Perustelut
Yleistä
Rikesakkomenettelystä annettu laki (66/1983) (rikesakkolaki)
ja rangaistusmääräysmenettelystä annettu
laki (692/1993) (rangaistusmääräyslaki)
on säädetty poikkeuslakina perustuslain säätämisjärjestyksessä.
Perustuslakiuudistuksen myötä omaksutun
poikkeuslakien välttämisen periaatteen
(ks. esim. PeVL 1a/1998 vp, s. 2/II
ja PeVL 26/2004 vp, s. 5/II)
näkökulmasta valiokunta on pitänyt ongelmallisena,
että sääntely rikesakko- ja rangaistusmääräysmenettelyn
kaltaisissa päivittäisissä sekä rikosoikeudellisen
tuomiovallan ja yksilön oikeusturvan kannalta keskeisissä menettelyissä on
perustunut pysyväisluonteiseen poikkeuslainsäädäntöön.
Valiokunta esitti perustuslakiuudistuksen yhteydessä,
että hallituksen tulee arvioida ennen uuden perustuslain
voimaantuloa säädettyjen poikkeuslakien tarpeellisuus
ja suhde uuden perustuslain säännöksiin
ja ryhtyä tarvittaviin toimiin sääntelyn
saattamiseksi uuden perustuslain vaatimuksia vastaavaksi (PeVM 10/1998
vp, s. 23/I ja PeVL 3/2005
vp, s. 4). Myöhemmin valiokunta esitti, että valtioneuvoston
piirissä on tarpeen arvioida rikesakko- ja rangaistusmääräysmenettelyä koskevan
lainsäädännön perustuslainmukaisuutta
ja ryhtyä tarvittaessa toimenpiteisiin sääntelyn
saattamiseksi vastaamaan perustuslain vaatimuksia (PeVL 46/2005
vp, s. 4/II).
Hallituksen esityksen tarkoituksena on uudistaa tuomioistuimen
ulkopuolella summaarisessa menettelyssä määrättäviä rikosoikeudellisia
seuraamuksia koskeva lainsäädäntö ja
kumota edellä mainitut poikkeuslait. Lisäksi tavoitteena
on siirtää nykyistä rangaistusmääräysmenettelyä vastaavassa
menettelyssä syyttäjien ratkaisutoimivaltaa sakkorangaistuksen
ja menettämisseuraamuksen määräämisen
osalta valvontaa suorittaville virkamiehille eli poliisimiehille, tullimiehille
ja rajavartiomiehille. Hallituksen esityksestä ilmenee,
että yli kolme neljäsosaa rikosasioista käsitellään
rangaistusmääräys- ja rikesakkomenettelyssä.
Tuomiovallan käyttäminen tuomioistuimen ulkopuolella
Esityksessä ehdotetaan, että rikesakon voi
laissa säädetyistä rikesakkorikkomuksista
määrätä poliisi-, rajavartio-
ja tullimies. Rikesakon voi määrätä myös
erätarkastaja erävalvonnassa ilmi tulleesta rikkomuksesta.
Enintään 20 päiväsakon suuruisen
sakkomääräyksen voivat antaa liikenteeseen
liittyvästä rikkomuksesta tai näpistyksestä edellä mainitut
valvontaa suorittavat virkamiehet. Näiden rangaistusten
ohella virkamies voi määrätä enintään
1 000 euron suuruisen menettämisseuraamuksen.
Rikesakon, sakkomääräyksen ja menettämisseuraamuksen
määräämisen edellytyksenä on
epäillyn ja asianomistajan suostumus. Rangaistusmääräyksen antaa
virallinen syyttäjä valvontaa suorittavan virkamiehen
rangaistus- tai sakkovaatimuksesta.
Perustuslain 3 §:n 3 momentin mukaan tuomiovaltaa käyttävät
riippumattomat tuomioistuimet, ylimpinä tuomioistuimina
korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus. Ylintä tuomiovaltaa
riita- ja rikosasioissa käyttää perustuslain
99 §:n 1 momentin mukaan korkein oikeus. Valiokunta on
arvioinut tuomiovallan siirtoa tuomioistuinten ulkopuolelle lausunnoissaan
rikesakkolaista (PeVL 1/1982 vp) ja
rangaistusmääräyslaista (PeVL
12/1993 vp).
Valiokunta totesi ensin mainitussa lausunnossaan, että rikosoikeudellisen
tuomiovallan käytöstä tuomioistuinten
ulkopuolella on säädettävä lailla,
jossa riittävän tarkasti määritellään asianomaisten
tuomiovallan käyttäjien valtuudet ja sovellettava
menettely. Valtuuksien käyttäjien asiantuntemuksesta,
valvonnasta ja vastuusta on huolehdittava asianmukaisesti ja valtuuksia
voidaan antaa vain virkavastuulla toimiville henkilöille.
