Perustelut
Sopimusmääräykset
Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys
Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi
ihmishengen turvallisuudesta merellä vuonna 1974 tehdyn
kansainvälisen yleissopimuksen (SOLAS-yleissopimus) liitteen
XI-1 lukuun Lontoossa 16 päivänä toukokuuta
2008 tehdyn muutoksen sekä muutoksessa tarkoitetun säännöstön
I ja II osan siltä osin kuin ne kuuluvat Suomen toimivaltaan.
Eduskunta hyväksyy perustuslain 94 §:n 1 momentin
mukaan muun ohella sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset
velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön
alaan kuuluvia määräyksiä. Yleissopimuksen
liitteen ja säännöstön lainsäädännön
alaan kuuluvista määräyksistä on
esityksen perusteluissa tehty asianmukaisesti selkoa. Eduskunnan
suostumus liitteen muutokselle ja siinä tarkoitetun säännöstön I
ja II osalle on tarpeen. Säännöstön
III osa muodostaa sen sijaan velvoitteen muista osista selvästi
erillisen ja niistä niin teknisesti kuin asiallisesti riippumattoman
kokonaisuuden, joka ei sisällä eduskunnan suostumusta
koskevia määräyksiä. Eduskunnan
hyväksymistä ei siksi pyydetä säännöstön
tälle osalle. Perustuslakivaliokunta on tämänkaltaisessa
yhteydessä pitänyt poikkeuksellisesti mahdollisena
rajata eduskunnan hyväksyminen koskemaan vain eduskunnan hyväksymistä vaativia
velvoitteen määräyksiä (PeVL 24/2004
vp, s. 3/I ja PeVL 16/2008
vp, s. 2—3). Mainittu III osa voidaan
myös jättää esitetyllä tavalla
julkaisematta säädöskokoelman julkaisusarjassa
(vrt. PeVL 24/2004 vp, s. 4).
Velvoitteen määräykset kuuluvat osittain
jäsenvaltion ja osittain Euroopan unionin toimivaltaan.
Eduskunta hyväksyy vakiintuneen käytännön
mukaan tällaiset velvoitteet vain siltä osin kuin
ne kuuluvat Suomen toimivaltaan (ks. esim. PeVL 16/2004
vp, s. 2—3 ja PeVL 6/2005 vp,
s. 2/I). Esityksessä on perustuslakivaliokunnan
edellyttämällä tavalla (ks. esim. PeVL 6/2001
vp, s. 3 ja PeVL 6/2005 vp,
s. 2/II) tehty selkoa Suomen toimivaltaan kuuluvista määräyksistä.
Myös ehdotus eduskunnan hyväksymispäätöksen
muotoiluksi vastaa vakiintunutta käytäntöä (ks.
esim. PeVL 19/2010 vp, s. 3/I).
SOLAS-yleissopimuksen liitteen muutos sekä säännöstön
I ja II osa eivät koske perustuslakia sen 94 §:n
2 momentissa ja 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.
Niiden hyväksymisestä voidaan siten päättää äänten
enemmistöllä ja lakiehdotus muutoksen
lainsäädännön alaan kuuluvien
määräysten voimaansaattamisesta voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Lakiehdotukset
Yleistä
Turvallisuustutkinnan tarkoituksena on turvallisuustutkintalakiehdotuksen
1 §:n mukaan yleisen turvallisuuden lisääminen,
onnettomuuksien ja vaaratilanteiden ehkäiseminen
sekä onnettomuuksista aiheutuvien vahinkojen torjuminen.
Sääntelyn taustalla on ainakin osittain pyrkimys
turvata perusoikeuksia, etenkin oikeutta elämään
ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen, omaisuuden suojaa
sekä ympäristöperusoikeutta. Toisaalta
lain toimivaltuussäännökset sisältävät
rajoituksia perusoikeuksiin, kuten yksityiselämän,
kotirauhan ja luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaan sekä liikkumisvapauteen
ja omaisuudensuojaan. Yleisesti ottaen laista aiheutuvat
perusoikeusrajoitukset ovat perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttäviä. Niitä on
kuitenkin tarkasteltava myös muiden perusoikeuksien rajoitusedellytysten
kannalta (vrt. PeVL 31/1998 vp, s. 1—2).
