Perustelut
Toimilupasääntely
Arvioinnin perusteet.
Toimilupasääntely on merkityksellistä perustuslain
18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt elinkeinovapautta perustuslain
mukaisena pääsääntönä,
mutta katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraisuuden olevan mahdollista
poikkeuksellisesti. Luvanvaraisuudesta on kuitenkin säädettävä lailla,
jonka on täytettävä perusoikeutta rajoittavalta
lailta vaadittavat yleiset edellytykset. Laissa säädettävien elinkeinovapauden
rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja
tarkkarajaisia, minkä lisäksi rajoittamisen laajuuden
ja edellytysten pitää ilmetä laista. Sääntelyn
sisällön osalta valiokunta on pitänyt tärkeänä,
että säännökset luvan edellytyksistä ja pysyvyydestä antavat
riittävän ennustettavuuden viranomaistoiminnasta.
Tältä kannalta merkitystä on muun muassa
sillä, missä määrin viranomaisen
toimivaltuudet määräytyvät ns.
sidotun harkinnan tai tarkoituksenmukaisuusharkinnan mukaisesti
(ks. esim. PeVL 28/2000 vp, s. 1—2
ja PeVL 28/2001 vp, s. 6/II).
Lisäksi viranomaisen toimivallan liittää toimilupaan
ehtoja tulee perustua riittävän täsmällisiin
lain säännöksiin (PeVL 19/2002
vp, s. 2/I).
Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti pitänyt luvan
peruuttamista yksilön oikeusasemaan puuttuvana viranomaistoimena
vaikutuksiltaan jyrkempänä kuin haetun luvan epäämistä (PeVL 28/2001
vp, s. 7/I, PeVL 19/2002 vp,
s. 2/II). Valiokunta on sen vuoksi katsonut sääntelyn oikeasuhtaisuuden
kannalta välttämättömäksi
sitoa luvan peruuttamismahdollisuus vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin
tai laiminlyönteihin sekä siihen, että luvanhaltijalle
mahdollisesti annetut huomautukset ja varoitukset eivät
ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen
(PeVL 40/2002 vp, s. 4/II).
Ehdotusten arviointi.
Rahoitus- ja pääomamarkkinoilla toimivia
koskeva lupatoimivalta ehdotetaan esityksessä siirrettäväksi
valtiovarainministeriöltä Rahoitustarkastukselle.
Toimiluvan saamisesta ja peruuttamisesta sekä niiden edellytyksistä säädetään
eri laeissa, eikä niiden aineellisia säännöksiä nyt
ehdoteta muutettaviksi (esim. 2. lakiehdotuksen 10, 11 ja 12 §).
Pelkästään toimivaltaisen viranomaisen
muuttuminen ei ole tällaisessa yhteydessä valtiosääntöoikeudellisesti
vaikutuksellinen seikka.
Valiokunta huomauttaa äskettäin katsoneensa
(PeVL 24/2002 vp, s. 2/I),
että nimenomaan "luottolaitostoiminnalle ominaisen yleisövarojen
laajamittaisen vastaanottamisen vuoksi toiminnan jonkinasteinen
viranomaisvalvonta on välttämätöntä.
Yleistä luvanvaraisuutta puoltavat perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävät, ennen muuta rahoitusmarkkinoiden
vakauden turvaamista tarkoittavat ja siten myös asiakkaiden
suojaan liittyvät perusteet."
Toimiluvan ehtoja koskevan 2. lakiehdotuksen 11 §:n
3 momentin nojalla voidaan asettaa "valvonnan kannalta tarpeellisia
rajoituksia ja ehtoja". Tämä ilmaisu on sinänsä varsin
väljä. Se kuitenkin rajautuu luottolaitoksiin
lakien nojalla kohdistettavan valvonnan ja sen tavoitteiden perusteella.
Säännöksen väljyyden vuoksi
on kuitenkin valiokunnan mielestä asianmukaista kytkeä ehtojen
ja rajoitusten sallittavuus siihen, mikä on välttämätöntä valvonnan
kannalta.