Keskeistä on myös huolehtia epäillyn
oikeusturvasta. Oikeusturvan kannalta on tärkeää,
että tuomioistuinten ulkopuolella ei määrätä muita
kuin varallisuusarvoisia seuraamuksia, joiden rahallinen arvo on
määrättävä niin, että niiden
suorittaminen on kohtuullista kaikille maksukyvystä riippumatta.
Seuraamukset eivät saa välittömästi
tai välillisesti johtaa henkilökohtaisen vapauden
menettämiseen. Lisäksi henkilöllä,
jolle määrätään rangaistus
summaarisessa menettelyssä, on aina oltava mahdollisuus
saattaa asia riippumattoman tuomioistuimen käsiteltäväksi.
Rikesakkolaki säädettiin kuitenkin perustuslainsäätämisjärjestyksessä, koska
lakiehdotusta ei muutettu valiokunnan edellyttämällä tavalla
niin, että alioikeuden rikesakkoasiassa antamaan päätökseen
olisi saanut hakea muutosta varsinaisin muutoksenhakukeinoin (PeVL
1/1982 vp).
Jälkimmäisessä lausunnossaan valiokunta katsoi
rangaistusmääräyslain merkitsevän
tuomiovallan siirtymistä varsin merkittävissä määrin
riippumattoman tuomioistuinorganisaation ulkopuolelle, minkä vuoksi
lakiehdotus on säädettävä perustuslainsäätämisjärjestyksessä.
Valiokunta totesi aiempaan käytäntöönsä viitaten, että tavallisella
lailla voidaan säätää vain rajoitettuja
ja tuomiovallan käytön kannalta vähämerkityksisiä poikkeuksia.
Lisäksi valiokunnan käsityksen mukaan tuli harkita
tarkoin, oliko ehdotettua lakia syytä säätää edes
perustuslainsäätämisjärjestyksessä.
Tässä harkinnassa on oleellista muun muassa, että ehdotettu
rangaistusmääräysmenettely koski ainoastaan
vähäisiä, esimerkiksi lähinnä liikenne-
ja tullirikkomuksia (PeVL 12/1993 vp,
s. 1 ja 2).
Rikesakkolain ja rangaistusmääräyslain
toimivaltuuksia on sittemmin myönnetty perustuslakivaliokunnan
myötävaikutuksella tavallisen lain säätämisjärjestyksessä poliisin
lisäksi rajavartiolaitokselle, tullille ja erävalvojille.
Valiokunnan mielestä tuomiovallan käytön
edelleen laajentamiseen tuomioistuinlaitoksen ulkopuolelle on kuitenkin
suhtauduttava pidättyvästi (PeVL 46/2005
vp, s. 4/I).
Ehdotetussa menettelyssä määrättävillä sakkorangaistuksella
tai rikesakolla rangaistavien rikkomusten piiriä ei ehdoteta
nykyisestä laajennettavaksi. Rangaistusmääräysmenettely
on ollut käytössä vuodesta 1934 ja rikesakkojärjestelmä vuodesta
1983 alkaen. Vuonna 2008 rangaistusmääräysmenettelyssä sakkoja
määrättiin yli 250 000 ja rikesakkomenettelyssä rikesakkoja vähän
yli 200 000. Nykyisin tuomioistuimen ulkopuolella tuomiovaltaa
käytetään rangaistusmääräys-
ja rikesakkomenettelyssä merkittävässä määrin
eikä esityksellä pyritä tätä muuttamaan.
Summaarisessa menettelyssä käsiteltävät
rikkomukset mahdollistavat tuomioistuinten keskittymisen vakavampien
ja monimutkaisten rikosasioiden käsittelyyn.
Rikkomusten runsaslukuinen ja perusteellinen käsitteleminen
tuomioistuimissa vaarantaisi perustuslain 21 §:n 1 momentin
mukaista oikeutta saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti
ja ilman aiheetonta viivästystä lain mukaan toimivaltaisessa
tuomioistuimessa. Olennaista on, että rikkomuksesta epäilty
tai asianomistaja, joka ei anna suostumustaan summaariseen menettelyyn,
saa asian tavalliseen rikosasioiden käsittelyyn tuomioistuimessa.
Ehdotetussa menettelyssä voidaan käsitellä vain
rikkomuksia, joista ei ole säädetty ankarampaa
rangaistusta kuin rikesakko, sakko tai enintään
kuusi kuukautta vankeutta. Määrättävä rangaistus
on rikesakko tai sakko. Rikesakko on euromäärältään
kiinteä sakkoa lievempi varallisuusrangaistus, jonka laissa
määritelty suuruus on 10—115 euroa rikkomuksen
vakavuuden perusteella. Rikesakkorikkomuksissa on kysymys vähäisiksi
luonnehdittavista rikoksista, joista voidaan määrätä vähäisiä rangaistuksia
ja menettämisseuraamuksia (PeVL 30/1998
vp, s. 3/I). Sakko on rikesakkoa ankarampi
varallisuusrangaistus. Menettelyssä määrättävien
päiväsakkojen lukumäärästä ja
rahamäärästä säädetään
rikoslain 2 a luvussa ja tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.