Perustuslakivaliokunta piti Jokelan ja Kauhajoen ampumatapauksia
koskeneen lain käsittelyn yhteydessä tärkeänä selvittää mahdollisuuksia
laajentaa onnettomuustutkinnan yleislain soveltamisalaa kattamaan
myös tällaisten tapahtumien tutkinnan (PeVL
19/2008 vp, s. 5/II). Turvallisuustutkintalakiehdotus
sisältää tätä koskevat
säännökset.
Tiedonsaantioikeus
Tutkintaa tekevällä on turvallisuustutkintalakiehdotuksen
20 §:n 1 momentin mukaan oikeus saada viranomaisilta ja
muilta julkista tehtävää hoitavilta momentin
1—5 kohdassa mainittuja tutkinnan toimittamiseksi tarvittavia
tietoja salassapitosäännösten estämättä.
Tällaista sääntelyä on arvioitava
perustuslain yksityiselämän suojaa koskevan 10 §:n
1 momentin kannalta. Henkilötietojen suojasta säädetään
momentin toisen virkkeen mukaan tarkemmin lailla. Perustuslain sääntely
antaa mahdollisuuden tavallisella lailla rajoittaa jonkin verran yksityiselämän
suojaa ja toteuttaa rajoituksia henkilötietojen suojaan,
jos laissa otetaan asianmukaisesti huomioon ne vaatimukset, joita
perusoikeuksien rajoittamiseen yleisesti liittyy (PeVL 23/2006
vp, s. 2/II, PeVL 19/2008
vp, s. 2—3).
Perustuslakivaliokunta on käytännössään
katsonut, että salassapitosäännösten
edelle menevässä tietojensaantioikeudessa on viime
kädessä kysymys siitä, että tietoihin
oikeutettu viranomainen omine tarpeineen syrjäyttää ne
perusteet ja intressit, joita tiedot omaavaan viranomaiseen kohdistuvalla
salassapitovelvollisuudella suojataan. Mitä yleisluonteisempi
tietojensaantiin oikeuttava sääntely on, sitä suurempi
on vaara, että tällaiset intressit voivat syrjäytyä hyvin
automaattisesti. Mitä täydellisemmin tietojensaantioikeus
kytketään säännöksissä asiallisiin
edellytyksiin, sitä todennäköisemmin
yksittäistä tietojensaantipyyntöä joudutaan
käytännössä perustelemaan. Myös
tietojen luovuttajan on tällöin mahdollista arvioida
pyyntöä luovuttamisen laillisten edellytysten
kannalta. Tietojen luovuttaja voi lisäksi kieltäytymällä tietojen antamisesta
saada aikaan tilanteen, jossa tietojen luovuttamisvelvollisuus eli
säännösten tulkinta saattaa tulla ulkopuolisen
viranomaisen tutkittavaksi. Tämä mahdollisuus
on tärkeä tiedonsaannin ja salassapitointressin
yhteensovittamiseksi (ks. esim. PeVL 42/2010 vp,
s. 3 ja siinä mainitut lausunnot).
Valiokunta on lisäksi tietojen saamista ja luovuttamista
koskevaa sääntelyä arvioidessaan kiinnittänyt
huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin
tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tietojensaantioikeus
sidotaan tietojen välttämättömyyteen.
Tällöin tietojensaanti- ja luovuttamismahdollisuus
on voinut liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin
tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty
luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei
ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on
pitänyt sisällyttää vaatimus
"tietojen välttämättömyydestä"
jonkin tarkoituksen kannalta (PeVL 14/2002 vp,
s. 2/II ja PeVL 19/2008 vp,
s. 3/I). Valiokunta ei toisaalta ole pitänyt hyvin
väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia
perustuslain kannalta mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu
välttämättömyyskriteeriin (PeVL
59/2010 vp, s. 4/I).
