Perustelut
Hallintovaliokunnan lausuntopyyntö
Hallintovaliokunta on pyytänyt perustuslakivaliokunnan
lausuntoa esityksen perustuslainmukaisuudesta. Hallintovaliokunnan
asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että julkisen
hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta annettuun lakiehdotukseen
liittyy turvaamistehtävän yhtiöittämistä koskevilta
osin useita keskeisiä ja periaatteellisesti tärkeitä valtiosäännön
perusteisiin ulottuvia kysymyksiä, minkä vuoksi
lakiehdotuksen perustuslainmukaisuus olisi perusteltua arvioida
erikseen. Lisäksi hallintovaliokunnan asiantuntijakuulemisessa
on katsottu, että lakiehdotuksen säännöksiä tieto-
ja viestintäteknisten ja integraatiopalvelujen toimintaan
liittyvien valtion oikeuksien ja velvollisuuksien siirtämisestä on
syytä laissa täsmentää, minkä perusteella
vasta voidaan esimerkiksi arvioida, onko tällainen siirtäminen
valtiosääntöoikeudellisesti mahdollista.
Lakiehdotus
Lakia julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta sovelletaan
1. lakiehdotuksen 1 §:n 2 momentin mukaan
julkisen hallinnon turvallisuusverkkoon ja sen palvelujen käyttöön
sekä muuhun turvallisuusverkkotoimintaan. Turvallisuusverkko
on valtion omistuksessa ja hallinnassa oleva viestintämarkkinalaissa
tarkoitettu viranomaisverkko. Turvallisuusverkkoon kuuluu viestintäverkko
ja siihen välittömästi liittyvät laitetilat,
laitteet ja muu infrastruktuuri sekä turvallisuusverkon
yhteiset palvelut.
Lain tarkoituksena on 1 §:n 1 momentin mukaan varmistaa
normaalioloissa ja niiden häiriötilanteissa sekä poikkeusoloissa
valtion ylimmän johdon ja yhteiskunnan turvallisuuden kannalta
tärkeiden viranomaisten ja muiden toimijoiden yhteistoiminnan
edellyttämän viestinnän häiriöttömyys
ja jatkuvuus sekä turvata päätöksenteossa
ja johtamisessa tarvittavan tiedon käytettävyys,
eheys ja luottamuksellisuus.
Turvallisuusverkon käyttövelvoite koskee lakiehdotuksen
2 §:n mukaan sellaista valtion johtamiseen ja turvallisuuteen,
maanpuolustukseen, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen, rajaturvallisuuteen,
pelastustoimintaan, meripelastustoimintaan, hätäkeskustoimintaan,
maahanmuuttoon ja ensihoitopalveluun liittyvää viranomaisten
sisäistä, välistä ja ulkoista
yhteistoimintaa, joissa noudatetaan korkean varautumisen tai turvallisuuden
vaatimuksia.
Turvallisuusverkkotoiminta muodostuu hallituksen esityksen perustelujen
mukaan (HE s. 3/I) kahdesta osa-alueesta: turvallisuusverkosta
ja sen ohjauksesta. Turvallisuusverkkotoiminnalla tarkoitetaan perustelujen
mukaan näiden osa-alueiden hallinnollista, toiminnallista
ja teknistä kokonaisuutta, jossa yhdistyvät turvallisuusverkon
ja siihen liittyvien palvelujen ja palveluntuottajien toiminta sekä sen
ohjaus ja valvonta.
Turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottajana
toimii lakiehdotuksen 6 §:n perusteella valtion
kokonaan omistama Suomen Erillisverkot Oy -niminen osakeyhtiö tai
kyseisen osakeyhtiön tätä tarkoitusta
varten erikseen perustama ja kokonaan omistama osakeyhtiö.