Päiväsakon rahamäärä on luvun
2 §:n 1 momentin mukaan vahvistettava niin, että se
on kohtuullinen sakotettavan maksukykyyn nähden. Merkityksellistä valiokunnan aikaisempien
kannanottojen mukaisesti on, ettei summaarisessa menettelyssä määrättyä sakkoa tai
rikesakkoa voida muuntaa vankeudeksi (PeVL 46/2005
vp, s. 4/I).
Ehdotettu summaarinen menettely perustuu rikkomuksesta epäillyn
suostumukselle. Epäillyn on tunnustettava teko, hyväksyttävä seuraamus,
suostuttava asian käsittelyyn summaarisessa menettelyssä ja
luovuttava oikeudesta suulliseen käsittelyyn. Mikäli
epäilty ei anna suostumustaan tai peruuttaa suostumuksensa,
käsittely summaarisessa menettelyssä päättyy
ja asia siirtyy tavanomaiseen rikosoikeudelliseen käsittelyyn
tuomioistuimessa muutoksenhakumenettelyineen. Sakkomääräykseen,
muuhun kuin ajoneuvoa pysäyttämättä havaitusta
liikennerikkomuksesta määrättyyn rikesakkomääräykseen
ja rangaistusmääräykseen voidaan hakea
muutosta valittamalla käräjäoikeuteen.
Valitusperusteita ovat menettelyvirhe tai puute, jonka perusteella voi
tehdä tuomion purkukantelun, lain väärä soveltaminen
ja rikkomuksesta epäillyn tai asianomistajan pätevän
suostumuksen puuttuminen. Lisäksi käytettävissä on
ylimääräinen muutoksenhaku 1. lakiehdotuksen
36 §:n mukaisesti.
Valiokunta katsoo, että lakiehdotukset merkitsevät
parannusta nykyiseen, monelta osin epätyydyttävään
tilaan. Ehdotukset vastaavat pitkälti valiokunnan rikesakkolaista
antamassaan lausunnossa esittämiä käsityksiä,
eivätkä ehdotukset ole valtiosääntöoikeudellisesti
ongelmallisia.
Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate
Perustuslain 8 § sisältää vaatimuksen
rikoksesta seuraavien rangaistusten määrittelemisestä laissa
(HE 309/1993 vp, s. 50/I).
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt tältä kannalta
huomiota rikesakkoa koskevien rikoslain säännösten
kirjoittamistapaan. Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kanssa
on paremmin sopusoinnussa, että laista käy suoraan
ilmi mahdollisuus määrätä rikesakko
rangaistukseksi siinä tarkoitetuista rikkomuksista kuin
että rikesakko säädetään konkreettisesti
rangaistukseksi vasta asetuksella. Tätä puoltaa
myös perustuslain 80 § (mm. PeVL 31/2002
vp, s. 2/II). Rikesakkorikkomuksista ehdotetaan
säädettäväksi tyhjentävästi
laissa, eikä enää asetuksessa. Rikesakko
on ainoa rangaistus näistä rikkomuksista määrättävissä oleva
rangaistus, jonka suuruus on myös rikkomuskohtaisesti säädetty.
Suostumus
Sakkorangaistus, rikesakko ja menettämisseuraamus voidaan
edellä esitetyin tavoin määrätä ehdotetussa
summaarisessa menettelyssä vain rikkomuksesta epäillyn
ja asianomistajan suostumuksella. Summaarinen menettely merkitsee
sitä, ettei asiaa käsitellä ja rangaistusta määrätä riippumattomassa
tuomioistuimessa.
Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 21 §:n
samoin kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan sekä kansalaisoikeuksia
ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen
(KP-sopimuksen) 14 artiklan kannalta.
Jokaisella on perustuslain 21 §:n 1 momentin nojalla
oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman
aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa. Oikeudenmukaisen
oikeudenkäynnin takeet, kuten käsittelyn julkisuus
ja oikeus tulla kuulluksi, turvataan saman pykälän
2 momentin mukaan lailla. Perustuslain säännös
ei estä säätämästä lailla
vähäisiä poikkeuksia oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin
takeisiin, kunhan tällaiset poikkeukset eivät
muuta oikeusturvatakeiden asemaa pääsääntönä eivätkä vaaranna
yksilön oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin (ks. HE 309/1993
vp, s. 74, PeVL 35/2002 vp, s. 2/II).