Ehdotettu 20 §:n 1 momentin 1—4 kohdan sääntely
on perustuslakivaliokunnan käytännön valossa
asianmukaista (ks. esim. PeVL 19/2008 vp,
s. 2—3). Momentin 5 kohdan perusteella tutkintaa tekevä voi
1—4 kohdassa tarkoitettujen tietojen lisäksi saada
kuitenkin myös "muut välttämättömät
tiedot". Yleissäännös näyttäisi
mahdollistavan suhteellisen laajan ja yksilöimättömän
oikeuden tietojen saamiseen muun muassa salassa pidettävistä henkilötiedoista.
Tutkinnassa on toisaalta kysymys toiminnasta, jossa on onnettomuuksien
ja vaaratilanteiden moninaisen luonteen vuoksi ennakolta vaikea
määritellä, miltä viranomaistaholta
ja minkä sisältöisiä tietoja
tutkinnassa voidaan mahdollisesti tarvita. Tällaisen sääntelyn
yhteydessä väljemmäksi jäävä tietojensaantioikeus
välttämättömyysvaatimukseen
sidottuna ei muodostu perustuslain vastaiseksi etenkään,
kun otetaan huomioon, että tietoja saavien piiri on hyvin
rajoitettu ja tietojen saamisen tarkoitus on melko suppea. Valiokunta
pitää kuitenkin asianmukaisena täsmentää 20 §:n
1 momentin 5 kohtaa määrittelemällä esimerkinomaisesti
joko kysymykseen tulevia tietosisältöjä tai
niitä seikkoja, joiden vuoksi salassa pidettävien
tietojen saaminen voi olla välttämätöntä.
Tällöin säännöstä voidaan
täydentää myös rinnastuvuusmaininnalla.
Luottamuksellisen viestin salaisuus
Tutkintaa tekevällä on turvallisuustutkintalakiehdotuksen
21 §:n nojalla oikeus saada teleyritykseltä onnettomuuspaikalla
olleen liittymän tunnistamistiedot. Sotilasilmailuviranomaisella on
vastaava oikeus 2. lakiehdotuksen 3 §:n perusteella.
Perustuslain 10 §:n 2 ja 3 momentin luottamuksellisen
viestin salaisuutta koskevan sääntelyn ensisijaisena
tarkoituksena on suojata luottamukselliseksi tarkoitetun viestin
sisältö ulkopuolisilta. Viestin tunnistamistietojen
on perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa käytännössä katsottu
jäävän luottamuksellisen viestin salaisuutta
suojaavan perusoikeuden ydinalueen ulkopuolelle. Toisaalta myös
tunnistamistietojen salaisuuden suojaan puuttuvan sääntelyn
on täytettävä perusoikeuksien rajoittamisen
yleiset edellytykset (PeVL 23/2006 vp,
s. 2—3 ja siinä mainitut lausunnot).
Onnettomuuden tai vaaratilanteen syiden selvittämisen
kannalta voi olla ratkaisevaa saada tietoa siitä, onko
tutkinnan kohteena olevalla onnettomuuspaikalla olleesta liittymästä oltu
yhteydessä toisiin liittymiin. Säännös
ei mahdollista tiedon saamista viestin sisällöstä.
Tutkintaa tekevä voi saada tunnistamistietoja vain, jos
tiedot ovat välttämättömiä tutkittavan
onnettomuuden kulun, syyn tai seurausten selvittämiseksi. Sääntely
täyttää perusoikeusrajoitusten hyväksyttävyydelle,
oikeasuhtaisuudelle sekä täsmällisyydelle
ja tarkkarajaisuudelle asetetut vaatimukset, eikä se siten
vaikuta lakiehdotusten säätämisjärjestykseen.