Turvallisuusverkon tieto- ja viestintäteknisten palvelujen
tuottajana (lakiehdotuksen 8 §) ja integraatiopalvelujen
tuottajana (lakiehdotuksen 10 §) toimivat lakiehdotuksen
mukaan näihin tehtäviin erikseen nimetyt julkisen
hallinnon viranomaiset tai tieto- ja viestintäteknisen alan
toimijat. Säännöksissä tarkoitetut
tieto- ja viestintäteknisen alan toimijat voivat esityksen perustelujen
mukaan olla myös yksityisiä yrityksiä.
Lakiehdotuksen 6, 8 ja 10 §:ssä mainitut palvelujen
tuottajat voivat käyttää tehtävässään
alihankkijaa siinä laajuudessa kuin valtiovarainministeriö asiasta
päättää (lakiehdotuksen 7 §:n 2 momentti,
9 §:n 2 momentti ja 11 §:n 2 momentti).
Turvallisuusverkkotoiminnan keskeisenä tarkoituksena
on varmistaa valtion ja yhteiskunnan ydintoimintojen ja niihin liittyvän
viestinnän häiriöttömyys ja
luottamuksellisuus. Kyse on siis valtion turvallisuuden ja julkisten
toimintojen jatkuvuuden kannalta olennaisista tehtävistä,
joiden keskeisenä tarkoituksena on tietojen luottamuksellisuuden
säilyttäminen. Tätä toimintaa
on kokonaisuutena arvioiden pidettävä perustuslain
124 §:ssä tarkoitettuna julkisena hallintotehtävänä.
Ehdotettua sääntelyä eräiden turvallisuusverkkotoimintaan
kuuluvien tehtävien antamisesta muulle kuin viranomaiselle
on siten arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta. Sen
mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa
muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se
on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi
eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai
muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen
vallan käyttöä koskevia tehtäviä voidaan
kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
Perustuslain 124 §
Verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottajaa koskeva sääntely
Merkittävän julkisen vallan käyttö.
Turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottajana
toimivan 1. lakiehdotuksen 6 §:ssä tarkoitetun
valtion kokonaan omistaman osakeyhtiön tai tämän
kokonaan omistaman tytäryhtiön tehtäviin
kuuluu lakiehdotuksen 7 §:n nojalla muun muassa turvallisuusverkon
verkkopalvelujen tuottaminen ja ylläpito, turvallisuusverkon
laitetilojen ja laitteiden hallinnointi, sekä turvallisuusverkkoa
koskevien turvallisuus-, valmius-, varautumis- ja jatkuvuusvaatimusten toteutumisesta
vastaaminen tehtäväalueellaan niin normaali- kuin
poikkeusoloissakin. Kysymys on asiallisesti teknisluonteisista,
viranomaisten toimintaa tukevista tehtävistä,
jotka toteutetaan pitkälti valtion viranomaisten ohjauksessa
ja valvonnassa. Vaikka toiminnalla luodaan edellytykset merkittävän
julkisen vallan käytölle, ei palveluntuottajalle
itselleen kuulu sellaisia tehtäviä, joita voitaisiin
pitää perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna
merkittävän julkisen vallan käyttönä (vrt.
esim. PeVL 6/2013 vp, s. 2).
Tarkoituksenmukaisuusvaatimus.
Perustuslain 124 §:n tarkoituksenmukaisuusvaatimus
on oikeudellinen edellytys, jonka täyttymistä tulee arvioida
tapauskohtaisesti. Tällöin on otettava huomioon
muun muassa hallintotehtävän luonne (ks. esim. PeVL
5/2014 vp, s. 3/I ja PeVL 65/2010
vp, s. 2/II). Tarkoituksenmukaisuusarvioinnissa
huomiota tulee perustuslain esitöiden mukaan kiinnittää hallinnon
tehokkuuden ja muiden hallinnon sisäisiksi luonnehdittavien tarpeiden
ohella myös yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen
tarpeisiin (HE 1/1998 vp, s. 179/II).