Nykyisen sääntelyn johdosta toimiluvan peruuttamisesta
valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että esimerkiksi
luottolaitostoiminnasta annetun lain 12 §:n 1 momentissa,
jota 2. lakiehdotus ei koske, peruuttamistoimivaltaa ei ole sidottu
valiokunnan käytännön mukaisesti vakaviin
tai olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin. Toisaalta
perusoikeusrajoituksen suhteellisuutta tarkoittavan vaatimuksen
kannalta myönteisiä ovat 1. lakiehdotuksen 25
ja 26 §:n säännökset julkisesta
huomautuksesta ja julkisesta varoituksesta. Niitä voidaan
käyttää esimerkiksi valvottavan menetellessä rahoitusmarkkinoita
koskevien säännösten tai toimilupansa
ehtojen vastaisesti, jos asia ei anna aihetta ankarampiin toimenpiteisiin.
Näin rahoitusmarkkinoiden lainsäädännön
kokonaisuudessa toteutuu se suhteellisuusperiaatteen mukainen seikka,
että toimiluvan peruuttaminen ei tule kysymykseen ensimmäisenä toimena
vähäisissä rikkomustapauksissa. Tästä syystä valiokunta pitää tätäkin
sääntelyä perustuslain mukaisena. — Valiokunta
huomauttaa, että 25 §:n sanamuodossa ei näy
se perusteluissa mainittu rajoitus julkisen huomautuksen antamiselle,
että asianomainen on oma-aloitteisesti ja välittömästi
virheen havaittuaan ryhtynyt asiassa korjaaviin toimenpiteisiin.
Tämä suhteellisuusperiaatteen kannalta oleellinen
seikka on syytä osoittaa lakitekstissä.
Ammatin harjoittamisen vapaus
Rahoitustarkastus voi 2. lakiehdotuksen 17 a §:n 3
momentin mukaan enintään viiden vuoden määräajaksi
kieltää henkilöä toimimasta
luottolaitoksen hallituksen jäsenenä tai toimitusjohtajana
(samoin 10. lakiehdotuksen 12 b,3 §). Tällaiselle
rajoitukselle on perustuslain 18 §:n kannalta hyväksyttävä peruste.
Ehdotuksesta on kuitenkin aihetta huomauttaa, että kieltomahdollisuus
ei lakitekstin johdosta, toisin kuin perusteluissa esitetään,
koske hallituksen varajäsenenä tai varatoimitusjohtajana
toimimista. Tästä on, jos niin halutaan, säädettävä jo
asian perusoikeusyhteyden takia lailla.
Rahoitustarkastuksen johtokunnan jäsen, varajäsen
ja virkamies eivät saa 1. lakiehdotuksen 33 §:n
nojalla kuulua valvottavan tai muun rahoitusmarkkinoilla toimivan
yhteisön tai säätiön
hallintoon tai tilintarkastajiin eivätkä olla sellaisen
palveluksessa. Ehdotus ei ole valtiosääntöoikeudellisesti
ongelmallinen valiokunnan käytännön valossa
(PeVL 52/2001 vp, s. 3—4).
Vähintään puolella hypoteekkiyhdistyksen hallituksen
jäsenistä sekä toimitusjohtajalla ja toiminimen
kirjoittajalla on 9. lakiehdotuksen 17 §:n mukaan oltava
asuinpaikka Euroopan talousalueella. Rahoitustarkastus voi kuitenkin myöntää hypoteekkiyhdistykselle
poikkeusluvan. Tämäkään ehdotus
ei ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen
valiokunnan käytännön valossa (PeVL
53/2001 vp, s. 3—4; ks. myös PeVL
28/2001 vp, s. 6—7).
Valiokunta kiinnittää 1. lakiehdotuksen 35 §:ssä huomiota
siihen, että tehtävästä pidättäminen
ja siihen kytkeytyvä palkkioedun menettäminen
tulevat perustelujen mukaan kysymykseen vain virkarikosepäilyn
johdosta. Tämä sääntelyä asianmukaisesti
tarkentava rajaus on valiokunnan mielestä kirjattava säännökseen.