Turvallisuustutkintalakiehdotuksen 5 luvussa säädetään
poikkeuksellisen tapahtuman tutkinnasta. Poikkeuksellisella tapahtumalla
tarkoitetaan sellaista erittäin vakavaa kuolemaan johtanutta
taikka yhteiskunnan perustoimintoja uhannutta tai vakavasti vaurioittanutta
tapahtumaa, joka ei ole onnettomuus. Tällaisen tapahtuman tutkintaa
varten asetetulla tutkintaryhmällä on lakiehdotuksen
34 §:n mukaan oikeus saada tutkinnan tarkoituksen kannalta
välttämättömät tiedot
mahdollisen esitutkinnan aineistoon sisältyvien luottamuksellisten
tietojen sisällöstä. Säännös
vastaa perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella
(PeVL 19/2008 vp, s. 3—4) säädetyn eräiden
kuolemaan johtaneiden tapahtumien tutkinnasta annetun lain 7 §:n
3 momenttia, eikä siitä ole perustuslain kannalta
huomautettavaa.
Tutkintaa tekevä voi lakiehdotuksen 20 §:n 1 momentin
3 kohdan perusteella saada tutkinnan toimittamiseksi välttämättömiä tietoja
muun ohella puhe- ja viestiliikennettä rekisteröivistä laitteista.
Tällaisia tietoja sisältyy esityksen perustelujen
(s. 69/II) mukaan esimerkiksi tallenteisiin kulkuneuvon
ohjaajan ja liikenteenohjauksen välisestä puhe-
ja viestiliikenteestä. Vaikka viestinnässä tällöinkin
voidaan sinänsä välittää myös
luottamuksellisia viestejä henkilöiden välillä,
ei kysymys toiminnan luonteesta ja henkilöiden viestien
taltiointia koskevasta tietoisuudesta johtuen valiokunnan mielestä kuitenkaan
ole perustuslain 10 §:ssä tarkoitetun luottamuksellisen
viestin salaisuuden suojan piirin kuuluvasta toiminnasta.
Kotirauha
Tutkintaa tekevällä on turvallisuustutkintalakiehdotuksen
22 §:n 2 momentin nojalla oikeus päästä pysyväisluonteiseen
asumiseen käytettyyn tilaan, jos se on välttämätöntä yleisen
turvallisuuden lisäämisen tai onnettomuuksien
ja vaaratilanteiden ehkäisemisen taikka onnettomuuksista
aiheutuvien vahinkojen torjumisen kannalta välttämättömien
tietojen hankkimiseksi.
Sääntely on merkityksellistä perustuslain 10 §:n
kannalta. Sen 1 momentin mukaan jokaisen kotirauha on turvattu.
Lailla voidaan pykälän 3 momentin nojalla säätää perusoikeuksien turvaamiseksi
välttämättömistä kotirauhan
piiriin ulottuvista toimenpiteistä.
Perustuslakivaliokunta on pelastustoimilain käsittelyn
yhteydessä katsonut, että onnettomuustutkinnalla
voidaan yleisesti arvioida ehkäistävän
tulevaisuuden onnettomuusuhkia, vaikka onnettomuustutkinnan yhteys
perusoikeuksien turvaamiseen perustuslain 10 §:n 3 momentissa
tarkoitetussa merkityksessä saattaakin olla eräitä muita
tarkastustoimenpiteitä etäisempi. Valiokunta ei
pitänyt tuolloin ehdotettuja onnettomuustutkintaan liittyviä tarkastusvaltuuksia
kotirauhan suojaa koskevien säännösten
vastaisena (PeVL 31/1998 vp, s. 2).
Nyt ehdotettu tarkastusoikeuskaan ei siten vaikuta lakiehdotuksen
säätämisjärjestykseen. Valiokunta
huomauttaa kuitenkin, että oikeus päästä pysyväisluonteiseen
asumiseen käytettyyn tilaan on säännöksessä kytketty
muun ohella yleisen turvallisuuden lisäämiseen.