Hallituksen esityksessä julkisen hallintotehtävän
siirtämistä valtion kokonaan omistamalle osakeyhtiölle
on perusteltu (HE s. 14) sillä, että valtion virastoon
verrattuna osakeyhtiöllä on paremmat mahdollisuudet
pitkäjänteiseen strategiseen kehittämiseen
ja investointien hallintaan, jossa voidaan joustavasti huomioida
myös valtionhallinnon ICT-palvelutuotannon kokonaisvaltainen
kehittäminen. Valtiovarainministeriöltä saadussa
selvityksessä järjestelyn tarkoituksenmukaisuutta
on lisäksi perusteltu tehtävien tieto- ja viestintäteknistä erityisasiantuntemusta
edellyttävällä luonteella,
investointien pitkäaikaisuudella ja jatkuvien
kehittämisinvestointien tarpeella. Tällaista
erityisasiantuntemusta edellyttäviä tehtäviä sekä pitkäjänteistä kehittämisen
ja investointien hallintaa pystytään selvityksen
mukaan tekemään parhaiten yhtiömuodossa.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen,
että ehdotetun palveluntuottajajärjestelyn tarkoituksenmukaisuutta
perustellaan lähinnä taloudelliseen pitkäjänteisyyteen
ja asiantuntemukseen liittyvillä seikoilla. Tarkoituksenmukaisuutta
sen sijaan ei ole perusteltu esimerkiksi toimintavarmuuden, luotettavuuden,
tietoturvallisuuden tai riskien hallinnan takaamiseen tähtäävillä perusteilla,
vaikka sääntelyn nimenomaisena tarkoituksena on
luoda edellytykset valtion ja yhteiskunnan turvallisuuden kannalta keskeiselle
viranomaistoiminnalle. Toiminnan pitkäjänteinen
strateginen kehittäminen ja erityisasiantuntemuksen takaaminenkaan
eivät valiokunnan mielestä mitenkään
itsestäänselvästi ole osakeyhtiömuotoisessa
palveluntuotannossa turvattavissa paremmin kuin viranomaistoiminnassa.
Valiokunnan saaman tiedon mukaan esimerkiksi Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus
Valtorin
toiminta on organisoitu siten, että investointimenoja voidaan
hallita tavanomaista viranomaistoimintaa pitkäjänteisemmin.
Lisäksi toiminnan ohjaus ja valvonta olisi todennäköisesti
hoidettavissa yksinkertaisemmin ja välittömämmin,
jos tehtävistä huolehtisi viranomainen. Järjestelyn
tarkoituksenmukaisuudesta voidaan siis myös esittää perusteltuja
epäilyjä. Perustuslain 124 §:n tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen
ei kuitenkaan voida valiokunnan mielestä suoranaisesti
katsoa muodostavan ehdotonta estettä ehdotetulle sääntelylle
tällaisessa yhteydessä, jossa kysymys on teknisluonteisista,
palveluiden tuottamiseen liittyvistä tehtävistä (vrt. esim. PeVL
6/2013 vp, s. 2/II ja PeVL
3/2009 vp, s. 4/II).
Perusoikeuksien, oikeusturvan ja muiden hyvän hallinnon
vaatimusten turvaaminen.
Julkisia hallintotehtäviä muulle kuin viranomaiselle
annettaessa on varmistuttava siitä, että tehtävän siirtäminen
ei vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän
hallinnon vaatimuksia. Ehdotetun sääntelyn arvioinnissa
on otettava huomioon, että osakeyhtiön toiminnalla
verkko- ja infrastruktuuripalveluiden tuottajana on etenkin nykyisessä informaatioyhteiskunnassa
olennainen merkitys valtion johtamista ja yhteiskunnan turvallisuutta
koskevien ydintoimintojen turvaamisen kannalta. Kysymys on osin
ainakin välillisesti myös yksityisten ihmisten
henkilötietojen ja yksityiselämään
liittyvien tietojen säilymisestä luottamuksellisina.