Valvontamaksu
Kumottavaksi ehdotetun rahoitustarkastuslain 20 §:ää sovelletaan
1. lakiehdotuksen 38 §:n 2 momentin perusteella
31.12.2004 saakka. Kyseinen 20 § koskee valvontamaksua,
joka peritään Rahoitustarkastuksen kustannusten
kattamiseksi. Ehdotus on merkittävä perustuslain 81 §:n
säännösten kannalta valtion veroista
ja maksuista. Rahasuorituksen valtiosääntöoikeudellinen
luonne vaikuttaa niihin vaatimuksiin, joita perustuslaki kohdistaa
suorituksesta säätämisen tapaan.
Valtion verosta säädetään
perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaan lailla, joka sisältää säännökset
verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen
oikeusturvasta. Verolaista tulee yksiselitteisesti ilmetä verovelvollisuuden
piiri. Lain säännösten tulee olla myös
sillä tavoin tarkkoja, että lakia soveltavien viranomaisten
harkinta veroa määrättäessä on
sidottua. Valtion viranomaisten virkatoimien, palvelujen ja muun
toiminnan maksullisuuden sekä maksujen suuruuden yleisistä perusteista
säädetään perustuslain 81 §:n
2 momentin perusteella lailla. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön
mukaan valtiosääntöisille maksuille on
ominaista, että ne ovat korvauksia tai vastikkeita julkisen
vallan palveluista; muut rahasuoritukset valtiolle ovat sen sijaan
veroja valtiosääntöoikeudellisessa mielessä (HE
1/1998 vp, s. 134—135, PeVL
61/2002 vp, s. 5/II ja PeVL 66/2002
vp, s. 3).
Valvontamaksu peritään yleisesti Rahoitustarkastuksen
toiminnan rahoittamiseen, mikä seikka viittaa valiokunnan
käsityksen mukaan pikemminkin valtiosääntöoikeudelliseen
veroon kuin maksuun. Valiokunta on lisäksi katsonut, että mitä suuremmaksi
ero maksun ja etenkin julkisoikeudelliseen tehtävään
liittyvän suoritteen tuottamisesta aiheutuvien kustannusten
välillä kasvaa, sitä lähempänä on
pitää suoritusta valtiosääntöoikeudellisena
verona. Merkittävää voi myös
olla, onko asianomaisen suoritteen vastaanottaminen vapaaehtoista
vai pakollista. Veron suuntaan viittaa, jos suoritusvelvollisuuden
aiheuttamista suoritteista ei voi kieltäytyä ja velvollisuus
koskee suoraan lain nojalla tietyt tunnusmerkit täyttäviä oikeussubjekteja.
Rahasuorituksen mahdollisella rajoitetulla käyttötarkoituksella
ei ole merkitystä suorituksen valtiosääntöoikeudellisen
luonteen arvioinnissa. Näiden seikkojen perusteella valiokunta
pitää valvontamaksua valtiosääntöoikeudellisessa
mielessä verona. Samaan arvioon on päädytty
myös esityksen säätämisjärjestysperusteluissa.
Kuten esityksessä on todettu, maksuperusteet on nykyisin
vahvistettu johtokunnan päätöksellä.
Lakiehdotukseen ei sisälly säännöksiä valvontamaksun
suuruuden perusteista, joten veron suuruus ei määräytyisi
perustuslain mukaisesti lailla. Tästä syystä 38 §:n
2 momentti on vastoin perustuslain 81 §:n 1 momenttia.
Edellytyksenä tavallisen lainsäätämisjärjestyksen
käyttämiselle sen vuoksi on, että sääntely
saatetaan näiltä osin vastaamaan perustuslain
vaatimuksia verolaista tai että 38 §:n 2 momentti
poistetaan lakiehdotuksesta.
Jos lakiehdotuksen säännöksiä valvontamaksusta
ei ole mahdollista tässä yhteydessä tarkistaa
valiokunnan edellä esittämien valtiosääntöoikeudellisten
huomautusten edellyttämällä tavalla,
olisi koko lakiehdotus käsiteltävä tästä syystä perustuslain
säätämisjärjestyksessä.