Yleinen turvallisuus ei ole perusoikeus, joten viittaus siihen on syytä joko
poistaa tai sitoa tarkastusoikeus tältä osin perustuslain
7 §:n 1 momentissa turvattuun henkilökohtaiseen
turvallisuuteen.
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin
viranomaiselle
Onnettomuustutkintakeskus voi turvallisuustutkintalakiehdotuksen
11 §:n 1 momentin mukaan käyttää turvallisuustutkinnassa
apuna ulkopuolista asiantuntijaa.
Sääntelyä on arvioitava perustuslain
124 §:n kannalta. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan
antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos
se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi
hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa
tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.
Onnettomuustutkintakeskuksen määräämä ulkopuolinen
asiantuntija voi osallistua tutkintaan tutkimusryhmän jäsenenä (13 §).
Lisäksi asiantuntija voi lakiehdotuksen 18 §:n
nojalla suorittaa onnettomuuspaikalla alustavaa tutkintaa jo ennen
tutkinnan aloittamista koskevan päätöksen
tekemistä. Asiantuntijan käyttäminen
voi olla turvallisuustutkinnan hoitamisen kannalta tarkoituksenmukaista
etenkin silloin, kun tutkinnan aloittaminen mahdollisimman nopeasti
on tutkinnan onnistumisen kannalta tärkeää eikä Onnettomuustutkintakeskuksen
henkilöstöä voida saada paikalle välittömästi.
Onnettomuustutkintakeskuksen
asiantuntijan kelpoisuusvaatimuksista (11 §:n 2 momentti)
ja virkavastuusta (15 §) on säädetty
asianmukaisesti. Asiantuntijaan sovelletaan hallinnon yleislakeja
niiden sisältämien soveltamisalaa, viranomaisen
määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta
koskevien säännösten nojalla ilman erillistä mainintaakin
(ks. esim. PeVL 42/2005 vp, s.
3/II ja PeVL 30/2010 vp,
s. 9/II). Sääntely täyttää näiltä osin
perustuslakivaliokunnan käytännössä asetetut
vaatimukset.
Onnettomuustutkintakeskuksen onnettomuuspaikalle alustavaa tutkintaa
varten lähettämän asiantuntijan toimivaltaan
sovelletaan lakiehdotuksen 18 §:n 2 momentin mukaan muun ohella
lain 22 §:n säännöksiä tarkastusoikeudesta.
Tämä merkitsee sitä, että asiantuntijalla
on tutkintaa tehdessään oikeus päästä myös
pysyväisluonteiseen asumiseen käytettyyn tilaan 22 §:ssä säädetyin
edellytyksin.
Sääntely on merkityksellistä perustuslain 124 §:n
sen säännöksen kannalta, jonka mukaan merkittävää julkisen
vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
antaa vain viranomaiselle. Merkittävänä julkisen
vallan käyttönä on pidettävä esimerkiksi
itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta puuttua merkittävällä tavalla
yksilön perusoikeuksiin (HE 1/1998 vp,
s. 179/II, ks. myös PeVL 48/2001
vp, s. 3/II ja PeVL 30/2010 vp,
s. 10/I) Perustuslakivaliokunta on käytännössään
katsonut, että kotirauhan piiriin kohdistuvat tarkastusvaltuudet
merkitsevät oikeutta puuttua merkittävällä tavalla
perustuslaissa jokaiselle turvattuun kotirauhan suojaan eikä tällaista
valtuutta voida näin ollen antaa yksityiselle tavallisella
lailla (PeVL 48/2001 vp, s. 3/II
ja PeVL 30/2010 vp, s. 10/I).
Tämän vuoksi 1. lakiehdotuksen 22 §:n
2 momenttia on muutettava niin, että pysyväisluonteiseen
asumiseen käytettävään tilaan
kohdistuvan tarkastuksen voi toimittaa vain viranomainen. Tämä on
edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Estettä ei ole kuitenkaan sille, että laissa säädetään
viranomaiskoneiston ulkopuolelta määrätyn
asiantuntijan oikeudesta avustaa tarkastuksen toimittamisessa.