Tällaisen sääntelyn yhteydessä erityisen
korkeita vaatimuksia on asetettava toimintojen luotettavuuden ja
toimintavarmuuden sekä käsiteltävien
tietojen luottamuksellisuuden turvaamiselle. Palveluntuottajiin
kohdistuvan viranomaisvalvonnan ja -ohjauksen on lisäksi
oltava tehokasta ja kattavaa.
Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että osakeyhtiömuotoiseen
toimintaan ei lähtökohtaisesti ole mahdollista
kohdistaa samantasoista hallinnollista ohjausta ja yhtä tehokasta
valvontaa kuin viranomaistoimintaan. Huomionarvoista on myös
se, että käytännössä tarkoituksena
on osoittaa turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalvelujen
tuottaminen lakiehdotuksen 6 §:n 3 momentissa tarkoitetulle
Suomen Erillisverkot Oy:n tytäryhtiölle, jolloin
toiminnan viranomaisvalvonta ja -ohjaus on vieläkin välillisempää.
Toisaalta säännösperusteisesti on varmistettu
se, että palvelujen tuottaja on voittoa tavoittelematon
valtion kokonaan omistama osakeyhtiö tai tämän
yhtiön kokonaan omistama tytäryhtiö,
jolloin valvonnan ja ohjauksen järjestäminen on
jossain määrin helpompaa kuin puhtaasti kaupallisen
yrityksen ollessa kyseessä.
Lakiehdotuksen 3 luvussa on säädetty turvallisuusverkon
ohjauksesta ja valvonnasta. Ohjaus- ja valvontatehtävät
on sen mukaisesti jaettu siten, että valtioneuvoston kanslia
vastaa turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalveluja tuottavan
yhtiön omistajaohjauksesta ja valtiovarainministeriö turvallisuusverkkotoiminnan
yleishallinnollisesta, strategisesta ja taloudellisesta sekä tieto-
ja viestintäteknisen varautumisen, valmiuden ja turvallisuuden
ohjauksesta. Lisäksi valtiovarainministeriön tukena
strategisessa ohjauksessa toimii valtioneuvoston asettama turvallisuusverkkotoiminnan
neuvottelukunta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan sääntelyyn
perustuva ohjaus- ja valvontamalli ulottuu palvelutuotantoon myös
operatiivisella tasolla. Tämä näkemys
ei valiokunnan mielestä kuitenkaan näyttäisi
käyvän sääntelystä riittävästi
ilmi. Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä,
että sääntelyä täsmennetään
siten, että vastuu turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalvelujen
tuottajana toimivan yhtiön valvonnasta ja ohjauksesta säädetään
nimenomaisesti jollekin viranomaiselle. Sääntelystä tulee
myös selkeästi käydä ilmi, millaisia
valvonnallisia keinoja viranomaisella on käytettävissään.
Hallintovaliokunnan on kaiken kaikkiaan syytä varmistua
siitä, että sääntelyn sisältämä valvonta-
ja ohjausmalli tosiasiallisesti ja selkeästi turvaa toiminnan
luonne huomioon ottaen palveluntuottajan riittävän
valvonnan ja ohjauksen. Lisäksi on syytä kiinnittää huomiota
siihen, että toiminnan tehokas ja johdonmukainen johtaminen
varmistetaan kaikissa käytännön tilanteissa, erityisesti
poikkeusoloissa.
Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä on
katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon
vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n
tarkoittamassa merkityksessä edellyttää,
että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon
yleislakeja ja että asioita käsittelevät
toimivat virkavastuulla (esim. PeVL 3/2009 vp,
s. 4/II ja PeVL 20/2006 vp,
s. 2). Valiokunta toteaa, että hallinnon yleislakeja sovelletaan
ilman erillistä viittaustakin yleislakien sisältämien
soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai
yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien
säännösten nojalla myös yksityisiin
niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Lakiehdotuksen
21 §:ään sisältyvät
sääntelykohteen kannalta asianmukaiset säännökset
tietojen julkisuudesta ja salassapidosta. Sen sijaan ongelmallista
on, että turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalveluja
tuottavan yhtiön työsopimussuhteiset henkilöt
ja mahdollisen alihankkijan palveluksessa olevat henkilöt
eivät ehdotetun sääntelyn perusteella
ole rikosoikeudellisessa virkavastuussa siltä osin kuin
tehtävissä ei käytetä julkista
valtaa rikoslain 40 luvun 11 §:ssä tarkoitetulla
tavalla. Sääntelyä on tältä osin
välttämätöntä täydentää siten,
että turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalvelujen
tuottajana toimivan yhtiön ja alihankkijan palveluksessa
olevaan henkilöön sovelletaan rikosoikeudellista
virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen
suorittaessaan julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta
annetussa laissa tarkoitettuja tehtäviä. Tämä on
edellytyksenä sille, että lakiehdotus voidaan
käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottaja voi lakiehdotuksen
7 §:n 2 momentin perusteella käyttää tehtävässään
alihankkijaa siinä laajuudessa kuin valtiovarainministeriö asiasta
päättää. Palvelujen tuottajan
on pyydettävä ministeriön lausunto ennen
alihankintaa koskevan hankinnan tekemistä. Esityksen perustelujen
mukaan (HE s. 43) tämä tarkoittaa käytännössä sitä,
että ministeriö määrittelee
ne tehtävät, jotka on mahdollista tehdä alihankintana.
Lisäksi lausuntomenettelyn tarkoituksena on varmistaa, että alihankkija
kykenee tosiasiallisesti tehtäväalueellaan täyttämään
turvallisuusverkon turvallisuus- ja varautumisvaatimukset. Sääntely
itsessään näyttäisi mahdollistavan
periaatteessa rajoittamattoman alihankinnan käyttämisen. Mahdolliset
rajaukset jäävät kokonaan valtiovarainministeriön
harkintavaltaan. Valiokunta pitää tärkeänä,
että sääntelyä täsmennetään
säännöksillä, joilla rajoitetaan
alihankinnan laajuus välttämättömään
ja määritellään alihankinnan edellytykset.
Lisäksi viranomaisen ohjaus- ja valvontatoimivalta on säädösperusteisesti
ulotettava riittävässä laajuudessa myös
alihankkijan toimintaan.
Tieto- ja viestintäteknisten palvelujen sekä integraatiopalvelujen
tuottajaa koskeva sääntely
Tieto- ja viestintäteknisten palvelujen (8 §)
ja integraatiopalvelujen (10 §) tuottajana voi näitä koskevien
säännösten perusteella toimia joko viranomainen
tai tieto- ja viestintäteknisen alan toimija. Ehdotettu
sääntely mahdollistaa tehtävien siirtämisen
myös yksityisoikeudelliselle oikeushenkilölle
kuten ICT-alan yritykselle. Tähän nähden
sekä 8 §:n että 10 §:n sääntely
valtion oikeuksien ja velvollisuuksien mahdollisesta siirtämisestä on
varsin väljää ja täsmentymätöntä.
Sääntelyä ja sen perusteluja olisi tältä osin täydennettävä olennaisesti,
jotta perustuslakivaliokunta voisi edes arvioida sitä perustuslain 124 §:ssä asetettujen
vaatimusten kannalta. Perustuslakivaliokunnan valtiovarainministeriöltä saaman
selvityksen mukaan suunnitelmat turvallisuusverkon tieto- ja viestintäteknisten
ja integraatiopalvelujen tuottajasta ovat kuitenkin valmistelun
edetessä täsmentyneet. Tarkoituksena on, että nämä tehtävät
osoitetaan viranomaiselle. Tämän vuoksi valtiovarainministeriö on
esittänyt, että 1. lakiehdotuksen 8 §:n
1 momentissa ja 10 §:n 1 momentissa olevat maininnat siitä, että palvelun
tuottajana voisi olla myös tieto- ja viestintäteknisen
alan toimija, voidaan poistaa. Lakiehdotus voidaan näiltä osin
käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä,
jos tällaiset maininnat poistetaan.