Valiokunta ei pidä tätä asianmukaisena,
vaan katsoo, että valvontamaksusta säädetään
tällöin erillinen määräaikainen
poikkeuslaki, jonka voimassaolo on asianmukaista rajoittaa esimerkiksi kahteen
vuoteen. Poikkeuslain voimassa ollessa tulee valvontamaksusta saada
aikaan perustuslain vaatimukset täyttävä pysyväisluonteinen lainsäädäntöjärjestely
(ks. PeVL 61/2002 vp, s. 6—7
ja lausunnon 2. ponsikappale ja PeVL 66/2002 vp, s. 5).
Muita seikkoja
Omaisuuden suoja.
Rahoitustarkastus voi 1. lakiehdotuksen 19 §:n nojalla
velvoittaa valvottavan ryhtymään toimiin jo tehdyn
päätöksen täytäntöönpanon
taikka toimenpiteen tai menettelyn peruuttamiseksi tai oikaisun
aikaan saamiseksi. Se voi lisäksi 20 §:n mukaisesti
rajoittaa voitonjakokelpoisten varojen käyttöä ja
23 §:n perusteella kieltää sijoituspalvelujen
sekä tiettyjen säilytys- ja hoitopalvelujen tarjoamisen.
Tällaiset sääntelyt merkitsevät
puuttumista perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuuden
suojaan. Erityisesti näiden toimivaltuuksien edellytysten takia
valiokunta katsoo, että ehdotukset eivät ole ongelmallisia
perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta (ks. PeVL
24/2002 vp, s. 2).
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että 19 §:n
1 momentin perustelujen mukaan "valvottavan säännöillä"
tarkoitetaan rahoitusmarkkinoita koskeviin säännöksiin
tai niiden nojalla annettuihin määräyksiin
perustuvia valvottavan sääntöjä.
Tämän on syytä näkyä laista.
Ilmaisukielto.
Rahoitustarkastus voi 1. lakiehdotuksen 16 §:n
perusteella määrätä kiellon
ilmaista tietoa rikoksen tai rikkomuksen tutkimiseksi toimitetusta
tarkastuksesta tai pyydetyistä tiedoista ja selvityksistä.
Tällaiselle sääntelylle on perustuslain
12 §:ssä turvatun sananvapauden näkökulmasta
hyväksyttävä peruste, eikä valiokunta
pidä ehdotusta ongelmallisena perustuslain kannalta.
Sääntelyn teknisenä ongelmana on,
ettei siitä ilmene, kehen kielto on mahdollista kohdistaa. Toinen
ongelma koskee muutoksenhaun mahdollista vaikutusta ilmaisukiellon
säilymiseen. Valiokunta pitää lisäksi
asianmukaisena täsmentää, että Rahoitustarkastuksen
asettama kielto on voimassa enintään siihen asti,
kun Rahoitustarkastus on ilmoittanut tutkittavan asian poliisille esitutkintaan
ryhtymiseksi tai päättänyt, ettei tällaista
ilmoitusta tehdä.
Ilmoitusvelvollisuus.
Rahoitustarkastuksen johtokunnan jäsenen ja varajäsenen
sekä virkamiehen ilmoitusvelvollisuutta arvopaperiomistuksestaan
koskee 1. lakiehdotuksen 34 §:n 2 momentti. Sen johdosta
on huomautettava, että siinä viitatun arvopaperimarkkinalain
5 luvun 2 §:n 3 momentin mukaan kyseisten omistusten julkisuudesta
säädetään 1. lakiehdotuksella
kumottavassa laissa. Asiaa ei ole huomioitu esityksessä. Voidaan
samoin kysyä, olisiko 34 §:n 1 momentin mukaisesti
ilmoitettavien tietojen julkisuudesta säädettävä tässä yhteydessä.
Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle.