Onnettomuustutkinnan nopea käynnistäminen
ja tutkintaedellytysten turvaaminen on sekä tutkinnan käytännön
onnistumisen että Suomea sitovien kansainvälisten
velvoitteiden ja Euroopan unionin lainsäädännön
täytäntöönpanon vuoksi tärkeää.
Lisäksi kysymys ei ole varsinaisesta asunnon tarkastuksesta,
vaan tutkinnan päämääränä on
lähinnä selvittää muun muassa näytteitä ottamalla
onnettomuuden syitä. Tällaisessa yhteydessä on
valiokunnan mielestä mahdollista säätää myös
siitä, että tutkintaedellytysten turvaamiseksi
Onnettomuustutkintakeskuksen onnettomuuspaikalle lähettämällä asiantuntijalla
on oikeus päästä asumiseen käytettyyn
tilaan 22 §:ssä säädetyin edellytyksin
myös silloin, kun paikalla on muun viranomaisen kuin Onnettomuustutkintakeskuksen
virkamiehiä ja tutkinta tapahtuu näiden valvonnassa.
Lisäksi valiokunta katsoo, että asiantuntijalle
voidaan säädösperusteisesti antaa itsenäinenkin
tarkastusoikeus kiireellisissä tapauksissa sellaisiin tiloihin,
joita ei esimerkiksi vakavan tulipalon tai muun siihen rinnastettavan
onnettomuuden vuoksi voida enää lainkaan käyttää asumistarkoitukseen.
Tämä johtuu siitä, että tällaisen
tilan ei voida enää katsoa nauttivan kovinkaan vahvaa
kotirauhan suojaa. Valiokunta kuitenkin huomauttaa, että yksityiselämän
suoja ei tällöinkään automaattisesti
sulkeudu pois.
Muita seikkoja
Tutkintaa tekevällä on turvallisuustutkintalakiehdotuksen
22 §:n 1 momentin nojalla oikeus ottaa haltuun
esineitä sekä tehdä esineille kokeita ja
irrottaa niistä osia. Tällainen toiminta merkitsee
puuttumista perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuuden
suojaan. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta
on kuitenkin asianmukaista, että oikeus on säännöksessä rajattu
tutkinnan kannalta välttämättömiin
tilanteisiin, minkä lisäksi tutkinnasta esineille
aiheutuneista vahingoista maksetaan lakiehdotuksen 45 §:n
perusteella täysi korvaus (vrt. PeVL 51/2006
vp, s. 5—6). Ehdotettu sääntely
ei muodostu perustuslain kannalta ongelmalliseksi.
Lakiehdotuksen 19 §:n 2 momentissa ehdotetulla onnettomuuspaikan
eristämistä koskevalla säännöksellä rajoitetaan
vähäisessä määrin perustuslain
9 §:n 1 momentissa suojattua liikkumisvapautta. Rajoitus
on sidottu välttämättömyysvaatimukseen.
Oikeasuhtaisuuden kannalta on lisäksi merkityksellistä,
että määräys on peruutettava
heti, kun se ei ole enää tutkinnan kannalta välttämätön.
Sääntely ei muodostu perustuslain kannalta ongelmalliseksi.
Turvallisuustutkintalakiehdotuksen 12 §:ssä säädetään
mahdollisuudesta päättää siitä,
että toisen valtion edustaja avustaa onnettomuustutkinnassa,
jos Suomen tutkittavaksi kuuluva onnettomuus koskee merkittävässä määrin
tätä toista valtiota. Kysymys on sellaisesta tavanomaisesta
kansainvälisestä yhteistyöstä,
jota ei valiokunnan käytännössä ole
pidetty perustuslain 1 §:n täysivaltaisuussäännösten
valossa ongelmallisena, vaan pikemminkin kannatettavana (ks. PeVL
9/2003 vp, s. 2—3, PeVL 21/2003
vp, s. 2—3, PeVL 56/2006 vp,
s. 3).