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan
jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen
ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa
riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun
päätetään hänen oikeuksistaan
ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta
rikossyytteestä. Toisaalta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen
oikeuskäytännössä tähän
pääsääntöön
on hyväksytty pitkällekin meneviä poikkeuksia.Ks.
Matti Pellonpää, Euroopan ihmisoikeussopimus, Helsinki
2005, s. 364—365.
Syytetyllä on myös KP-sopimuksen 14 artiklan
1 kappaleen mukaan oikeus rehelliseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin
laillisesti perustetun toimivaltaisen, riippumattoman ja puolueettoman
tuomioistuimen edessä.
Epäillyn ja asianomistajan suostumus summaarisen menettelyn
käyttämiseen merkitsee luopumista asian käsittelystä tuomioistuimessa. Tämän
vuoksi sääntelyä suostumuksen antamisesta
on arvioitava erityisesti vastaajan oikeusturvan takeiden kannalta.
Perustuslakivaliokunta on katsonut (PeVL 19/2000
vp, s. 3/II, PeVL 27/1998 vp,
s. 2/II) perusoikeusrajoituksen kohteeksi joutuvan henkilön
suostumuksella voivan sinänsä olla merkitystä valtiosääntöoikeudellisessa
arvioinnissa ja pitänyt tässä suhteessa
oleellisena sitä, mitä voidaan pitää oikeudellisesti
relevanttina suostumuksena tietyssä tilanteessa. Valiokunta
on toisaalta pitänyt selvänä, että perusoikeussuoja ei
voi oikeudellisena kysymyksenä menettää aina
merkitystään pelkästään
siksi, että laissa säädetään
jonkin toimenpiteen vaativan kohdehenkilön suostumuksen.
Perusoikeussuojaa ei voida millaisessa asiassa tahansa jättää riippumaan
asianomaisen suostumuksesta. Valiokunta on edellyttänyt
suostumuksenvaraisesti perusoikeussuojaan puuttuvalta
lailta muun muassa tarkkuutta ja täsmällisyyttä,
säännöksiä suostumuksen antamisen
ja sen peruuttamisen tavasta, suostumuksen aitouden ja vapaaseen
tahtoon perustuvuuden varmistamista sekä sääntelyn
välttämättömyyttä (PeVL
19/2000 vp, s. 3/II).
Ehdotetut säännökset suostumuksen
antamisesta vastaavat pääosin edellä esitettyjä edellytyksiä.
Suostumuksen tiedustelemisen yhteydessä on 1. lakiehdotuksen
4 §:n 1 momentin mukaan selostettava suostumuksen merkitys
epäillylle. Vastaava säännös
sisältyy asianomistajan suostumusta koskevaan 5 §:n
1 momenttiin. Valiokunnan mielestä suostumuksen aitouteen
ja vapaaehtoisuuteen sekä nimenomaisuuteen on kiinnitettävä erityistä huomiota,
kun kysymys on oikeusturvasta rangaistusta määrättäessä ja
rikosoikeudenkäynnistä luopumisesta. Lisäksi
on varmistuttava siitä, että suostumuksen antaja
tietää ja ymmärtää suostumuksen
merkityksen (PeVL 31/2005 vp, s. 3/II).
Tämän vuoksi valiokunta esittää harkittavaksi
säännösehdotusten muuttamista siten,
että virkamiehen on pyrittävä varmistamaan,
että epäilty ja asianomistaja ymmärtää suostumuksensa
merkityksen ennen sen antamista.
Lakiehdotukseen ei sisälly alaikäisen tai muun
vajaavaltaisen suostumusta koskevia erityissäännöksiä.
Valiokunta on aikaisemmin pitänyt merkityksellisenä,
ettei suostumusta rikosasian käsittelemiseen
kirjallisessa menettelyssä voida lainkaan pyytää vastaajalta,
joka on teon tehdessään ollut alaikäinen
(PeVL 31/2005 vp, s. 3/II).
Käräjäoikeuden kirjalliseen menettelyyn
suostunut vastaaja voidaan tuomita sakkoon tai enintään
yhdeksän kuukauden pituiseen vankeusrangaistukseen. Nyt
ehdotetussa summaarisessa menettelyssä käsiteltävät
rikkomukset ovat kirjallisessa menettelyssä käsiteltäviä rikoksia
lievempiä ja määrättävät
rangaistukset vähäisempiä. Alaikäisten
poissulkeminen nykyisestä poiketen summaarisen menettelyn piiristä ei
ole tarkoituksenmukaista tai tarpeellista. Vajaavaltaisen huoltaja
tai edunvalvoja voi hakea muutosta sakko-, rikesakko- ja rangaistusmääräykseen
valituksella ja ylimääräisellä muutoksenhaulla
1. lakiehdotuksen 35 ja 36 §:n mukaisesti, jos hän
katsoo, ettei vajaavaltainen ole antanut suostumusta pätevästi.