon tai muun siihen rinnastettavan onnettomuuden vuoksi voida enää lainkaan käyttää asumistarkoitukseen. Tämä johtuu siitä, että tällaisen tilan ei voida enää katsoa nauttivan kovinkaan vahvaa kotirauhan suojaa. Valiokunta kuitenkin huomauttaa, että yksityiselämän suoja ei tällöinkään automaattisesti sulkeudu pois.

Muita seikkoja

Tutkintaa tekevällä on turvallisuustutkintalakiehdotuksen 22 §:n 1 momentin nojalla oikeus ottaa haltuun esineitä sekä tehdä esineille kokeita ja irrottaa niistä osia. Tällainen toiminta merkitsee puuttumista perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuuden suojaan. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta on kuitenkin asianmukaista, että oikeus on säännöksessä rajattu tutkinnan kannalta välttämättömiin tilanteisiin, minkä lisäksi tutkinnasta esineille aiheutuneista vahingoista maksetaan lakiehdotuksen 45 §:n perusteella täysi korvaus (vrt. PeVL 51/2006 vp, s. 5—6). Ehdotettu sääntely ei muodostu perustuslain kannalta ongelmalliseksi.

Lakiehdotuksen 19 §:n 2 momentissa ehdotetulla onnettomuuspaikan eristämistä koskevalla säännöksellä rajoitetaan vähäisessä määrin perustuslain 9 §:n 1 momentissa suojattua liikkumisvapautta. Rajoitus on sidottu välttämättömyysvaatimukseen. Oikeasuhtaisuuden kannalta on lisäksi merkityksellistä, että määräys on peruutettava heti, kun se ei ole enää tutkinnan kannalta välttämätön. Sääntely ei muodostu perustuslain kannalta ongelmalliseksi.

Turvallisuustutkintalakiehdotuksen 12 §:ssä säädetään mahdollisuudesta päättää siitä, että toisen valtion edustaja avustaa onnettomuustutkinnassa, jos Suomen tutkittavaksi kuuluva onnettomuus koskee merkittävässä määrin tätä toista valtiota. Kysymys on sellaisesta tavanomaisesta kansainvälisestä yhteistyöstä, jota ei valiokunnan käytännössä ole pidetty perustuslain 1 §:n täysivaltaisuussäännösten valossa ongelmallisena, vaan pikemminkin kannatettavana (ks. PeVL 9/2003 vp, s. 2—3, PeVL 21/2003 vp, s. 2—3, PeVL 56/2006 vp, s. 3).