Rahoitustarkastus voi 1. lakiehdotuksen 18 §:n 1 momentin
perusteella käyttää tilintarkastajaa
tai muuta ulkopuolista asiantuntijaa valvonnan kannalta tarpeellisen
asian selvittämiseksi (PeVL 52/2001 vp,
s. 4—5). Lisäksi Rahoitustarkastus voi 22 §:n
nojalla tietyin edellytyksin asettaa asiamiehen valvomaan valvottavan
toimintaa (PeVL 53/2001 vp, s. 4—5).
Nämä ehdotukset tarkoittavat julkisen hallintotehtävän
antamista muulle kuin viranomaiselle, joten niitä tulee
arvioida perustuslain 124 §:n kannalta.
Tällaisia mahdollisuuksia käyttää ulkopuolista
henkilöä valvonnassa voidaan valiokunnan käsityksen
mukaan pitää tarkoituksenmukaisena tapana huolehtia
valvonnasta, kun etenkin otetaan huomioon, että ensisijainen
valvontavastuu ja -valta säilyy Rahoitustarkastuksella.
Kysymys on sellaisesta tosiasiallisesta valvonnallisesta toiminnasta,
jossa perustuslaissa tarkoitettujen oikeusturvan ja hyvän
hallinnon vaatimusten turvaamisesta voidaan huolehtia valvontaa suorittavien
henkilöiden sopivuuden ja pätevyyden avulla (PeVL
40/2002 vp, s. 3/II). Lakiehdotuksen
säännökset näitä seikkoja
koskevista vaatimuksista ovat asianmukaisia. Perustuslain kannalta
on myös tärkeää, että kyseiset
henkilöt toimivat virkavastuulla. Näistä syistä valiokunta pitää ehdotuksia
ongelmattomina perustuslain kannalta. On kuitenkin aiheellista harkita
lakiehdotuksen täydentämistä vakuutusyhtiölain
14 luvun 5 c §:n 3 momentin kaltaisella säännöksellä siitä,
että tarkoitetut henkilöt ovat myös niiden muiden
säännösten alaisia, jotka koskevat Rahoitustarkastuksen
virkamiehiä vastaavissa valvontatehtävissä.
Lakiehdotuksen 18 ja 22 §:ään sisältyvät myös
säännökset kyseisten tehtävien
suorittamisesta tulevasta palkkiosta, joka maksetaan toimenpiteen
kohteena olevan yhteisön varoista. Säännöksiin
on valiokunnan mielestä aiheellista kirjata se perusteluissa
mainittu vaatimus, että palkkion tulee vastata alan yleistä palkkiotasoa.
Ulkomainen valvontaviranomainen.
ETA-valtion valvontaviranomainen voi 1. lakiehdotuksen 29 §:n
1 momentin nojalla suorittaa tai suorituttaa erinäisiä tarkastuksia.
Vieraan valtion viranomaisen mahdollisuus käyttää itsenäisesti julkista
valtaa Suomessa on merkityksellistä perustuslain 1 §:n
säännösten kannalta Suomen täysivaltaisuudesta.
Tämä ehdotus perustuu asianomaisen direktiivin
pakottavaan säännökseen. Kysymyksessä on
erityinen toimiala ja alalla Euroopan yhteisön puitteissa
harjoitettava yhteistyö, minkä lisäksi
tarkastusten kohteet muodostavat hyvin rajatun ryhmän.
Valiokunnan kokonaisarvio näistä seikoista on,
että ehdotettu tarkastusvaltuus ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen
(PeVL 61/2002 vp, s. 8).
Tietojen saaminen ja luovuttaminen.
Esitykseen sisältyvät säännökset
tietojen saamisesta ja luovuttamisesta liittyvät yleensä välittömästi
rahoitusmarkkinoiden valvontaan. Tällaista rajattua erityistarkoitusta
koskevassa sääntely-yhteydessä valiokunta
pitää hyväksyttävinä eräitä poikkeamia
valiokunnan yleisestä tulkintalinjasta etenkin, kun kysymykseen
tulevat tiedot eivät lähtökohtaisesti
ole perustuslain 10 §:ssä tarkoitettuja henkilötietoja.