Turvallisuusselvitys
Turvallisuusverkon tehtäviä hoitavalta henkilöstöltä vaaditaan
1. lakiehdotuksen 22 §:n mukaan tehtävien edellyttämää luotettavuutta,
joka voidaan tarvittaessa selvittää siten kuin
siitä erikseen säädetään
tai määrätään. Hallituksen
esityksen perustelujen (HE s. 52) mukaan tämä tarkoittaisi
käytännössä sitä, että henkilöstön
luotettavuus voitaisiin selvittää esimerkiksi
turvallisuusselvityksistä annetun lain mukaisesti, jos laissa
selvityksen tekemiselle asetetut edellytykset täyttyisivät.
Niissä tapauksissa, joissa turvallisuusselvityksistä annettu
laki ei tulisi sovellettavaksi, voitaisiin selvitys perustelujen
mukaan tehdä esimerkiksi valtiovarainministeriön
määräämällä tavalla
niiden vaatimusten ja periaatteiden pohjalta, jotka olisi käsitelty
lakiehdotuksen 17 §:ssä tarkoitetussa neuvottelukunnassa.
Perustuslakivaliokunta on käytännössään
arvioinut turvallisuusselvityksiä puuttumisena perustuslain
10 §:ssä turvattuihin yksityiselämän ja
henkilötietojen suojaan (PeVL 3/2014
vp, s. 2 ja PeVL 21/2001 vp,
s. 2). Perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvataan
jokaisen yksityiselämä ja edellytetään,
että henkilötietojen suojasta säädetään
tarkemmin lailla. Lakiviittaus henkilötietojen suojasta
edellyttää lainsäätäjän
säätävän tästä oikeudesta,
mutta se jättää sääntelyn
yksityiskohdat lainsäätäjän
harkintaan. Lainsäätäjän liikkuma-alaa
rajoittaa kuitenkin se, että henkilötietojen suoja
sisältyy samassa momentissa suojatun yksityiselämän
suojan piiriin (ks. esim. PeVL 3/2014 vp,
s. 2 ja PeVL 21/2001 vp, s. 2).
Perustuslakivaliokunta pitää selvänä,
että turvallisuusverkon tehtäviä hoitavan
henkilön luotettavuuden selvittäminen edellyttää perustuslaissa
turvatun yksityiselämän piiriin kuuluvien tietojen
hankkimista, joten sääntelylle on perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttäviä syitä.
Ongelmallista kuitenkin on, että säännöksen sanamuoto
ja sitä tukevat esityksen perustelut lähtevät
siitä, että luotettavuusselvityksen tekeminen
voisi perustua myös lakia alemmanasteiseen sääntelyyn
ja jopa valtiovarainministeriön määräykseen
(vrt. myös PeVL 51/2006 vp, s. 7/I).
Tämä on perustuslain 10 §:n lakitasoisen sääntelyn
vaatimuksen kanssa ristiriidassa. Lakiehdotuksen 22 §:ää on
sen vuoksi muutettava niin, että siitä ilmenee,
että luotettavuusselvityksestä on säädettävä lain
tasolla (esim: "...siten kuin siitä erikseen lailla
säädetään."), jotta
1. lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Muuta
Kuten esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (HE
s. 61) todetaan, lakia ei sovelleta Ahvenanmaan maakunnassa siltä osin
kuin asiaa koskeva lainsäädäntövalta
kuuluu Ahvenanmaan itsehallintolain mukaan maakunnalle. Jos maakunnan turvallisuusviranomaisille
halutaan järjestää mahdollisuus käyttää turvallisuusverkkoa,
on tästä säädettävä erikseen
perusteellisen valmistelun pohjalta.