Siten 1. lakiehdotuksen 36 §:n säännöksistä ei
ole huomauttamista valtiosääntöoikeudellisista
syistä, vaikka niissä on luovutettavien tietojen
sisältö luonnehdittu ainoastaan yleisellä tasolla
eikä ole rajattu luovuttamista vain luovutuksensaajan tarkoituksen kannalta
välttämättömiin tietoihin. Valiokunta pitää kuitenkin
asianmukaisena, että pykälän 2 momentin
jälkimmäisessä virkkeessä tällainen
rajaus tehdään, koska tietojensaajina ovat selvästi
yksityiset tahot.
Norminantovaltuudet.
Valtiovarainministeriön asetuksenantovaltuudet (esim.
2. lakiehdotuksen 10,1 § ja 27,2 §) kohdistuvat
erilaisiin hakemuksiin liitettäviin selvityksiin eivätkä ole
ongelmallisia perustuslain 80 §:n 1 momentin näkökulmasta.
Rahoitustarkastus voi 1. lakiehdotuksen 15 §:n
2 momentin perusteella antaa määräyksiä eräiden
tietojen säännöllisestä toimittamisesta sille.
Määräysvalta ei koske tietojenantovelvollisuutta
vaan tietojen toimittamisen tapaa eikä tällaisena
ole ongelmallinen perustuslain 80 §:n 2 momentin kannalta.
Rahoitustarkastus voi myös 21 §:n nojalla
antaa valvonnan kannalta tarpeellisia määräyksiä liiketapahtumien
kirjaamisesta juoksevaan kirjanpitoon ja taseen ulkopuolisten vastuiden
kirjaamisesta. Määräyksillä voidaan
poiketa siitä, mitä kirjanpitolain 2 luvun 4—10 §:ssä ja
niiden nojalla annetuissa säännöksissä säädetään.
Ehdotus vaikuttaa valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliselta,
koska nämä yleiset, norminluonteiset määräykset
voivat nimenomaisen maininnan mukaisesti poiketa lain säännöksistä. Valiokunta
on kiinnittänyt huomiota siihen, että näiden
määräysten kohteet muodostavat kuitenkin
varsin rajatun, periaatteessa yksilöitävissä olevan
joukon. Kysymys ei siten ole aidosta norminantotilanteesta, vaan
pikemminkin yleisluonteisesta, useita kohteita samalla kertaa koskevasta
yksittäisestä määräyksestä.
Kyseiset määräykset lisäksi
liittyvät valiokunnan saaman selvityksen mukaan luonteeltaan
puhtaasti kirjanpitotekniikkaan ja muihin teknisiin menettelytapoihin.
Valiokunta ei näistä syistä pidä ehdotusta
valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisena.
On kuitenkin valiokunnan mielestä asianmukaista luonnehtia
kyseisiä määräyksiä itse säännöksessäkin
teknisluonteisiksi.
Hallintomenettelylaki.
Rahoitustarkastukseen sovelletaan nykyisen lain 3 §:n
2 momentin nojalla hallintomenettelylakia. Vastaava säännös on
jätetty pois 1. lakiehdotuksesta, lähinnä sen 1 §:n
2 momentista. Siinä olevan viittauksen Suomen Pankista
annettuun lakiin voidaan ajatella tuon lain 24 §:n johdosta
johtavan hallintomenettelylain sovellettavuuteen myös Rahoitustarkastuksessa.
Asianmukaisempaa kuitenkin on säilyttää laissa
nimenomainen maininta hallintomenettelylain soveltamisesta Rahoitustarkastukseen.
Rahoitustarkastuksen johtajan nimittäminen.
Rahoitustarkastuksen johtajan nimittää 1.
lakiehdotuksen 11 §:n 2 momentin perusteella tasavallan
presidentti. Pankkivaltuusto tekee valtioneuvostolle esityksen viran
täyttämisestä. Tämän
nykyisinkin voimassa olevan nimitysmenettelyn uudistaminen on otettava
arvioitavaksi selvitettäessä Suomen Pankin johtokunnan
jäsenten nimittämisen uudistamista.